Pubblicato il 21/06/2023

N. 10547/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01876/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1876 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Associazione Sindacato Emet, Associazione Nazionale Servizi Trasporto Autonoleggi (A.N.S.T.R.A.), Aut.zi Massimo Moriconi, Saputelli s.r.l., Colangeli s.r.l., Pranzetti Bus s.r.l., Autoservizi Cenciotti, Amacar Bus Cooperativa di Trasporto s.r.l., F.lli Murdaca s.r.l., Aut.zi Track Tour s.r.l., Autonoleggi Gregori Gianfranco s.r.l., Veratour s.r.l., Royal Services Bus s.r.l., Castelli Bus s.n.c., MMA Autoservizi s.r.l. e Agenzia Bravetta s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Saverio Marini, con domicilio digitale in atti e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Villa Sacchetti, n. 9;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale in atti;
Roma Servizi per la Mobilità s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sabrina Cornacchia, con domicilio digitale in atti e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via di Vigna Murata, n. 60;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo,

- della deliberazione della Giunta Capitolina n. 262 del 30 novembre 2017, pubblicata sull’Albo pretorio on line di Roma Capitale dal 6 dicembre 2017 al 20 dicembre 2017, recante in oggetto “ Istituzione della ZTL BUS A, B e C ”;

- di ogni atto presupposto, connesso e conseguente, ancorché non conosciuto;

quanto ai motivi aggiunti

- della deliberazione dell’Assemblea Capitolina di Roma Capitale n. 55/2018, con cui è stato approvato il “ Regolamento per l'accesso e la circolazione degli autobus nelle ZTL BUS A, B e C ” e del Regolamento medesimo;

- di ogni altri atto presupposto, connesso e conseguente, ivi compresa, per quanto occorrer possa la nota prot. QG38076 del 2 novembre 2017, con cui è stato acquisito lo studio redatto da Roma Servizi per la Mobilità s.r.l..

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di Roma Servizi per la Mobilità s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2023 la dott.ssa E M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente gravame, le ricorrenti - imprese esercenti il servizio di noleggio di autobus turistici con conducente nel territorio della Capitale e relative associazioni rappresentative – contestano:

- la deliberazione n. 262 del 30 novembre 2017 (impugnata con il ricorso introduttivo), con cui la Giunta di Roma Capitale ha istituito le Zone a Traffico Limitato (nel prosieguo “ZTL”) per gli autobus denominate “BUS A”, “BUS B” e “BUS C”, nella parte in cui dispone “l’interdizione del transito degli autobus” nel perimetro della ZTL BUS C, con ciò estromettendo gli esercenti da tale zona turistica della città;

- la deliberazione n. 55 del 21 maggio 2018 (impugnata con il ricorso per motivi aggiunti), con cui l’Assemblea Capitolina ha approvato il nuovo “Regolamento per l’accesso e la circolazione degli autobus nelle ZTL A, B, e C” (di seguito “Regolamento”), nella parte in cui ha confermato l’interdizione dalla “ZTL BUS C” per gli autobus turistici nonché ha aumentato, per le zone BUS A e BUS B i costi annuali di ingresso per il trasporto collettivo tramite tali autobus, attraverso il combinato disposto di tre diverse misure, ossia: a) l’abolizione del permesso annuale;
b) il mantenimento tariffa giornaliera;
c) l’introduzione di carnet di permessi annuali parametrati sul costo del permesso giornaliero.

Avverso tali provvedimenti parte ricorrente articola plurime censure sia di carattere procedurale (incompetenza, violazione delle garanzie partecipative e procedimentali, mancato coinvolgimento di soggetti competenti a esprimersi sul Regolamento), sia di natura sostanziale, tenuto conto dell’indebita compressione dell’attività imprenditoriale delle esponenti, conseguente alla regolamentazione introdotta dall’amministrazione capitolina, in tesi inidonea a realizzare un equilibrato bilanciamento trai i plurimi interessi in rilievo.

2. Roma Capitale di costituiva in giudizio ampiamente argomentando sulla legittimità delle proprie determinazioni, al pari di Roma Servizi per la Mobilità s.r.l. (di seguito “RSM”), anch’essa evocata in giudizio, quest’ultima preliminarmente eccependo, tra l’altro, il proprio difetto di legittimazione passiva.

3. All’approssimarsi del termine fissato dal regolamento per la produzione di efficacia delle relative disposizioni (“ l’attuazione della normativa regolamentare per l’accesso e la circolazione degli autobus nelle ZTL BUS A, B e C ”), le ricorrenti proponevano istanza cautelare che la Sezione con ordinanza n. 5262/2018 (confermata in sede di relativo appello dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 6064/2018), respingeva “ Ritenuto, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, che prevalga l’interesse generale ad una riduzione dell’inquinamento e ad un’ordinata gestione del traffico sotteso all’adozione dell’impugnata delibera n. 55/2018 ”.

4. Successivamente, le ricorrenti Autoservizi Cenciotti s.r.l. e Castelli Bus s.n.c., con memorie depositate rispettivamente il 30 ed il 31 marzo 2023 - entrambe notificate alle resistenti in pari data – dichiaravano di rinunciare all’impugnativa.

5. Gli altri ricorrenti insistevano, invece, per l’annullamento degli atti impugnati, ribadendo le doglianze già formulate.

6. All’udienza pubblica del 10 maggio 2023, la causa veniva trattata e, quindi, trattenuta in decisione.

7. Deve essere, innanzi tutto, accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di RSM, atteso che i provvedimenti gravati nell’odierno giudizio, tutti muniti di autonoma lesività e non aventi efficacia meramente endoprocedimentale, promanano esclusivamente da Roma Capitale.

A conferma di ciò, si richiama la natura dello “ Studio per la valutazione della revisione dell’attuale regolamento ” elaborato da RSM - correttamente non impugnato – avente “ una valenza tipica di mero atto endoprocedimentale, privo, in quanto tale, di autonoma capacità lesiva, la quale discende direttamente dall’atto dell’organo di amministrazione attiva che lo ha recepito, facendolo proprio ” (in tal senso, ex multis , T.A.R. Campania, Napoli, Sezione VI, 28 novembre 2017 n. 5629 e la giurisprudenza conforme ivi richiamata), con la conseguenza che RSM deve, per l’effetto, essere estromessa dal presente giudizio impugnatorio.

8. Sempre in via preliminare, il Collegio deve, poi, dichiarare estinto il giudizio ai sensi dell’articolo 35, comma 2, lett. c, del cod. proc. amm. relativamente alle ricorrenti Autoservizi Cenciotti s.r.l. e Castelli Bus s.n.c., risultando i rispettivi atti di rinuncia entrambi ritualmente notificati, tra il 30 ed il 31 marzo 2023, alle altre parti costituite.

9. Quanto, invece, agli altri ricorrenti sia il ricorso introduttivo che il ricorso per motivi aggiunti devono essere entrambi respinti, attesa l’infondatezza di tutte le doglianze ivi formulate nei confronti rispettivamente della delibera di Giunta Capitolina n. 262 del 30 novembre 2017 di istituzione delle nuove ZTL BUS e della successiva deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 55/2018, di approvazione del “ Regolamento per l'accesso e la circolazione degli autobus nelle ZTL BUS A, B e C ”,.

10. Giova, innanzi tutto, chiarire come nel sistema del trasporto locale su strada convivano due realtà:

i) il servizio pubblico in senso stretto, espletato nella città di Roma da ATAC s.p.a. (interamente partecipata da Roma Capitale) che mira a soddisfare l’interesse pubblico generale di mobilità dell’utenza indifferenziata. E’, infatti, offerto “ alla generalità degli utenti, secondo le normali condizioni di trasporto ” (art. 4, comma 2, della l.r. Lazio n. 30/1998), e si caratterizza, quindi, per universalità, capillarità, continuità e accessibilità attraverso un prezzo sostenibile da tutti. Pubblico è il regime della tariffa, pubblica è la fonte di finanziamento e pubblica è anche la programmazione delle corse;

ii) il servizio privato, che rappresenta un’attività di tipo esclusivamente commerciale e imprenditoriale, non ha, dunque, natura di servizio pubblico, è rivolto ad una particolare categoria di utenti ed è a tariffa libera.

All’interno di tale seconda categoria, l’attività privata di trasporto può, poi, essere esercitata su linea ovvero su specifica richiesta dell’interessato.

Tra i servizi privati “di linea ” rientrano, per quel che qui interessa, quelli “ di gran turismo, soggetti ad autorizzazione amministrativa, … che hanno lo scopo di valorizzare le caratteristiche artistiche, storico-ambientali e paesaggistiche delle località da essi collegate che si effettuano a tariffa libera” (comma 5 bis dell’art. 4 della l.r. Lazio n. 30/1998).

A richiesta dell’interessato sono, invece, i servizi di noleggio bus con conducente anche con finalità turistiche, definiti all’art. 2, comma 2, della legge 11 agosto 2003 n. 218 come “ servizi di trasporto di viaggiatori effettuati da una impresa professionale per uno o più viaggi richiesti da terzi committenti o offerti direttamente a gruppi precostituiti, con preventiva definizione del periodo di effettuazione, della sua durata e dell’importo complessivo dovuto per l’impiego e l’impegno dell’autobus adibito al servizio, da corrispondere unitariamente o da frazionare tra i singoli componenti del gruppo ”.

Se, dunque, i servizi di gran turismo (GT) sono sotto taluni aspetti assimilabili in concreto ai servizi di noleggio con conducente (NCC), in quanto entrambi rivolti ad una particolare categoria di utenti nonché in grado di garantire profitti per gli operatori esercenti (in tal senso, questo Tribunale, Sezione II, n. 3376/2013), tuttavia, presentano comunque evidenti diversità, atteso solo i primi, in quanto “ di linea ”, sono esercitati su linee preventivamente autorizzate e secondo un programma di esercizio prestabilito (percorso, fermate e capolinea).

Ebbene, in generale le rispettive specificità di tali diverse tipologie di servizi di trasporto giustificano e legittimano le differenti misure limitative della circolazione adottate dall’autorità comunale, “ espressione di scelte latamente discrezionali devolute alla esclusiva competenza decisionale dell’autorità amministrativa e non suscettibili di sindacato di merito in sede giurisdizionale in ordine alla congruità delle scelte operate nella composizione e nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti ” (cfr. T.A.R Molise, sez. I, 21 aprile 2016, n. 185 e T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 29 ottobre 2015, n. 12247).

Ciò posto, l’attività esercitata o comunque di interesse dei ricorrenti (che affermano di rappresentare “ la quasi totalità degli operatori del mercato del trasporto pubblico non di linea nel territorio della Capitale mediante “autobus turistici” ”) è un’attività trasportistica di noleggio bus con conducente esercitata in ambito turistico e, dunque, un servizio di trasporto di tipo privato e non di linea.

Ciò nonostante parte ricorrente - senza operare alcuna distinzione fra le diverse tipologie di servizio di trasporto locale - assume l’illegittimità dagli avversati provvedimenti, spesso svolgendo argomentazioni inerenti attività trasportistiche di tipo diverso (quella di tipo effettivamente pubblico esercitata, finanziata e gestita da ATAC s.p.a. e il servizio GT).

11. Passando, dunque, ad affrontare i singoli motivi di doglianza, afferma parte ricorrente che il Regolamento impugnato in sede di ricorso per motivi aggiunti sarebbe, in primo luogo, illegittimo per incompetenza dell’Assemblea Capitolina a delimitare le ZTL, giusto quanto previsto dall’art. 7, comma 9, del d.lgs. n. 285/1992 (“Nuovo Codice della Strada”).

Ebbene, come già affermato dalla Sezione, la delibera dell’Assemblea Capitolina di approvazione dell’avversato Regolamento – adottata su proposta della Giunta– non è inficiata da alcun vizio di incompetenza, atteso che l’istituzione delle ZTL BUS di cui si discorre, come ben chiarito nel testo del deliberato, è stata decisa dalla Giunta Comunale con la precedente delibera n. 262 del 30 novembre 2017 (contestata in sede di ricorso introduttivo) e, dunque, proprio dall’organo individuato dalla norma invocata dai ricorrenti e che, con l’adozione dell’atto regolamento, non si è trattato né di introdurre le ZTL, né di stabilire limitati divieti di circolazione, bensì di dare luogo e corpo ad una complessiva regolamentazione della disciplina di circolazione dei bus all’interno determinate zone della città di Roma, in ossequio alla generale competenza consiliare prevista in materia regolamentare dall’art. 42, comma 2, lett. a), del d.lgs. n. 267/2000 (T.U.E.L.), a mente del quale la potestà regolamentare (o per meglio dire il potere di approvazione della proposta di regolamento) spetta al Consiglio Comunale (in tal senso, questa Sezione, n. 15113/2022 e n. 16317/2022).

12. Deve essere parimenti disatteso il motivo con cui parte ricorrente sostiene che la contestata delibera di Giunta di istituzione delle ZTL, così come, in via derivata, il Regolamento sarebbero illegittimi per contrasto con il § 3.3. del Piano Generale del Traffico Urbano di Roma Capitale (nel prosieguo “PGTU”), approvato con deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 21/2015, ove si legge che “ l’istituzione di nuove ZTL e la modifica di quelle esistenti in termini di perimetri, tempistiche di attuazione, definizione delle regole di dettaglio e delle deroghe, eventuali tariffe e oneri per il rilascio dei titoli di accesso, saranno decisi con successivi atti della Giunta Capitolina, sentita la Commissione Consiliare competente in materia di trasporti ”.

Risulta, infatti, per tabulas che l’ iter di approvazione dei provvedimenti de quo abbia visto il coinvolgimento diretto della “ III Commissione Capitolina Permanente – Mobilità ” e che, in base alla disciplina r atione temporis vigente in materia di pareri endo-procedimentali (cfr. l’art. 16 della l. n. 241/1990, nella sua formulazione antecedente al d.lgs. n. 76/2020), l’eventuale omesso invio del parere richiesto, indipendentemente dalla sua natura obbligatoria o facoltativa, mai potrebbe determinare un obbligo di arresto procedimentale, né a fortiori un’invalidità del provvedimento finale.

13. Lo stesso è a dirsi per la censura di asserita illegittimità per violazione del principio di partecipazione procedimentale per non aver l’amministrazione capitolina preventivamente coinvolto gli operatori del mercato.

E’ ormai ius receptum che i provvedimenti in questione “ sono atti amministrativi a carattere generale di natura programmatoria e non vi si applicano le disposizioni del Capo III l. 7 agosto 1990, n. 241, in tema di partecipazione al procedimento amministrativo, ai sensi di quell’articolo 13. L’art. 7, comma 9, d.lgs. 285 del 1992 inoltre non prevede, ai fini dell’istituzione di zone a traffico limitato, alcuna forma di consultazione o partecipazione dei cittadini, di altri soggetti portatori di interessi pubblici o privati, di associazioni esponenziali di interessi diffusi ” (cfr. ex multis Consiglio di Stato n. 2033 del 4 maggio 2017).

A ciò si aggiunga come il Regolamento gravato dia atto di come “ l’approvazione del presente provvedimento interviene all’esito del confronto che l’Amministrazione ha condotto con le parti interessate dall’adozione della nuova disciplina di accesso dei bus turistici alle aree urbane. In particolare, nel corso della seduta della III Commissione Capitolina Permanente-Mobilità, del 28 novembre 2016, il regolamento è stato rappresentato puntualmente dando conto delle motivazioni alla base della proposta ed avviando un dialogo volto a mediare tra le istanze delle associazioni di categoria, rappresentative degli operatori esercenti il servizio di trasporto di persone, i quali hanno espresso le loro criticità in merito alla proposta inizialmente avanzata, e le istanze provenienti dai residenti del centro storico che chiedevano l’interdizione assoluta dei bus dallo stesso. Sono inoltre seguiti ulteriori incontri, tra cui quelli avvenuti in data 19 marzo 2017 e 13 settembre 2017 presso gli uffici dell’Assessorato alla Città in movimento, tra le parti convolte dall’applicazione del nuovo regolamento proposto ”.

L’assunto da cui muove parte ricorrente si rivela, dunque, del tutto erroneo in punto di fatto avendo l’amministrazione adottato le contestate determinazioni dopo aver proceduto ad un confronto con gli operatori del settore sulle innovazioni che sarebbero state introdotte con il Regolamento di cui si discorre, rilevando, in particolare, come alla riunione della Commissione Consiliare del 9 agosto 2017, fossero presenti i rappresentanti di talune delle associazioni di categoria maggiormente rappresentative, nonché anche il Segretario Generale di una delle associazioni sindacali ricorrenti (Emet), tutti posti nelle condizioni di fornire il loro contributo sulla questione.

14. Non può essere condivisa nemmeno la censura di violazione ed elusione del PGTU, con cui parte ricorrente afferma che entrambi gli atti impugnati si porrebbero al di fuori dei consentiti strumenti di pianificazione, avendo l’amministrazione pervicacemente insistito nel c.d. “modello ZTL”.

In particolare rilevano i ricorrenti che, in ossequio alle previsioni del § 3 del PGTU, gli interventi di regolazione del traffico e di riorganizzazione degli spazi viari avrebbero dovuto essere attuati “attraverso la redazione di specifici piani di settore o con l’elaborazione di P Particolareggiati trasversali ”, ovvero attraverso atti pianificatori ben diversi rispetto a quelli adottati.

Ad avviso del Collegio, tuttavia, anche questo motivo di gravame non merita di essere accolto, limitandosi la richiamata previsione del PGTU soltanto a fornire gli indirizzi per l’elaborazione (o aggiornamento) di un eventuale Piano dei Bus Turistici, senza obbligare l’amministrazione capitolina ad adottare il piano in questione, ciò a fortiori ove si consideri che essa mai potrebbe “ spogliare ” l’amministrazione comunale del potere – riconosciutogli direttamente dalla legge – di istituire e regolare con propri atti (anche non pianificatori) le zone a traffico limitato (cfr. art. 7 del d.lgs n. 285/1992, cit.).

15. Lamenta, inoltre, parte ricorrente la violazione dell’art. 7 del d.lgs. n. 285/1992 (Codice della strada), nonché dei principi di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, sostanzialmente sostenendo che tale riferimento normativo non sarebbe sufficiente a legittimare la previsione della contestata disciplina dell’ingresso nelle ZTL BUS A, B e C per tutti i bus turistici: sia per i NCC turistici, sia per quelli dedicati al servizio di linea GT.

Ebbene, anche tale censura deve essere disattesa, ritenendo il Collegio che gli atti impugnati non violino le previsioni del richiamato art.