Pubblicato il 03/01/2020

N. 00018/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00563/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 563 del 2018, proposto dal sig. G M, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio D'Acunto e M V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Umbria, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A R G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

R B e S R, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della D.D. n. 8101 del 2 agosto 2018 della Regione Umbria - Direzione Regionale Agricoltura ambiente energia cultura beni culturali e spettacolo - Servizio aiuti alle imprese agricole, nella parte in cui dichiara inammissibile la domanda di aiuti presentata dal ricorrente con la motivazione "deriva da un frazionamento familiare";

nonché, per l'annullamento:

- della D.D. n. 8390 del 9 agosto 2018 della Regione Umbria - Direzione Regionale Agricoltura ambiente energia cultura beni culturali e spettacolo - Servizio aiuti alle imprese agricole;

- della D.D. n. 8391 del 2 agosto 2018 della Regione Umbria - Direzione Regionale Agricoltura ambiente energia cultura beni culturali e Spettacolo - Servizio aiuti alle imprese agricole;

- nonché di tutti gli atti e/o provvedimenti connessi, collegati compresa la D.D. n. 4708 del 15 maggio 2017 della Regione Umbria - Direzione Regionale Agricoltura ambiente energia cultura beni culturali e spettacolo - Servizio aiuti alle imprese agricole, nonché la D.D. n. 11293 del 31 ottobre 2017 della Regione Umbria - Direzione Regionale agricoltura ambiente energia cultura beni culturali e spettacolo - Servizio aiuti alle imprese agricole nella parte in cui, rispetto al bando originario, comprende il seguente ulteriore requisito ai fini dell'ottenimento degli aiuti, “Non è altresì ammesso l'insediamento in azienda proveniente da frazionamento in ambito familiare (stesso stato di famiglia al momento della presentazione della domanda di sostegno). E' invece ammesso, in ambito familiare, il passaggio dell'intera superficie aziendale di proprietà (terreni e fabbricati)”.

Nonché, per quanto di ragione, per l'accertamento del diritto del ricorrente ad essere utilmente collocato in graduatoria con il punteggio di 47,40.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Umbria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2019 la dott.ssa Daniela Carrarelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno ricorrente censura i provvedimenti in epigrafe nella parte in cui è stata dichiarata l’inammissibilità dell’istanza di aiuti a valere sull’avviso pubblico D.D. n. 8437 del 13 novembre 2015 e ss. mm. ii., Misura 6, Sottomisura 6.1.1 del PSR per l’Umbria 2014/2020, dallo stesso presentata in qualità di titolare di ditta individuale. Parte ricorrente ha chiesto, altresì, l'accertamento del diritto ad essere utilmente collocato in graduatoria con il punteggio di 47,40.

1.1. Riferisce in punto di fatto il ricorrente di aver inizialmente presentato, nell'ambito del PSR Umbria 2014/2020 Misura 6, Sottomisura 6.1, Tipologia Intervento 6.1.1 – Pacchetto giovani Beneficiario, la domanda di sostegno 2017/00000000201 rilasciata l’11 marzo 2017 con il n. 126, corredata di Piano aziendale. Tale domanda - redatta ai sensi del bando di cui alla D.D. 2515 del 31 marzo 2016, nel quale, evidenzia il ricorrente, nulla era previsto in caso di passaggio in ambito familiare e dovendosi dichiarare solo di non essere coniuge del cedente - era relativa ad una superficie di complessivi ettari 25,7328;
il Piano contempla oltre alla superficie già detenuta in proprietà dall’odierno ricorrente (ettari 24,5328) una modesta superficie di 1,20 ettari di superficie boscata detenuta, in forza di un contratto di affitto di fondo rustico del 1 febbraio 2017 con il padre dello stesso ricorrente.

Con la D.D. n. 3352 del 7 aprile 2017 gli adempimenti della D.D. n. 2515/2016 venivano posticipati al 31 agosto di ciascuno degli anni 2017 e 2018. Con la D.D. n. 4708 del 15 maggio 2017, veniva precisato che le domande di sostegno già rilasciate nel Sistema Informativo Agricolo Regionale (SIAR) e non finanziate ai sensi dell’avviso pubblico approvato con la determinazione dirigenziale n. 2515/2016, dovevano essere, a pena di esclusione, debitamente rettificate al fine di renderle coerenti con le disposizioni introdotte con detto avviso, dove all’art. 5 veniva inserito quanto segue: “Non è altresì ammesso l’insediamento in azienda proveniente da frazionamento in ambito familiare (stesso stato di famiglia al momento della presentazione della domanda di sostegno). E’ invece ammesso, in ambito familiare, il passaggio dell’intera superficie aziendale di proprietà (terreni e fabbricati)”.

In data 7 dicembre 2017 veniva presentata la nuova domanda di sostegno 2390/2017, rilasciata in pari data con il n. 1798, corredata anch’essa di Piano aziendale. Tale domanda, redatta ai sensi del bando di cui alla D.D. 11293 del 31 ottobre 2017, ricomprendeva una superficie di complessivi ettari 26,1988, ovvero, oltre alla superficie già detenuta in proprietà dal ricorrente (ettari 24,5328) e quella detenuta in affitto dal padre (ettari 1,2000) anche un’ulteriore modesta superficie (0,4660 ettari) detenuta a seguito di contratto di locazione con la Società agricola semplice la Casaccia di Menconi L.A.F., da adibire a rimessa macchine agricole e magazzino con un incremento di spesa, rispetto alla prima domanda, per il rifacimento del tetto, canali di gronda e pluviali.

Con nota datata 5 luglio 2018, inviata il successivo 12 luglio 2018, l’odierno ricorrente presentate alla Regione Umbria osservazioni sull’applicazione delle norme del bando relative al frazionamento familiare, chiedendo, in subordine, di poter modificare la domanda, con l’esclusione delle superfici locate. Con la D.D. n. 8101 datata 2 agosto 2018 - ricevuta dal ricorrente in data 10 agosto 2018 - veniva dichiarata l'inammissibilità della domanda di aiuti presentata dal ricorrente;
nell’Allegato A al provvedimento, la colonna dedicata alla motivazione riporta la dizione “deriva da un frazionamento familiare". Il successivo 22 agosto 2018 l’odierno ricorrente presentava richiesta di riesame.

Con D.D. n. 8390 del 9 agosto 2018, emanata in adempimento all’ordinanza cautelare del Tar Umbria n. 122 del 2018, la ditta Menconi Giulio veniva inserita nella graduatoria con 47,40 punti per un investimento complessivo sulla Misura 4.1.1 di € 160.207,56 e un contributo di € 93.088,69 e di € 50.000,00 sulla Misura 6.1.1. per un contributo complessivo di € 143.088,69.

Con successiva D.D. n. 8391 del 9 agosto 2018, la Regione dava atto nell'allegato A dell'avvenuto finanziamento, per la tipologia 6.1.1., di n. 99 domande (fino ad un punteggio pari a 47,25 punti) e della residua disponibilità di euro 1.700.000,00 a valere sulla tipologia di intervento 6.1.1.

1.2. Nel ricorso sono stati articolati motivi in diritto riassumibili come segue:

i. violazione dell'art. 10 bis l. n. 241 del 1990, violazione del principio del giusto procedimento e del contraddittorio procedimentale;

ii. violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6, comma 1, lett. b), della l. n. 241 del 1990, soccorso istruttorio;

iii. violazione e falsa applicazione dell’art. 3, l. n. 241 del 1990 per difetto di motivazione;
violazione dell’art. 12 della l. n. 241 del 1990 e dei principi della par condicio e del legittimo affidamento;
violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento;
violazione dell’art. 3 Cost.;
contraddittorietà con i precedenti bandi emessi;
ingiustizia e illogicità manifesta;

iv. eccesso di potere;
sviamento travisamento degli elementi di fatto omessa e/o errata valutazione di elementi determinanti, contraddittorietà ed illogicità omessa e/o errata istruttoria carente e/o errata motivazione.

2. Si è costituita in giudizio la Regione Umbria argomentando circa l’infondatezza delle singole censure. Quanto al primo motivo di ricorso, la difesa dell’Amministrazione ha rilevato l’inapplicabilità dell’istituto del preavviso di rigetto alle procedure concorsuali, alle quali può essere ricondotta la selezione de qua , evidenziando che la partecipazione procedimentale è stata, comunque, garantita dato che il ricorrente ha presentato osservazioni inerenti proprio il motivo della successiva esclusione. In merito al secondo motivo, la Regione ha sottolineato che la fattispecie in esame non rientra tra quelle alle quali si applica il soccorso istruttorio ex art. 6, comma 1, lett. b), l. n. 241 del 1990, non essendo configurabile, nel caso de quo , alcuna necessità di mera regolarizzazione di dichiarazioni lacunose o di documentazione incompleta;
le modifiche proposte dal ricorrente si sarebbero sostanziate non in una regolarizzazione della domanda iniziale bensì in una variazione di elementi essenziali della stessa, violando la par condicio tra i partecipanti alla procedura e i limiti all’ammissibilità dello stesso soccorso istruttorio enucleati dalla giurisprudenza.

Quanto al terzo motivo di doglianza, la difesa regionale ha ricordato che la modifica alla disciplina sull’ammissibilità delle domande - apportata con la D.D. n. 4708 del 15 maggio 2017 e mantenuta in vigore con la D.D. n. 11293 del 31 ottobre 2017 - è stata frutto di una decisione presa in ottemperanza a quanto disposto dal Comitato di Sorveglianza, organo istituito, ai sensi degli articoli 47/48 e 49 del Regolamento (UE) n. 1303/2013 e dell’articolo 74 del Regolamento (UE) n. 1305/2013, dallo Stato membro, d’intesa con l’Autorità di Gestione, per sorvegliare sull’attuazione del PSR. Pertanto, alla data di rettifica della domanda di sostegno del 7 dicembre 2017, l’odierno ricorrente ben avrebbe potuto, alla luce della novità normativa introdotta ben 7 mesi prima, con D.D. n. 4708 del 15 maggio 2017, decidere di non inserire nel progetto gli immobili oggetto di frazionamento aziendale in ambito familiare, piuttosto che scrivere nel luglio 2018 che, nell’eventualità in cui fossero considerati oggetto di frazionamento in ambito familiare, li avrebbe rimossi dal progetto. Negli scritti difensivi è stata sostenuta la legittimità della scelta della Regione di inserire quale criterio per individuare l’ipotesi di “ambito familiare” quella dello “stesso stato di famiglia al momento della presentazione della domanda di sostegno”, in quanto rientrante nei poteri discrezionali dell’Amministrazione. Inoltre, a nulla rileverebbe discutere in merito alla scelta;
ove, infatti, al posto del criterio in parola, fosse stato adottato quello della individuazione di un determinato grado di parentela rispetto al richiedente, per cui, ad esempio fossero stati individuati i parenti e gli affini entro un certo grado, come “ambito familiare”, per l’odierno ricorrente non sarebbe cambiato nulla, perché comunque il genitore sarebbe stato tra questi ricompreso. Non rileverebbe neppure il fatto che alla data della presentazione della domanda di sostegno, il ricorrente abitasse ad un indirizzo differente da quello del proprio padre, in ragione del fatto che, proprio allo scopo di garantire la par condicio e, dunque, l’uguaglianza e non discriminazione tra i partecipanti alla procedura, a tutti va applicato il medesimo criterio oggettivo e formale, individuato dalla lex specialis dettata con il bando.

Nel difendere nel merito la determinazione di esclusione della domanda dell’odierno ricorrente, l’Amministrazione ha evidenziato come la locazione da parte della ditta del figlio di una porzione di terreno di proprietà della ditta del padre e, dall’altro, di un immobile di proprietà di una ditta di cui il padre è socio, amministratore e legale rappresentante, avrebbe dato luogo alla fattispecie che, ai fini del bando, determina inammissibilità della domanda di sostegno, ossia alla fattispecie per cui l’azienda del figlio deriva dal frazionamento delle due aziende del padre, senza che assuma rilievo l’esigua estensione dei terreni stessi.

Quanto, infine, alla segnalata violazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990, l’obbligo di motivazione per il provvedimento di cui alla D.D. n. 8101 del 2 agosto 2018 sarebbe stato rispettato, mediante la dicitura “deriva da frazionamento in ambito familiare (art. 5 del bando)”, in ragione del fatto che è stato espressamente indicato in maniera chiara ed inequivocabile il requisito che ha comportato l'esclusione del ricorrente;
da un lato si tratterebbe di un atto vincolato, dall’altro risulterebbe comunque sufficiente la motivazione del provvedimento data per relationem .

3. Non si sono costituiti i controinteressati.

4. A seguito della trattazione in camera di consiglio, con ordinanza n. 168 del 2018 è stata respinta l’istanza cautelare.

5. Le parti hanno depositato ulteriori memorie in vista della trattazione in pubblica udienza.

6. All’udienza pubblica del 17 dicembre 2019, uditi per le parti i difensori, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Non essendo state sollevate eccezioni in rito, è possibile procedere con la disamina dei primi due motivi di ricorso, che possono essere trattati congiuntamente.

Parte ricorrente lamenta, in primo luogo, la violazione delle garanzie procedimentali e, in particolare, la mancata considerazione delle “osservazioni spontanee” dallo stesso presentate, la mancata comunicazione del preavviso di rigetto, mentre con il secondo motivo di ricorso si censura la mancata attivazione del soccorso istruttorio. Entrambe le doglianze sono infondate per le ragioni di seguito esposte.

Giova ricordare che espressamente l’art. 10 bis l. n. 241 del 1990 esclude l’applicabilità dell’istituto della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza alle procedure concorsuali;
la giurisprudenza ha chiarito che nelle “procedure concorsuali” debbono ricomprendersi tutte quelle connotate dalla previa pubblicazione di un avviso di partecipazione, con la fissazione delle regole per ciascun partecipante e la successiva selezione delle domande (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. III, 14 maggio 2015, n. 2670;
Id., 1° dicembre 2016, n. 5553;
TAR Lazio, Roma, sez. I, 8 gennaio 2019, n. 274).

Più in generale, questo Tribunale amministrativo regionale ha già avuto occasione di affermare, proprio con riferimento al dedotto vizio motivazionale del provvedimento gravato sotto il profilo della mancata considerazione del contributo partecipativo della ricorrente, che “il provvedimento di esclusione da una gara non deve necessariamente essere preceduto da un contraddittorio con il concorrente da escludere, come conferma l'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 che, nel prevedere la comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento delle istanze dei privati, ha escluso dall'ambito di applicazione della norma le procedure concorsuali (in termini Cons. Stato, Sez. VI, 6 marzo 2009, n. 1348). In secondo luogo, non essendo necessaria la comunicazione di avvio del procedimento di esclusione dalla gara, sull'Amministrazione non grava alcun onere di valutare le memorie scritte e le osservazioni presentate in sede procedimentale dalla impresa concorrente (T.A.R. Liguria, Sez. II, 15 maggio 2008, n. 1009)” (TAR Umbria, 15 giugno 2015, n. 289).

Va, inoltre, osservato che nel caso in esame la partecipazione procedimentale è stata comunque garantita, considerato che il ricorrente ha presentato osservazioni inerenti proprio il motivo della successiva esclusione.

Anche il riferimento al soccorso istruttorio non appare congruo: il disposto dell’art. 6, lett. b), l. n. 241 del 1990, prevede che il responsabile del procedimento “... può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete ...”. Nell’istruttoria che ha preceduto la valutazione non emersa la necessità di chiedere il rilascio di dichiarazioni mancanti o la rettifica di dichiarazioni erronee o incomplete, o un’integrazione della documentazione già prodotta;
né, d’altro canto, il soccorso istruttorio può essere invocato per operare delle modifiche al progetto valutato onde renderlo ammissibile o idoneo ad ottenere un punteggio superiore.

8. Analogamente possono trovare trattazione congiunta il terzo e quarto motivo di ricorso, che risultano, invece, fondati nei limiti di quanto di seguito esposto. Come già ricordato nella ricostruzione in fatto, la motivazione dell’esclusione dell’istanza avanzata dal ricorrente è incentrata sulla derivazione di parte dei terreni inseriti nel progetto da un “frazionamento familiare”.

Appare necessario richiamare la disciplina di riferimento. L’art. 5 del Bando di evidenza pubblica così come modificato dalla D.D. n. 4708 del 15 maggio 2017 e confermato dalla D.D. n. 11293 del 31 ottobre 2017, nel disciplinare “beneficiari e condizioni di ammissibilità”, prevede, per quanto rileva, che “… Ai fini dell’insediamento, è escluso il passaggio di titolarità dell’azienda (terreni e fabbricati), in tutto o in parte, tra coniugi. Non è ammissibile al sostegno l’insediamento in un’impresa il cui titolare/contitolare cedente risulti aver già fruito del premio di 1° insediamento nelle programmazioni 2000/2006 e/o 2007-2013. Tuttavia è consentito l’insediamento di un giovane nell’ambito di una persona giuridica costituita con altri soggetti che hanno già ricevuto un premio di 1° insediamento. Non è altresì ammesso l’insediamento in azienda proveniente da frazionamento in ambito familiare (stesso stato di famiglia al momento della presentazione della domanda di sostegno). E’ invece ammesso, in ambito familiare, il passaggio dell’intera superficie aziendale di proprietà (terreni e fabbricati)”.

Premesso che il sostegno economico in questione è rivolto ai giovani agricoltori che intendono avviare una impresa agricola e che “si insediano per la prima volta nella stessa in qualità di capo azienda, in forma singola (ditta individuale) o associata (società di persone, società di capitale e cooperative agricole di conduzione)” (art. 5, comma 5), la disciplina richiamata è volta a circoscrivere le ipotesi di primo insediamento, escludendo l’ammissibilità in una serie di ipotesi potenzialmente elusive.

La previsione che ha condotto all’esclusione deve essere, quindi, correttamente interpretata all’interno del testo normativo, il cui scopo è quello di evitare che, attraverso il passaggio della titolarità dell’azienda tra più persone dello stesso nucleo familiare si possa pervenire più volte alla fruizione del sostegno per l’insediamento. In particolare sono diversamente disciplinate “ai fini dell’insediamento” le ipotesi di passaggio della titolarità dell’azienda tra coniugi - sempre esclusa - e quella in ambito familiare (individuato con lo stato di famiglia), escluso solo ove sia parziale;
disciplina che si pone in continuità con la precedente scheda di Misura che riportava, nel capitolo “Condizioni di ammissibilità”, la dizione “è escluso il passaggio di titolarità dell’azienda, in tutto o in parte, tra coniugi, mentre è consentito quello dell’intera azienda in ambito familiare”. Comune denominatore delle diverse disposizioni è che si tratti di “passaggio della titolarità dell’azienda”;
per quanto attiene alla fattispecie in esame, quindi, quello che la disciplina vieta sono i passaggi di titolarità parziali dell’azienda in ambito familiare. Nel caso portato all’attenzione di questo Collegio, tuttavia, non risulta essere intervenuto nessun passaggio di titolarità dell’azienda, bensì unicamente la locazione due porzioni di terreno, una delle quali con annesso fabbricato, rispettivamente da una persona fisica, padre del richiedente, e da una società agricola semplice di cui lo stesso è socio e rappresentante legale;
può parlarsi del trasferimento temporaneo della disponibilità di beni aziendali, ma non certo un passaggio della titolarità degli stessi, né risulta dimostrato che vi sia stata la cessione di ramo d’azienda. Dagli atti è incontestato, inoltre, che la porzione di terreno priva di costruzioni sia boscata ed improduttiva e che il capannone sia in disuso;
non emergono, quindi, elementi che consentano di ricondurre tali beni immobili al complesso dei beni organizzati dall’imprenditore - che in questo caso dovrebbe coincidere da un lato con il locatore persona fisica e della società agricola locatrice - per l’esercizio dell’impresa (art. 2555 cod. civ.).

La dichiarazione di inammissibilità dell’istanza presentata dall’odierno ricorrente, in quanto motivata in ragione dell’asserita derivazione dell’azienda da “frazionamento familiare”, risulta, pertanto, illegittima per violazione del bando di gara ed eccesso di potere per travisamento dei fatti.

9. Il ricorso, pertanto, deve trovare accoglimento, con il conseguente annullamento in parte qua dei provvedimenti gravati e accertamento del diritto del ricorrente ad essere utilmente collocato in graduatoria con il punteggio di 47,40, riconosciuto nella graduatoria allegata alla D.D. n. 8390 del 9 agosto 2018.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura di cui al dispositivo.