Pubblicato il 26/11/2018

N. 06689/2018REG.PROV.COLL.

N. 02319/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 2319 del 2018, proposto da
La Ronda del Materano di Carmine F Tulo, in persona del legale rappresentante pro-tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato A P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato A G in Roma, via Gramsci, n. 14;

contro

Acquedotto Lucano S.p.A, in persona del legale rappresentante pro-tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato E S B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Emanuele Gianturco, n. 6;

nei confronti

Istituto di Vigilanza L'Aquila Soc. Coop, in persona del legale rappresentante pro-tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Cea e Adriana Violetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata n. 107/2018, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Acquedotto Lucano S.p.A e dell’Istituto di Vigilanza L'Aquila Soc. Coop;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 ottobre 2018 il Cons. R P e uditi per le parti gli avvocati A P e Angelo Clarizia, su delega dell'avv. Borea;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.L’Istituto di vigilanza “La Ronda del Materano” ha chiesto al Tribunale amministrativo regionale del Basilicata l’annullamento dell’esito del procedimento di gara per l’affidamento del servizio di vigilanza armata presso l’impianto di potabilizzazione di Masseria Cerulli in Montalbano Jonico, indetto dall’Acquedotto Lucano, aggiudicato all’Istituto di vigilanza “L’Aquila”, la cui offerta, pur ritenuta inizialmente anomala, era risultata poi congrua dopo l’espletamento della verifica di cui all’art. 97 d.lgs. 50 del 2016.

“La Ronda del Materano”, seconda classificata, ha lamentato la legittimità di detto esito, deducendo di violazione di legge e della disciplina di gara ed eccesso di potere.

2. L’adito tribunale con la sentenza segnata in epigrafe, nella resistenza dell’aggiudicataria e della stazione appaltante, ha respinto il ricorso, ritenendo infondate le censure svolte sulla scorta del consolidato principio giurisprudenziale della sostanziale insindacabilità delle valutazioni in cui si sostanzia la verifica di anomalia, non ricorrendo gli estremi della sua manifesta illogicità, irragionevolezza, irrazionalità, arbitrarietà o del travisamento dei fatti, non mancando di evidenziare peraltro che: a) nessuna incongruità dell’offerta potesse trarsi dalla circostanza che gli oneri di sicurezza dall’aggiudicataria fossero coincidenti con l’importo individuato dalla stazione appaltante per gli oneri connessi a rischio da interferenze (tanto più che essi coincidevano anche con quelli indicati dalla stessa ricorrente e che in ogni caso anche la loro eventuale sottrazione al margine di utile della commessa – stimato determinato in € 26.455,77 – faceva permanere un utile adeguato);
b) lo scostamento del costo del personale indicato dalla ditta aggiudicataria rispetto a quello previsto delle tabelle ministeriali non determinava affatto l’inadeguatezza dell’offerta, stante i ragionevoli chiarimenti resi in sede di verifica di congruità (chiarimenti concernenti il godimento degli sgravi contributivi di cui alle leggi 190 del 2014 e 280 del 2015 e che non avevano affatto evidenziato la presunta contraddittorietà dell’offerta o la sua inaffidabilità, a nulla rilevando il fatto che i predetti chiarimenti si fossero sviluppati progressivamente, anche sulla scorta di successive richieste di approfondimento da parte della stazione appaltante, invece di essere prodotti immediatamente in una sola fase, né potendosi ragionevolmente contestare in ogni caso l’applicabilità degli sgravi di cui alla legge 278 del 2015 soltanto per due dipendenti era pienamente documentato e costituiva una mera applicazione di legge);
c) era irrilevante ai fini del giudizio di congruità dell’offerta il preteso slittamento dei tempi contrattuali, fonte di maggiori spese, causato dallo stesso procedimento di verifica dell’offerta, poiché le giustificazioni non potevano che riguardare l’offerta presentata, indipendentemente al tempo di svolgimento delle operazioni di gara;
d) le ulteriori presunte anomalie dell’offerta dell’aggiudicataria erano per il resto generiche e comunque non tali da determinare la complessiva inaffidabilità dell’offerta.

3. Con rituale e tempestivo atto di appello notificato il 12 marzo 2018 La Ronda del Materano ha chiesto la riforma di tale sentenza in questione, censurandola quanto ai rapporti dell’utile d’impresa con gli oneri aziendali della sicurezza nella loro esclusa incongruità, nel legittimare sgravi contributivi per alcune unità di personale che non sarebbero state calcolate sull’effettiva durata dell’appalto e rappresentate in varie fasi tanto da ricostruire una nuova offerta economica.

Anche nel giudizio di appello hanno resistito l’aggiudicataria e la stazione appaltante, deducendo l’infondatezza del gravame, di cui hanno chiesto il rigetto.

4. Alla udienza pubblica del 18 ottobre 2018 la causa è passata in decisione.

5. L’appello è infondato.

5.1. L’appellante La Ronda del Materano formula in sostanza due doglianze di tipo analitico relativamente alla congruità dell’offerta economica dell’aggiudicataria Istituto di Vigilanza L’Aquila, così come appurata dal giudice di primo grado, sostenendo che, da un lato, gli oneri aziendali della sicurezza indicati nell’offerta non sarebbero giustificati nel loro ammontare e che ciò renderebbe incongrua l’offerta rispetto all’utile da conseguire e, dall’altro lato, che ugualmente non sarebbe mai stato adeguatamente giustificato il costo del personale indicato in misura significativamente inferiore a quello ordinariamente previsto, dando così vita ad un’offerta incongrua e anomala, con conseguente illegittimità dell’esito positivo della verifica di anomalia, erroneamente ritenuta corretta dal primo giudice.

In definitiva l’appellante ripropone le censure sollevate in primo grado, ritenendole erroneamente apprezzate ed ingiustamente respinte

5.2. Deve innanzitutto rammentarsi che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale non vi è motivo per discostarsi, la verifica dell'anomalia dell'offerta è finalizzata alla verifica dell'attendibilità e della serietà della stessa ed all'accertamento dell'effettiva possibilità dell'impresa di eseguire correttamente l'appalto alle condizioni proposte e la relativa valutazione della stazione appaltante ha natura globale e sintetica e costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale riservato alla p.a. che, come tale, è insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell'operato, renda palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta. Il giudice amministrativo non può procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci, che rappresenterebbe un'inammissibile invasione della sfera propria della p.a., ma può solo verificare il giudizio sotto i profili della logicità, della ragionevolezza e dell'adeguatezza (tra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 17 maggio 2018, n. 2953;
24 agosto 2018, n. 5047;
sez. III, 18 settembre 2018, n. 5444).

Quanto poi alla questione dei costo della manodopera è stato più volte ribadito che i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali costituiscono un semplice parametro di valutazione della congruità dell'offerta, con la conseguenza che l'eventuale scostamento delle voci di costo da quelle riassunte nelle tabelle ministeriali non legittima di per sé un giudizio di anomalia o di incongruità occorrendo, perché possa dubitarsi della sua congruità, che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata. Cons. St., sez. III, 9 dicembre 2015, n. 5597;
sez. V, 31 marzo 2017, n. 1495), precisandosi in particolare che in sede di gara, l'offerta del servizio verso un corrispettivo inferiore al minimo stabilito nelle tariffe ministeriali non determina l'immediata invalidità dell'offerta con effetto di esclusione automatica dalla gara;
la stazione appaltante deve far luogo alla verifica in concreto dell'anomalia al fine di controllare la serietà e l'affidabilità dell'impresa, in base ai parametri di congruità ordinariamente praticati;
in tali casi, infatti, è il concorrente che deve dimostrare la congruità economica dei conteggi posti a base del suo business plan con riferimento ai lavoratori concretamente impiegati, anche a mezzo dell'analitica indicazione dei loro nominativi, della loro data di assunzione e di cessazione, della relativa tipologia di rapporto, delle retribuzioni e del numero di ore lavorate, della sussistenza di sgravi previdenziali, ecc.;
perché possa dubitarsi della congruità dell'offerta, occorre che le discordanze siano considerevoli e palesemente ingiustificate (Cons. Stato sez. III, 29/08/2018, n.5084).

5.3. Applicando tali principi alla controversia in esame, le censure sollevate si rivelano prive di fondamento.

Anche a prescindere dalla ricordata natura complessiva e globale della valutazione di congruità dell’offerta, si osserva che quanto alla questione degli oneri di sicurezza aziendali l‘appellante non ne deduce la mancata indicazione, ma solo il fatto che essi, pur indicati originariamente, non sarebbe stati poi oggetto specifico di giustificazione e che anzi la loro indicazione sarebbe scomparsa nel corso delle varie giustificazioni presentate in momenti diversi e successivi dall’aggiudicataria.

Sennonché la mera strumentalità di tale deduzione si ricava dalla considerazione secondo cui non solo ai fini della validità dell’offerta era necessario è sufficiente che l’indicazione dei costi fosse stata fatta nell’offerta presentata (circostanza questa che non è contestata), per quanto proprio la natura globale della verifica di congruità dell’offerta complessivamente considerata esclude qualsiasi rilevanza delle circostanze evidenziate dall’appellante, tanto più che per un verso non è stata in alcun modo evidenziata, né provata, neppure indiziariamente, l’incongruità della cifra esposta per tale voce dell’aggiudicatario nella sua offerta, per detta cifra coincide non solo con quella indicata dalla stessa stazione appaltante, ma con quella della stessa appellante.

Quanto alla questione della inaffidabilità dell’offerta in relazione ai presunti insufficienti costi della manodopera non vi è ragione per disattendere le conclusioni cui è pervenuto i primi giudici, tanto più che non risulta adeguatamente contestata la spettanza all’aggiudicataria degli sgravi contributivi per alcune unità del personale, sgravi – documentati - che hanno consentito all’aggiudicataria di formulare un’offerta economica maggiormente vantaggiosa;
del resto deve aggiungersi che le tesi dell’appellante si configurano come un mero inammissibile dissenso alle conclusioni raggiunte dall’amministrazione appaltante in ordine alla valutazione di congruità, dissenso frutto di una diversa e personale ricostruzione della tempistica di espletamento del servizio appaltato, non coerente però con la ratio dell’istituto della verifica di congruità dell’offerta, finalizzato ad appurarne l’affidabilità in relazione a quanto derivante ragionevolmente dalle previsioni della lex speciale complessivamente considerata (bando, disciplinare, capitolato) e non dalle variabili non prevedibili al momento dell’offerta (anomalo svolgimento del procedimento di gara, etc.).

In definitiva dunque deve convenirsi con il primo giudice circa l’insussistenza nel caso di specie di manifesti vizi di irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità, irrazionalità e travisamento dei fatti che soli potrebbe consentire al giudice di sindacare il giudizio, ampiamente discrezionale, di congruità dell’offerta dell’aggiudicataria.

6. Per tali considerazioni l’appello deve essere respinto.

Le spese restano a carico della soccombente e si liquidano in dispositivo.