Pubblicato il 11/08/2023

N. 00650/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00042/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 42 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto D'Amico, G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Latina, Ministero dell'Interno, ciascuno in persona del proprio legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'accertamento

- dell’obbligo di provvedere sull'istanza del -OMISSIS-, con cui la -OMISSIS- ha chiesto la reiscrizione nell'elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa (cd. white list ) di cui all'art. 1, 52° co., 6 novembre 2012 n. 190, per le attività di “trasporto di materiali a discarica per conto terzi – trasporto, anche transfrontaliero, e smaltimento di rifiuti conto terzi - autotrasporto conto terzi”, previo annullamento o revoca del provvedimento prot. n. -OMISSIS- (ricorso introduttivo);

nonché per l’annullamento

- del provvedimento Prot. Uscita n. -OMISSIS- con cui la Prefettura Latina - Area 1 – ha respinto l'istanza del -OMISSIS- con cui la -OMISSIS- aveva chiesto la reiscrizione nell'elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa (cd. white list ) di cui all'art. 1, 52° co., legge 6 novembre 2012 n. 190, per le attività di “trasporto di materiali a discarica per conto terzi – trasporto, anche transfrontaliero, e smaltimento di rifiuti conto terzi - autotrasporto conto terzi”, previo annullamento o revoca del provvedimento prot. n. -OMISSIS- (motivi aggiunti);

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo Latina e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 luglio 2023 la dott.ssa E T e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, proposto ai sensi dell’art. 117 c.p.a., la società ricorrente espone che:

- con istanza presentata il -OMISSIS- aveva chiesto alla Prefettura di Latina il rinnovo dell’iscrizione nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa (cd. white list ) di cui all’art. 1, comma 52, della legge 6 novembre 2012 n. 190, per le attività di “trasporto di materiali a discarica per conto terzi – trasporto, anche transfrontaliero, e smaltimento di rifiuti conto terzi - autotrasporto conto terzi”;

- l’istanza era stata respinta con provvedimento prot. n. -OMISSIS-, ai sensi dell'art. 67, comma 8, D.lgs. 159/2011, essendo stato ritenuto a tal fine ostativo il fatto che il Sig. -OMISSIS-, proprietario del 50% delle quote sociali, avesse riportato la sentenza di patteggiamento n. -OMISSIS-, emessa dal GUP del Tribunale di Roma il 20 luglio 2018, divenuta definitiva, in relazione al reato di cui all’art. 260 D.lgs. n. 152/2006 (ora art. 452- quaterdecies c.p.), in concorso con altri ai sensi dell’art. 110 c.p.;

- con sentenza di questo TAR n. 178 del 29 marzo 2021 veniva disposto l’annullamento di tale provvedimento;
la sentenza veniva, tuttavia, sospesa dal Consiglio di Stato con ordinanza della sezione III, n. 2677 del 20 maggio 2021;

- con atto pubblico rep. n. -OMISSIS- lo stesso -OMISSIS- aveva, peraltro, ceduto la totalità delle quote possedute nella -OMISSIS- al Sig. -OMISSIS- che, di conseguenza, era divenuto titolare del 90% di esse;

- con provvedimento del -OMISSIS-, emanato nell’ambito di indagini preliminari relative all’ipotesi di reato di utilizzazione di fatture per operazioni inesistenti ( ex D.lgs. n. 74/2000) il GIP del Tribunale di Latina disponeva, ai sensi dell’art. 321 c.p.p., il sequestro preventivo di tutte le quote della -OMISSIS- di proprietà del citato -OMISSIS-, nominando amministratore giudiziario il Prof. -OMISSIS-;
lo stesso GIP, con provvedimento del -OMISSIS-, autorizzava la nomina di un nuovo amministratore unico della -OMISSIS-, che veniva individuato dall’assemblea tenutasi il 6 aprile 2022 nella persona del dott. Stefano Schifone;

- con istanza del -OMISSIS- il nuovo amministratore unico così nominato formulava istanza di reiscrizione della -OMISSIS- nella “ white list ”, previo annullamento o revoca del provvedimento prot. n. -OMISSIS-, facendo presente la sopravvenienza rappresentata dalla sottoposizione a sequestro preventivo della pressoché totalità delle quote sociali, con conseguente venir meno del rischio di infiltrazione criminale nella società;

- nonostante più volte sollecitata a provvedere la Prefettura restava, tuttavia, inerte e non poneva riscontro all’istanza, neppure a seguito della trasmissione di una memoria da parte dell’amministratore giudiziario nonché del provvedimento del -OMISSIS-con cui il GIP affermava che “ la società al momento è sottoposta ad amministrazione giudiziaria ” e che “è in essere un programma di gestione” chiedendo, pertanto, alla stessa di “ rivalutare la iscrizione della stessa (nella) lista cd. white ”.

2. Ciò premesso, la società ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio con cui ha invocato l’accertamento dell’obbligo della Prefettura di Latina di provvedere sull’istanza da essa formulata il -OMISSIS-, lamentando la violazione dell’obbligo di avviare e definire il procedimento entro novanta giorni decorrenti dalla data di presentazione dell’istanza, ai sensi del combinato disposto degli artt. 1, comma 52, 1° alinea, e art. 1, comma 56, della legge n. 190/2012 nonché dell’art. 3 comma 3

DPCM

18 aprile 2013, affermando altresì la natura non discrezionale del provvedimento di reiscrizione, in applicazione dell’art. 35- bis del D.lgs. n. 159/2011, le cui disposizioni sarebbero estensibili all’ipotesi di sequestro preventivo.

3. Nel giudizio così introdotto si è costituita in resistenza la Prefettura – UTG di Latina, che ha depositato in atti il sopravvenuto provvedimento Prot. Uscita n. -OMISSIS- con cui è stato disposto il rigetto dell’istanza presentata dalla ricorrente in data -OMISSIS- in forza della ritenuta inapplicabilità al sequestro preventivo delle disposizioni di cui al citato art. 35- bis D.lgs. 159/2011.

4. Avverso tale provvedimento la ricorrente ha presentato, con ricorso notificato il 23 marzo 2023 e depositato il 24 marzo successivo, motivi aggiunti con i quali ne ha chiesto l’annullamento, previa concessione di misure cautelari, contestandone i seguenti vizi:

I - « violazione e falsa applicazione dell’art. 104-bis disp. att. c.p.p. in correlazione con l’art. 321 c.p.p. e con l’art. 35-bis D.lgs. n. 159/2011 » in quanto l’invocata reiscrizione nella white list avrebbe natura vincolata in ragione della sottoposizione della società al controllo dell’autorità giudiziaria penale a seguito del provvedimento di sequestro preventivo del 90% delle quote sociali, ciò che da un lato impedirebbe qualsiasi tentativo di infiltrazione, dall’altro determinerebbe – in applicazione del combinato disposto dell’art. 104- bis delle disp. att. al c.p.p., dell’art. 321 c.p.p. e dell’art. 35- bis D.lgs. n. 159/2011 - l’automatico venir meno della misura interdittiva;

II - « violazione e falsa applicazione dell’art. 1, co. 52-bis, della legge n. 190/2012 in combinato disposto con l’art. 83-bis, 2° co., l’art. 86, 2° co. e l’art. 91, 5° co., 3° alinea, del D.lgs. n. 159/2011 » in quanto sarebbero, in ogni caso, ormai cessati per decorso dei termini di legge gli effetti del provvedimento prot. n. -OMISSIS- (avente natura di informazione interdittiva);
quest’ultimo infatti - non essendo stata emessa a carico della società alcuna misura di prevenzione né diretta né ex art. 67, comma 4, D.lgs. n. 159/2011 e trovando, pertanto, applicazione il disposto di cui comma 2 dell’art. 86 del D.lgs. n. 159/2011 - avrebbe validità di dodici mesi dalla data del rilascio;
pertanto, a fronte dell’istanza presentata, la Prefettura avrebbe dovuto svolgere una specifica istruttoria sulle sopravvenute circostanze nella stessa allegate e, di conseguenza, formulare un rinnovato giudizio sulla richiesta possibilità di iscrizione, valutando specificamente la rilevanza della nuova compagine e del nuovo assetto sociale in merito ai fini dell’esclusione di ipotesi di infiltrazione;

III - « violazione e falsa applicazione dell’art. 1, co. 52-bis, della legge n. 190/2012 in combinato disposto con l’art. 83-bis, 2° co. e l’art. 91, 5° co., 3° alinea, del D.lgs. n. 159/2011: sotto diverso profilo - eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, mancato esercizio della discrezionalità amministrativa, manifesta irragionevolezza e sviamento dell’azione amministrativa dai fini propri » in quanto dovrebbero, inoltre e per altro verso, considerarsi ormai insussistenti eventuali cause ostative all’iscrizione, in ragione dei mutamenti nella compagine sociale e nell’assetto della governance subìti dalla -OMISSIS- successivamente al diniego di iscrizione nella white list disposto con il provvedimento prot. n. -OMISSIS- considerate, in particolare, la rimozione del Sig. -OMISSIS- da ogni carica sociale e l’attuale condizione di pressoché totale sottoposizione della stessa al controllo dell’autorità giudiziaria a seguito del citato provvedimento di sequestro;
sarebbe, dunque, del tutto irragionevole il mantenimento della misura, stante il conseguente venir meno di ogni pericolo di sottoposizione al condizionamento della criminalità organizzata.

4.1. La ricorrente ha, dunque, concluso per l’annullamento del provvedimento impugnato formulando, altresì, istanza di condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni subiti a causa del mancato accoglimento dell’istanza nonché in ragione del protrarsi del silenzio-inadempimento sulla stessa, danni consistenti nella perdita di occasioni contrattuali e dell’avviamento commerciale, oltre che nella lesione della propria immagine imprenditoriale, quantificando gli stessi in un importo complessivo non inferiore a € 1.531.799,49, oltre interessi e rivalutazione.

5. Alla camera di consiglio del 10 maggio 2023, fissata per la discussione dell’istanza cautelare presentata unitamente ai motivi aggiunti, è stato disposto il rinvio al merito per la pubblica udienza del 19 luglio 2023.

6. In vista di quest’ultima le parti hanno depositato memorie difensive nelle quali hanno insistito nelle proprie, opposte, richieste;
la causa è, quindi, passata in decisione.

7. Deve in primo luogo essere dichiarata l’improcedibilità, per sopravvenuto difetto di interesse, del ricorso introduttivo - proposto come detto ai sensi dell’art. 117 c.p.a. - risultando l’interesse della ricorrente integralmente traslato sul provvedimento reiettivo emanato dalla Prefettura in data-OMISSIS-, impugnato con i motivi i aggiunti.

8. Procedendo all’esame di questi ultimi occorre premettere che con l’istanza presentata il -OMISSIS-, rappresentando l’intervenuto sequestro del 90% delle quote sociali e l’attuale gestione ad opera dell’amministratore giudiziario nominato dal GIP del Tribunale di Latina, nonché la conseguente elisione del rischio di infiltrazioni da parte della criminalità organizzata, e facendo altresì presente che l’iscrizione della white list costituirebbe per la stessa strumento utile all’acquisizione di utili di esercizio da poter destinare al recupero dei crediti fiscali nonché alla prosecuzione dell’attività imprenditoriale svolta, la società ricorrente ha chiesto la revoca del più volte citato provvedimento prot. n. -OMISSIS- ed il rinnovo dell’iscrizione nell’elenco in argomento, nonché, in subordine, l’iscrizione ex novo nello stesso.

8.1. Successivamente all’istanza, al fine di sollecitarne il riscontro, è stata altresì presentata una memoria difensiva (in data 28 luglio 2022) nella quale è stata prospettata l’applicabilità alla fattispecie del disposto di cui all’art. 35- bis comma 3 D.lgs. 159/2011.

9. Con il provvedimento n. -OMISSIS- impugnato la Prefettura ha rigettato l’istanza ritenendo non estensibile il disposto dell’art. 35- bis comma 3 del D.lgs. 159/2011 al sequestro preventivo, essendo quest’ultimo ispirato a diversa ratio legis in quanto finalizzato ad impedire che la libera disponibilità di una cosa pertinente al reato possa aggravarne le conseguenze o agevolare la commissione di altri illeciti e facendo, altresì, presente la perduranza degli effetti dell’interdittiva del 6 ottobre 2020, in quanto confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 491 del 16 gennaio 2023.

10. Ciò posto, deve in primo lungo escludersi la fondatezza del primo motivo di censura.

10.1. Sostiene, in proposito, la ricorrente che – in disparte l’insussistenza di ogni possibilità di sottoposizione al pericolo infiltrativo in ragione della sottoposizione della società alla misura cautelare del sequestro preventivo - dal combinato disposto dell’art. 104- bis delle disp. att. al c.p.p., dell’art. 321 c.p.p. e dell’art. 35- bis comma 3 D.lgs. n. 159/2011 emergerebbe l’automatica perdita di efficacia della misura interdittiva, cosicché la Prefettura, in difetto di ulteriori elementi eventualmente sopravvenuti, sarebbe tenuta a disporre la propria reiscrizione nella white list .

10.2. La tesi non può essere condivisa.

10.3. Occorre premettere che l’art. 104- bis disp. att. al c.p.p. prevede, al comma 1, che « In tutti i casi in cui il sequestro preventivo o la confisca abbiano per oggetto aziende, società ovvero beni di cui sia necessario assicurare l'amministrazione, (…..) l'autorità giudiziaria nomina un amministratore giudiziario scelto nell'Albo di cui all'articolo 35 del codice di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, e successive modificazioni »;
mentre al comma 1- bis dispone che « Si applicano le disposizioni di cui al Libro I, titolo III, del codice di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, e successive modificazioni nella parte in cui recano la disciplina della nomina e revoca dell'amministratore, dei compiti, degli obblighi dello stesso e della gestione dei beni. In caso di sequestro disposto ai sensi dell'articolo 321, comma 2, del codice o di confisca ai fini della tutela dei terzi e nei rapporti con la procedura di liquidazione giudiziaria si applicano, altresì, le disposizioni di cui al titolo IV del Libro I del citato decreto legislativo ».

10.4. L’art. 35- bis del D.lgs. 159/2011 dispone, al comma 3, che « Al fine di consentire la prosecuzione dell'attività dell'impresa sequestrata o confiscata, dalla data di nomina dell'amministratore giudiziario e fino all'eventuale provvedimento di dissequestro dell'azienda o di revoca della confisca della stessa, o fino alla data di destinazione dell'azienda, disposta ai sensi dell'articolo 48, sono sospesi gli effetti della pregressa documentazione antimafia interdittiva, nonché le procedure pendenti preordinate al conseguimento dei medesimi effetti »

10.5. Le disposizioni di attuazione al c.p.p. richiamano, pertanto, le disposizioni del “Codice Antimafia” esclusivamente per quanto riguarda la disciplina della nomina e revoca dell'amministratore, dei compiti, degli obblighi dello stesso e della gestione dei beni.

10.5.1. Tra queste, ad avviso del Collegio, non può ricomprendersi la speciale previsione di cui all’art. 35- bis comma 3 del D.lgs. citato, essendo interdetta una interpretazione analogica o estensiva della stessa.

Sul punto deve, infatti, richiamarsi quanto affermato dalla giurisprudenza, secondo cui la disposizione in argomento, che per la sua natura eccezionale deve essere interpretata secondo « canoni di rigorosa tassatività » (…..), « …. regolamenta una peculiare ipotesi di sospensione degli effetti dell’interdittiva antimafia conseguente all’adozione di un provvedimento di sequestro o di confisca di natura prevenzionale, sull’evidente presupposto che la sottoposizione dell’impresa all’invasivo monitoraggio di un organo statuale integri una condizione sufficiente per neutralizzare il rilevato pericolo di ingerenza della criminalità organizzata nella gestione della stessa. » (TAR Calabria, sez. staccata di Reggio Calabria, 11 ottobre 2021 n. 780).

10.5.2. Non possono, peraltro, condurre a differenti conclusioni le pur articolate tesi sostenute da parte ricorrente in merito alla collocazione della norma nel “capo” richiamato dal c.p.p. nonché a proposito dell’affermata affinità “teleologico-funzionale” tra i due sistemi normativi, non potendosi fondatamente ritenere che il riferimento operato dall’art.104- bis disp. att. c.p.p. alla disciplina del Libro I, Titolo III del Codice possa, per quanto detto in ordine alla natura della disposizione, essere esteso in via analogica a tutte le disposizioni inerenti il regime giuridico dell’amministrazione giudiziale, in applicazione del noto principio secondo il quale ubi lex voluit, dixit ;
parimenti ininfluenti devono ritenersi le considerazioni dalla stessa spiegate in merito alla correlazione del sequestro disposto dal GIP del Tribunale di Latina con reati fiscali, dovendo l’analisi dell’applicabilità della disposizione invocata essere condotta in via generale ed astratta, prescindendo dunque dalle peculiarità del singolo caso.

10.5.3. La riferita eccezionalità della disposizione in argomento, e la sua conseguente inapplicabilità a casi non espressamente previsti, tra cui il sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p. – privano, dunque, di condivisibilità la censura veicolata con il motivo all’esame, così che gli argomenti motivazionali spiegati dalla Prefettura a supporto del diniego impugnato devono ritenersi esenti dalle censure mosse.

11. Il Collegio reputa, invece, fondati e meritevoli di accoglimento – ancorché nei termini e nei limiti che si procede ad esporre – il secondo e terzo dei motivi aggiunti, che per la stretta connessione delle questioni su cui vertono possono essere trattati congiuntamente.

11.1. La questione della efficacia temporale della misura interiettiva adottata dalla Prefettura ai sensi del D.lgs. 159/2011 è stata affrontata approfonditamente dalla decisione della III Sezione del Consiglio di Stato n. 8309 del 13 dicembre 2021, con gli approdi che si ritiene di riportare e condividere:

- « Secondo l’art. 86, comma 2, d.lvo n. 159/2011, sostituito dall’art. 3, comma 1, D.lgs. 15 novembre 2012, n. 218 “l’informazione antimafia, acquisita dai soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, con le modalità di cui all’articolo 92, ha una validità di dodici mesi dalla data dell’acquisizione, salvo che non ricorrano le modificazioni di cui al comma 3” »;

- « alla stregua delle convergenti indicazioni fornite dalla richiamata giurisprudenza, costituzionale ed amministrativa, che il decorso del termine annuale ex art. 86, comma 2, D.lgs. n. 159/2011 non produce ex se la perdita di efficacia del provvedimento interdittivo, il quale, una volta spirato il termine suindicato, dovrebbe considerarsi tamquam non esset, ma produce l’effetto (strumentale e procedimentale) di imporre all’Autorità prefettizia il riesame della vicenda complessiva, ergo dei sintomi di condizionamento dai quali era stato distilllato il pericolo infiltrativo, ai fini dell’aggiornamento della originaria prognosi interdittiva »;

- « al decorso del suddetto termine annuale non può essere attribuito l’effetto di determinare automaticamente la perdita di efficacia del provvedimento interdittivo, ma quella di legittimare il soggetto interdetto a presentare un’istanza volta a sollecitare il riesame del provvedimento medesimo, alla luce delle circostanze sopravvenute alla sua adozione e tali da giustificare la rivalutazione da parte della Prefettura dei relativi presupposti, ovvero consentire recta via alla Prefettura di procedere alla attualizzazione della prognosi infiltrativa, laddove sia venuta a conoscenza di circostanze suscettibili di estinguere o attenuare il pericolo di condizionamento mafioso ».

11.1.1. All’applicazione dei principi richiamati, da cui il Collegio non ha motivo per discostarsi, al caso in esame consegue che - sebbene non possa sostenersi l’affermata automatica perdita di efficacia della misura precedentemente adottata – sussiste, non di meno, l’obbligo dell’Amministrazione di valutare, in presenza di un’istanza che rappresenti fatti sopravvenuti a quelli valutati quali fonti di rischio di condizionamento - la sussistenza dei presupposti per l’invocata liberazione della ricorrente dal regime interdittivo imposto con il provvedimento -OMISSIS-.

11.1.2. Nel caso in esame, tuttavia, la Prefettura non ha svolto alcuna valutazione sul punto, avendo limitato la motivazione del provvedimento alla sussistenza dei presupposti di cui all’invocato 35- bis D.lgs. 159/2011 (che peraltro neppure erano stati rappresentati nell’istanza del -OMISSIS-, bensì allegati nell’ambito delle successive memorie difensive presentate al fine di sollecitare il riscontro alla stessa), senza prendere in esame le sopravvenienze allegate dalla ricorrente in punto sia di misure di “ self cleaning ” autonomamente adottate (tramite la cessione delle quote possedute dal soggetto attinto dal precedente penale sul quale è fondato il provvedimento -OMISSIS-) sia, soprattutto, di sottoposizione della società a sequestro con conseguente pressoché integrale gestone della stessa (per almeno il 90% delle quote) da parte degli organi nominati dal GIP, a ciò emergendo la fondatezza delle censure di difetto di istruttoria e motivazione rappresentate nei motivi all’esame.

11.1.3. Non valgono, peraltro, a scalfire tali considerazioni le circostanze accennate dalla difesa erariale nella propria memoria difensiva in merito alla sottoposizione a indagini preliminari - a loro volta e per fatti diversi - sia del GIP persona fisica che ha disposto il sequestro delle quote e la nomina dell’amministratore giudiziario della -OMISSIS-, sia dell’amministratore di quest’ultima, stante il divieto di pronuncia con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati posto dall’art. 34 comma 2 c.p.a. e dovendo, piuttosto, le stesse costituire oggetto di specifico e motivato esame da parte dell’Amministrazione.

12. I motivi aggiunti sono, pertanto, fondati nei termini e nei limiti esposti e devono, negli stessi, essere accolti.

13. Deve, di conseguenza, essere disposto l’annullamento del provvedimento impugnato al fine del riesame dell’istanza da parte della Prefettura alla luce delle complessive sopravvenienze emerse rispetto al provvedimento -OMISSIS- di cui la ricorrente ha chiesto la revoca.

13.1. Non può, invece, trovare accoglimento la domanda risarcitoria, conseguendo al disposto annullamento non già l’accertamento della fondatezza della pretesa della ricorrente, condizione necessaria alla valutazione della sussistenza del danno lamentato, bensì un nuovo esercizio del potere discrezionale da parte dell’Amministrazione;
in proposito deve essere, infatti, ribadita la consolidata affermazione della giurisprudenza secondo cui « La domanda di risarcimento del danno causato da un illegittimo provvedimento, annullato in sede giurisdizionale, non può essere accolta ove persistano in capo all'Amministrazione significativi spazi di discrezionalità in sede di riesercizio del potere (…)» (TAR Lazio, Sez. I, 9 settembre 2022, n. 11736).

14. Le spese del giudizio devono, infine, essere compensate, in ragione della particolarità e novità delle questioni trattate.