Pubblicato il 17/02/2021

N. 01982/2021 REG.PROV.COLL.

N. 05883/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5883 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Francesca Arenella, Claudia Barbi, Simona Barretta, Valentina Broccoletti, Simona Catena, Antonella Cavallo, Fabrizia Cerrito, Matteo Corazzi, Alessandra Curcio, Domenica D'Alterio, Giuseppina De Bono, Anna De Chiara, Francesca Delle Cave, Adriana Di Febbraro, Antonella Di Giacinto, Adriana Di Girolamo, Roberta Di Martino, Raffaella Rosita Di Nora, Sara Esposito, Maddalena Farina, Francesca Giovagnoni, Anna Elisabetta Guarino, Paola Ianuale, Irene Imperatore, Sabrina Ingegno, Mariarosaria Lenzoni, Alessandra Miele, Nicoletta Montanaro, Roberto Napoli, Federica Nastasi, Carmela Oliva, Adriano Palmieri, Lucia Palumbo, Anna Panico, Melania Papaccioli, Luca Pera, Concetta Petagna, Nicolina Piccolo, Ida Picone, Angela Pirrotta, Raffaella Pisano, Adriana Prata, Donatella Primerano, Amalia Rastelli, Daniela Riccardo, Luigina Romaniello, Erika Russo, Francesco Sarro, Gaetano Sasso, Emanuela Schettino, Flora Schiavone, Camilla Schifanella, Massimo Signorile, Mattia Tarso, Antonella Tartaglione, Silvia Vaccaro, Lucia Zaccariello, Sebastiana Alaia, Stefania Alessio, Giorgia Ambrosino, Odette Carfora, Elisabetta Caterino, Maria Chianese, Claudia Ciccarone, Rosalba Civale, Giulia Corcione, Brigida Di Vaio, Nunzia Fontana, Concetta Giordano, Ida Greco, Chiara Guarino, Concetta Marino, Erica Marotta, Ilaria Nastro, Laura Pellegrino, Raffaella Piazza, Maria Giuseppa Scano, Rossella Soriano, Armando Treno, Fernanda Viola, Manuela Barrella, Beatrice Bello, Serenella Colazzo, Giovanna Di Pascale, Oriana Di Quattro, Maria Pia Dragone, Anna Guida, Marilena Marino, Rosanna Trapanese, rappresentati e difesi dall'avvocato Guido Marone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Luca Giordano, 15;

contro

Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, Universita' degli Studi L'Aquila, Universita' degli Studi della Basilicata - Potenza, Universita' Mediterranea di Reggio Calabria, Universita' della Calabria, Universita' degli Studi di Salerno - Fisciano, Universita' degli Studi Bologna - Alma Mater Studiorum, Universita' degli Studi Udine, Universita' degli Studi Roma Tor Vergata, Universita' degli Studi Roma Tre, Universita' degli Studi della Tuscia, Universita' degli Studi di Cassino e del Lazio Meridionale, Universita' degli Studi Genova, Universita' degli Studi Bergamo, Universita' degli Studi di Urbino "Carlo Bo", Universita' degli Studi Macerata, Universita' degli Studi Molise, Universita' degli Studi Torino, Universita' del Salento - Lecce, Universita' degli Studi Bari, Universita' degli Studi Foggia, Universita' degli Studi Cagliari, Universita' degli Studi Sassari, Universita' degli Studi Palermo, Universita' degli Studi Catania, Universita' degli Studi Messina, Universita' degli Studi Pisa, Universita' degli Studi Firenze, Universita' degli Studi Perugia, Universita' degli Studi Trento, Universita' degli Studi Padova, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Università degli Studi di Napoli “Suor Orsola Benincasa”, Università della Calabria, Università degli Studi Mediterranea di Reggio Calabria, Università degli Studi della Basilicata, Università De L'Aquila, Università degli Studi di Salerno, Università degli Studi di Bologna "Alma Mater Studiorum", Università degli Studi di Udine, Università degli Studi di Roma "Tor Vergata", Università degli Studi di Roma "Roma Tre", Università degli Studi di Roma "Foro Italico", Università degli Studi Internazionali di Roma "Unint", Università degli Studi della Tuscia, Università degli Studi di Cassino e del Lazio Meridionale, Libera Università Maria Ss. Assunta "Lumsa", Università Europea di Roma, Università degli Studi di Genova, Università degli Studi di Milano "Cattolica del Sacro Cuore", Università degli Studi di Bergamo, Università degli Studi di Milano "Bicocca", Università degli Studi di Urbino "Carlo Bo", Università degli Studi di Macerata, Università degli Studi del Molise, Università degli Studi di Torino, Università degli Studi del Salento, Università degli Studi di Bari "Aldo Moro", Università degli Studi di Foggia, Università degli Studi di Cagliari, Università degli Studi di Sassari, Università degli Studi di Enna "Kore", Università degli Studi di Palermo, Università degli Studi di Catania, Università degli Studi di Messina, Università di Pisa, Università di Siena, Università degli Studi di Firenze, Università degli Studi di Perugia, Università di Verona, Università degli Studi di Trento, Università degli Studi di Padova, Università degli Studi di Modena e di Reggio Emilia "Unimore" non costituiti in giudizio;
Universita di Modena e Reggio Emilia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati L C, P P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Libera Università Kore di Enna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Unint - Universita' degli Studi Internazionali di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

TFA sostegno

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca e di Universita di Modena e Reggio Emilia e di Universita' degli Studi L'Aquila e di Universita' degli Studi della Basilicata - Potenza e di Universita' Mediterranea di Reggio Calabria e di Universita' della Calabria e di Universita' degli Studi di Salerno - Fisciano e di Universita' degli Studi Bologna - Alma Mater Studiorum e di Universita' degli Studi Udine e di Universita' degli Studi Roma Tor Vergata e di Universita' degli Studi Roma Tre e di Universita' degli Studi della Tuscia e di Universita' degli Studi di Cassino e del Lazio Meridionale e di Universita' degli Studi Genova e di Universita' degli Studi Bergamo e di Universita' degli Studi di Urbino "Carlo Bo" e di Universita' degli Studi Macerata e di Universita' degli Studi Molise e di Universita' degli Studi Torino e di Universita' del Salento - Lecce e di Universita' degli Studi Bari e di Universita' degli Studi Foggia e di Universita' degli Studi Cagliari e di Universita' degli Studi Sassari e di Libera Università Kore di Enna e di Universita' degli Studi Palermo e di Universita' degli Studi Catania e di Universita' degli Studi Messina e di Universita' degli Studi Pisa e di Universita' degli Studi Firenze e di Universita' degli Studi Perugia e di Universita' degli Studi Trento e di Universita' degli Studi Padova e di Unint - Universita' degli Studi Internazionali di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2021 il dott. R T e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio i ricorrenti chiedevano l’annullamento delle prove preselettive dirette a selezionare i soggetti ammessi al TFA sostegno 2019 in varie sedi territoriali pur avendo conseguito il punteggio di 21/30.

Si costituiva la parte resistente chiedendo dichiararsi inammissibile o rigettarsi il ricorso.

2. Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per mancanza di analogie tra le censure.

con la recente sentenza n. 12242/2020 questa Sezione ha affrontato funditus le questioni relative all’istituto del ricorso collettivo nell’ambito del processo amministrativo. Con tale pronuncia, invero, è stato affermato che “ la giurisprudenza amministrativa indica, ai fini dell’ammissibilità del ricorso collettivo, “identità di situazioni sostanziali e processuali”, individuando tale identità nella circostanza che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi. Più precisamente, ciò comporta:

- per un verso, la “identità” della posizione giuridica sostanziale per la quale si richiede tutela in giudizio, intendendosi per “identità” non già la astratta appartenenza della posizione in concreto considerata ad una delle due species tutelate dal nostro ordinamento giuridico, quanto la riconducibilità di tutte le posizioni (in particolare, di interesse legittimo) alla medesima tipologia posta dall’atto di esercizio del medesimo potere amministrativo;

- per altro verso, la “identità” del tipo di pronuncia richiesto al giudice;

- per altro verso ancora, la “identità” degli atti impugnati, nel senso che tutti gli atti oggetto di impugnazione siano “comuni” a tutti i ricorrenti, cioè siano tutti (e ciascuno di essi) egualmente lesivi di “identiche” posizioni di interesse legittimo. Ed infatti, se l’identità delle posizioni giuridiche soggettive deve essere ricercata nel “tipo” di potere esercitato, ad identità (così definita) di posizioni non può che corrispondere, specularmente, “identità” di atti impugnati;

- infine, la identità dei motivi di censura rivolti avverso gli atti impugnati, che rappresenta una evidente conseguenza di quanto ora esposto, e cioè della relazione intercorrente tra atto illegittimo e situazione giuridica posta dall’esercizio del potere e da questo, nel concreto esercizio, illegittimamente lesa ”.

Per quanto precede, il Collegio non può non rilevare il difetto di identità degli atti gravati, atteso che le graduatorie impugnate non sono comuni a tutti i ricorrenti. Da ciò è possibile evincere il difetto di qualsiasi interesse ad impugnare, mediante ricorso cumulativo, graduatorie per le quali non è stata presentata domanda di inserimento.

In altri termini, a difettare è la richiesta identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, atteso che con l’atto introduttivo sono state gravate graduatorie non riferibili, indistintamente, all’intera parte ricorrente.

Per tali ragioni il ricorso collettivo in epigrafe deve essere dichiarato inammissibile per carenza dei requisiti prescritti ai fini della valida proposizione di un’impugnazione cumulativa.

3. In ogni caso, sul merito del ricorso, la giurisprudenza è costantemente orientata, con una ricostruzione che si ritiene pienamente condivisibile, nel ritenere la conformità dell’espletamento delle procedure preselettive ai principi di buona organizzazione, efficienza e razionalità dell'azione della Pubblica Amministrazione.

In particolare, è stato precisato che la previsione, a scopi di semplificazione ed accelerazione dell’iter concorsuale, della necessità di sottoporre i candidati ad una prova preliminare preordinata ad accertare il possesso da parte loro di requisiti culturali di base non appare irragionevole;
essa, infatti, consente di ridurre il numero dei partecipanti alle prove scritte, con conseguente riduzione della complessità e dei tempi della procedura, attraverso un meccanismo semplice e tale da garantire la parità di trattamento degli interessati (cfr. sent. 12982/2015).

La previsione della prova preselettiva nell’ambito di una procedura concorsuale è un modulo organizzativo che l’Amministrazione può adottare laddove il numero di domande di partecipazione sia esorbitante o comunque tale da determinare delle sensibili lungaggini procedimentali.

In relazione poi alla soglia di sufficienza e al numero dei soggetti ammessi, la previsione del d.m. impugnato, oltre a essere conforme alla legge, non è neppure particolarmente rigorosa e rientra nella sfera, assai ampia, di discrezionalità rimessa al Ministero resistente, funzionale all’esigenza di compiere una selezione rigorosa dei più meritevoli.

L'esercizio di tale discrezionalità sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, riguardando il merito dell'azione amministrativa, salvo che il suo uso non sia caratterizzato da vizi macroscopici di eccesso di potere per irragionevolezza o per contraddittorietà manifesta, insussistenti nel caso in esame.

“ Non è preclusa la possibilità che sia stabilita una soglia minima più alta, ciò che in sé corrisponde all'esigenza, ragionevole ed apprezzabile favorevolmente, di effettuare - soprattutto nei concorsi caratterizzati da un altro numero di partecipanti e di posti banditi - una stringente selezione dei più meritevoli, in perfetta linea con i principi scolpiti dall'art. 97 Cost. ” (cfr. Cons. Stato, sent. 5639 del 2015).

Infine, nessun rilievo poi può essere dato al possesso o meno dell’abilitazione, in quanto la necessità di una prova preselettiva è prevista per tutti i partecipanti, abilitati o no.

La previsione di graduatorie per singole Università non è illogica o irrazionale, posto che questa punta a rendere le procedure concorsuali, rapide, economiche ed efficienti, in aderenza con quanto disposto dalla l. 56/2019 (Interventi per la concretezza delle azioni delle pubbliche amministrazioni e la prevenzione dell’assenteismo), volta alla semplificazione delle modalità di svolgimento delle procedure concorsuali così come introdotta nel testo della legge 56, all’art. 3 nei commi da 6 a 16.

Infatti, la possibilità di effettuare tante graduatorie locali quanti sono gli Atenei interessati determina sicuramente lo snellimento dell’intera procedura, dovendo, ogni singola graduatoria avere a riguardo un numero più limitato di candidati.

2.2. Per quanto riguarda poi la soglia minima di sbarramento, è da rilevare anzitutto, che la giurisprudenza è concorde nel ritenere la conformità dell’espletamento delle procedure preselettive ai principi di buona organizzazione, efficienza e razionalità dell’azione della Pubblica Amministrazione.

In particolare, è stato precisato che la previsione, a scopi di semplificazione ed accelerazione dell’iter concorsuale, della necessità di sottoporre i candidati ad una prova preliminare preordinata ad accertare il possesso da parte loro di requisiti culturali di base non appare irragionevole;
essa, infatti, consente di ridurre il numero dei partecipanti alle prove scritte, con conseguente riduzione della complessità e dei tempi della procedura, attraverso un meccanismo semplice e tale da garantire la parità di trattamento degli interessati (cfr. sent. 12982/2015, Tar Lazio).

La previsione della prova preselettiva nell'ambito di una procedura concorsuale è un modulo organizzativo che l'Amministrazione può adottare laddove il numero di domande di partecipazione sia esorbitante o comunque tale da determinare delle sensibili lungaggini procedimentali.

Questi principi sono stati poi recepiti anche nel decreto concretezza che, proprio ai fini del conseguimento della semplificazione, le procedure concorsuali possono prevedere “1 ) la facoltà di far precedere le prove di esame da una prova preselettiva, qualora le domande di partecipazione al concorso siano in numero superiore a due volte il numero dei posti banditi;
2) la possibilità di svolgere prove preselettive consistenti nella risoluzione di quesiti a risposta multipla, gestite con l'ausilio di enti o istituti specializzati pubblici e privati e con possibilità di predisposizione dei quesiti da parte degli stessi ” (comma 6).

La previsione per cui l’accesso alle prove scritte è consentito a un numero di candidati pari al doppio dei posti disponibili, oltre a essere conforme alla legge, non è neppure particolarmente rigorosa e rientra nella sfera, assai ampia, di discrezionalità rimessa al Ministero resistente, funzionale all’esigenza di compiere, anche in questo caso, una semplificazione dell’iter procedimentale, riducendo così la complessità dei tempi delle procedure e ottenendo, inoltre, una semplificazione dell’organizzazione della procedura.

In particolare, il d.m. 30 settembre 2011 all’art. 6 prevedeva che “ la prova di accesso è predisposta da ciascuna università e si articola in: a) un test preliminare;
b) una o più prove scritte ovvero pratiche;
c) una prova oral e”, e per il comma 4 del medesimo articolo “ è ammesso alla prova, ovvero alle prove di cui al comma 2 lettera b) (cioè le prove scritte), un numero di candidati, che hanno conseguito una votazione non inferiore a 21/30 nella prova di cui al comma 3, pari al doppio dei posti disponibili per gli accessi ”.

Il d.m. 92/2019 ha eliminato la necessità del conseguimento della votazione non inferiore a 21/30, stabilendo che “ è ammesso alla prova, ovvero alle prove di cui all'articolo 6 comma 2, lettera b) del DM sostegno, un numero di candidati pari al doppio dei posti disponibili nella singola sede per gli accessi. Sono altresì ammessi alla prova scritta coloro che, all'esito della prova preselettiva, abbiano conseguito il medesimo punteggio dell'ultimo degli ammessi ”.

Pertanto, pur avendo eliminato la necessità di una votazione superiore alla sufficienza per poter partecipare al corso in questione, rimane il sistema di preselezione diretto a limitare la partecipazione alle prove scritte di un numero di candidati che non superi il doppio dei posti disponibili, infatti per poter accedere alle prove scritte è comunque necessario aver conseguito un punteggio che non sia inferiore a quello dell’ultimo degli ammessi.

Inoltre, l’ammissione di un numero superiore a due volte il numero dei posti banditi, non può essere ritenuta illogica, posto che, come detto, anche il decreto concretezza individua questo numero come soglia ai fini dell’ammissione dei concorsi.

Per quanto riguarda poi le presunte distorsioni in ordine al fatto che a fronte di una prova identica un concorrente è escluso con 20 ed un altro ammesso con zero solo per aver scelto, in maniera del tutto casuale o per esigenze territoriali un Ateneo rispetto ad un altro è stato osservato che “ quanto poi alla possibilità che lo stesso punteggio consenta il superamento della selezione in una regione e non in un'altra, ciò appare come logica conseguenza della circostanza che il concorso è bandito su scala regionale: ogni regione ha una propria dotazione organica e quindi un diverso numero di disponibilità da mettere a concorso........Essenziale, ai fini della parità di trattamento, è che sia unico per tutte le regioni il criterio di valutazione: d'altra parte gli interessati possono scegliere in quale regione presentare la domanda di partecipazione al concorso ” (Tar Lazio sez. III, 23 giugno 2010, n.20257).

Con la previsione di un sistema di graduatorie per ciascun Ateneo, agli aspiranti è data la possibilità alternativa di puntare sulla sede più ambita (che però potrebbe presentare un minore numero di posti disponibili rispetto ad altre sedi) oppure di sostenere la prova presso una sede ritenuta meno appetibile, ma di più facile accesso in ragione del maggiore numero di posti disponibili;
dunque viene in considerazione il principio di autoresponsabilità, in quanto ciascuno dei candidati assume nella propria sfera giuridica le conseguenze di tale scelta (cfr. Tar Lazio sez. III, 19 luglio 2019, n.9603).

In relazione poi alla disposizione per cui “ nel caso in cui la graduatoria dei candidati ammessi risulti composta da un numero di candidati inferiore al numero di posti messi a bando, si può procedere ad integrarla con soggetti, collocati in posizione non utile nelle graduatorie di merito di altri atenei, che ne facciano specifica richiesta, a loro volta graduati e ammessi dagli atenei sino ad esaurimento dei posti disponibili ”, è da rilevare che questa è stata aggiunta, come rilevato anche dalla difesa di parte ricorrente solo con il d.m. 92/2019.

Proprio il fatto che questa clausola sia stata aggiunta in un momento successivo non può determinare l’illegittimità del sistema delineato con il d.m. 2010 e con il successivo d.m. 2011, posto che al più si dovrebbe ritenere la clausola in esame illegittima perché in contrasto con tutto il sistema, ma non si potrebbe certo ritenere il contrario e cioè l’illegittimità dell’intera struttura a causa di una clausola con questo incompatibile.

In sostanza, non può ritenersi che sia l’illegittimità di una clausola a determinare l’invalidità del concorso, ma, al contrario, è più logico sostenere che sia la particolare struttura del concorso a determinare l'illegittimità della clausola.

Comunque, non si ravvisano profili di illegittimità in questa disposizione, in quanto la possibilità di assegnare i posti rimasti scoperti anche a candidati di altre università soddisfa la necessità di coprire tutti i posti messi a bando.

La possibilità che ottengano il posto candidati che abbiano conseguito voti inferiori di altri, non dà luogo a disparità di trattamento proprio per il fatto che l’ambito spaziale nel quale deve essere verificato il rispetto del paritario trattamento degli aspiranti concorrenti non può essere considerato quello nazionale, ma deve essere considerato quello relativo alla singola graduatoria.

Non si possono individuare una parità di posizioni tra candidati espletanti la prova concorsuale in Atenei differenti, posto che in un concorso che si svolge localmente il principio di paritario trattamento tra i concorrenti ha come suo perimetro l’ambito locale, con la conseguenza che nessuna irrazionalità del sistema può essere individuata nella decisione di assegnare i posti rimasti a candidati che sono entrati in graduatoria in altri atenei non hanno potuto accedere al corso in esame per mancanza di posti nell’Università dove hanno partecipato.

Quanto infine alla programmazione degli accessi, con conseguente individuazione del numero di posti da mettere a bando, il d.m. 249/2010 – nel disporre che il Ministero definisce annualmente con proprio decreto la programmazione degli accessi ai percorsi e nello stabilire che il “ numero complessivo dei posti annualmente disponibili per l’accesso ai percorsi è determinato sulla base del fabbisogno di personale ” – prevede espressamente che “ per l'attivazione dei percorsi di cui al comma 1 si tiene conto altresì dell'offerta formativa degli atenei e degli istituti di alta formazione artistica, musicale e coreutica ” (art. 5, comma 2 quater), stabilendo così la necessità che il numero di posti individuati sia individuato avendo a riguardo la capacità delle Università di assorbire la quantità determinata.

Proprio la necessità di un accordo per individuare il numero dei posti messi a bando, tra Università e Ministero, è espressamente previsto dall’art. 4, comma 4, d.m. 2010 per il quale è necessario definire “ l'apporto di personale docente, di strutture didattiche e scientifiche, di laboratori e di risorse finanziarie messi a disposizione da ciascun ateneo o istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica per il funzionamento dei corsi ”.

D’altro canto non si sarebbe comunque potuto prescindere dall’individuazione della capacità formativa delle Università perché, in caso contrario, si sarebbe creato un sistema che non sarebbe stato in grado di soddisfare le richieste di tutti i partecipanti, non potendo le Università mettere a bando più posti di quelli che sono in grado di sopportare.

3. In considerazione delle peculiarità del giudizio devono ritenersi sussistenti eccezionali motivi per compensare le spese di lite tra le parti.