Pubblicato il 23/11/2022

N. 15579/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00448/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 448 del 2022, proposto da S P, rappresentato e difeso dagli avvocati I T, Andrea De' Longis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del provvedimento di rigetto, prot. n. m_pi.AOODPIT.

REGISTRO DECRETI DIPARTIMENTALI R.

0002136 del 10.11.2021, non comunicato alla ricorrente e comunicato a mezzo pec ai legali in data 16.11.2021 prot. n. 28325, perché “assenti certificati Nivel I e Nivel II” A60;
A37;
A20 e A47, reso in sede di riedizione provvedimentale in evidente elusione del giudicato della sentenza ottemperata Tar Lazio n. 2289/2020 (RG 7727/2019), pubblicata il 20.02.2020 e notificata a mezzo pec il 13.03.2020, con la quale veniva accertata la illegittimità del mancato riconoscimento della qualifica professionale conseguita in Romania ed avente valore equipollente all'abilitazione all'insegnamento ai sensi delle Direttive 2005/36/Ce e 2013/55/Ce;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento diverso/i da quello/i sopra citato/i e/o comunque presupposto/i, successivo/i, conseguente/i e, comunque, connesso/i a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2022 il dott. G C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio parte ricorrente chiede l’annullamento del decreto dirigenziale del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione del Ministero dell’Istruzione del 10 novembre 2021 con cui l'Amministrazione ha rigettato la sua richiesta di riconoscimento dell’abilitazione all’insegnamento conseguita all’estero.

La reiezione della detta istanza per il riconoscimento, ai sensi della Direttiva 2005/36/CE, recepita in Italia con il D.Lgs. n. 206 del 2007, del percorso di formazione conseguito in Romania ha come motivazione “ assenti certificati Nivel I e Nivel II ”.

La ricorrente espone di aver impugnato la precedente nota MIUR prot. n. 5636 del 2 aprile 2019, recante chiarimenti ed informazioni ai cittadini italiani che hanno concluso in Romania i percorsi denominati “ Programului de Studii psichopedogogice ” ( Nivel I e Nivel II ), e che tale ricorso è stato accolto con sentenza di questo TAR n. 2294 del 2020.

1.1. Si è costituito il Ministero resistente chiedendo di rigettarsi il ricorso.

1.2. All’esito della camera di consiglio dell’8 febbraio 2022 la domanda cautelare è stata parzialmente accolta con anche l’integrazione del contraddittorio.

1.3. Il contraddittorio è stato poi ritualmente composto e, con memoria per l’udienza di merito, la difesa di parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso, ribadendo tra l’altro che, trattandosi di esecuzione di giudicato, non poteva assumere alcuna rilevanza, in sede di riedizione del potere, la mancanza di un’attestazione ritenuta meramente formale.

1.4. All’udienza pubblica in epigrafe il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Il ricorso, a seguito dell’approfondimento cui è deputata la fase di merito, risulta infondato, in coerenza con quanto deciso dalla Sezione con sentenza 25/10/2022 N. 13741/2022.

3. In particolare deve rilevarsi che l’Amministrazione, nel provvedimento oggetto di gravame, nel richiamare l’art. 13 della Direttiva 2013/55/UE, ha rilevato “ assenti certificati Nivel I e Nivel II ”, ritenuti condizione necessaria ai sensi dell’art. 13 della citata Direttiva 2013/55/UE, nonché imprescindibile, ai fini del riconoscimento della qualifica corrispondente in Italia.

In sintesi, l’Amministrazione ha rigettato l’istanza per il riconoscimento della qualifica professionale poiché, in assenza dell’allegazione da parte dell’istante della pertinente certificazione sulla formazione conseguita all’estero, non è stato neppure possibile procedere al confronto tra i percorsi formativi, come disposto con la pronuncia che ha annullato la nota MIUR del 2 aprile 2019.

3.1. Parte ricorrente sostiene l’illegittimità dell’atto di diniego sulla scorta di tre motivi che verranno ricordati infra .

3.2. Nel corso del giudizio, ed in particolare nella sede del merito, deputata all’analisi puntuale della documentazione allegata dalla ricorrente a supporto del ricorso, è stato appurato che la domanda di riconoscimento del titolo estero è del 26 luglio 2016 mentre i documenti attestanti i predetti Nivel I e Nivel II sono datati a partire dal 17 marzo 2017, ossia oltre sei mesi dopo la presentazione dell’istanza. Inoltre, le traduzioni appaiono redatte anche a distanza di anni dall’istanza, e non risultano invii all’Amministrazione in forma di integrazione alla domanda di riconoscimento (comunque di dubbia rilevanza e legittimità).

3.3. Risulta dunque dall’approfondimento cui è finalizzata la fase del merito, che, all’epoca della presentazione dell’istanza di riconoscimento (che in base ai documenti depositati appare essere il 26 luglio 2016), la ricorrente non poteva avere allegato alla domanda le certificazioni rilasciate dall’Università rumena relative alla frequenza ed al superamento degli esami finali del “ Programma di studi Psicopedagogici livello I e II postuniversitario ”, in cui peraltro non è riportata alcuna attestazione sulla qualifica professionale, trattandosi unicamente di certificazioni (in rumeno “adeverinta”) rilasciate dalle Università e relative al compimento di percorsi formativi.

3.4. Quanto alla “Adeverinta” ministeriale, termine abitualmente usato per indicare la certificazione finale, ossia la certificazione di competenza professionale, con cui l’Autorità nazionale preposta attesta il possesso di una qualifica professionale (per quanto nel caso di specie in essa sia comunque assente il riferimento al livello di qualifica di cui all’art.11 della direttiva europea 2013/55/UE), deve rilevarsi che la stessa le è stata rilasciata in data 4 ottobre 2017.

4. In tale contesto, il Collegio non può non rilevare come la disciplina normativa in base alla quale la ricorrente ha chiesto il riconoscimento del titolo estero è testualmente quella di cui al D.lgs. n. 206 del 2007 il quale disciplina il riconoscimento “per l'accesso alle professioni regolamentate e il loro esercizio ”.

In particolare l’art. 1, comma 1 bis, del richiamato decreto così dispone “ Il presente decreto disciplina, altresì, il riconoscimento delle qualifiche professionali già acquisite in uno o più Stati membri dell'Unione europea e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitare nello Stato membro di origine la professione corrispondente, ai fini dell'accesso parziale ad una professione regolamentata sul territorio nazionale, nonché i criteri relativi al riconoscimento dei tirocini professionali effettuati da cittadini italiani in un altro Stato membro ”.

Come ritenuto da questa Sezione in occasione di precedenti analoghi al caso di specie (in particolare sentenza 18 giugno 2022, n. 8148), presupposto imprescindibile perché possa richiedersi il riconoscimento della qualifica professionale estera è che il richiedente sia in possesso del relativo titolo che gli consenta di esercitare anche all’estero tale professione.

Tale attestazione di competenza della Stato estero costituisce documento necessario perché possa presentarsi la conseguente istanza di riconoscimento del titolo stesso in Italia. Difatti l’art. 17 sempre del D.Lgs. 206 del 2007 dispone che costituiscono documenti necessari ai fini della presentazione dell’istanza per il riconoscimento del titolo estero: “ a) un certificato o copia di un documento che attesti la nazionalità del prestatore;

b) una copia degli attestati di competenza o del titolo di formazione che dà accesso alla professione ed eventualmente un attestato dell'esperienza professionale dell'interessato;

c) nei casi di cui all'articolo 27, un attestato relativo alla natura ed alla durata dell'attività, rilasciato dall'autorità o dall'organismo competente dello Stato membro d'origine o dello Stato membro da cui proviene il cittadino di cui all'articolo 2, comma 1. ”

Prescrive inoltre il successivo art. 21 (“Condizioni per il riconoscimento”) al comma 1: “ Al fine dell'applicazione dell'articolo 18, comma 1, per l'accesso o l'esercizio di una professione regolamentata sono ammessi al riconoscimento professionale le qualifiche professionali che sono prescritte da un altro Stato membro per accedere alla corrispondente professione ed esercitarla. Gli attestati di competenza o i titoli di formazione ammessi al riconoscimento sono rilasciati da un'autorità competente in un altro Stato membro, designata ai sensi delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di tale Stato ”.

5. Deve al riguardo evidenziarsi che, con riferimento alla specifica materia dell’abilitazione all’insegnamento, non è affatto irrilevante stabilire se il riconoscimento del titolo estero è richiesto in applicazione della disciplina di cui al D.Lgs n. 206 del 2007 ovvero in generale in applicazione dei principi europei di cui agli articoli 45 e 48 del TFUE, atteso che solo nel primo caso può ritenersi che trovino applicazione le disposizioni di settore, spesso contenute nei provvedimenti ministeriali di indizione delle procedure per l’accesso alle graduatorie o ai concorsi, le quali prevedono come requisito di ammissione anche solo la presentazione dell’istanza di riconoscimento della qualifica professionale conseguita all’estero ai sensi del D.Lgs. n. 206 del 2007 ( ex multis si veda l’art. 4 co.1 dell’Ordinanza ministeriale 10 luglio 2020 n. 60).

Difatti solo l’effettivo possesso di siffatta qualificazione e l’acquisito diritto di esercitarla nel Paese di origine (ossia il Paese presso cui è stata conseguita la qualifica professionale), può giustificare l’ammissione con riserva alle procedure concorsuali e la sostanziale retroattività, qualora non siano disposte misure compensative, del riconoscimento ai sensi del D.Lgs. n. 206 del 2007 al momento della presentazione dell’istanza.

6. Per quanto precede, appare evidente la legittimità del gravato provvedimento di rigetto, motivato sulla scorta della carenza nell’allegazione di un’attestazione da cui si evinca in maniera chiara il possesso della formazione e in conseguenza della qualifica ad insegnare nel Paese straniero, che costituisce applicazione delle richiamate disposizioni normative, non potendosi, in assenza di documentazione sufficiente, procedersi alla comparazione di percorsi formativi come richiesto dalle norme unionali e domestiche invocate dalla ricorrente.

Tale motivazione non appare irragionevole, dal momento che la ricorrente non ha provato di avere allegato tempestivamente tutti i titoli e gli attestati sulla cui base chiede il riconoscimento, ed anzi risultano deporre in senso contrario le datazioni degli stessi.

7. I motivi di ricorso, che possono essere esaminati congiuntamente stante il loro (nell’impostazione ricorsuale) inestricabile intreccio (elusione del giudicato è invocata tanto nel primo quanto nel terzo motivo, i profili procedimentali sono censurati in tutti i motivi ect.), non meritano quindi di essere accolti.

7.1. In particolare, non sussiste “v iolazione e/o falsa applicazione del principio di libertà di stabilimento di cui agli articoli 49 ss del TFUE e del meccanismo di riconoscimento dei titoli di formazione negli Stati membri UE di cui agli articoli 11 e 13 direttiva 2005/36/CE e alla relativa normativa nazionale di recepimento contenuta negli articoli 3, 16, 17, 18 e ss d.lgs. n. 206/2007;
eccesso di potere per ingiustificata disparità di trattamento e travisamento dei fatti. ELUSIONE DEL GIUDICATO- ECCESSO DI POTERE – carenza di istruttoria - – difetto di motivazione- violazione del soccorso istruttorio ”, in quanto in assenza della necessaria documentazione non può predicarsi l’applicazione delle suddette norme e principi “sostanziali” sul riconoscimento (mentre sulla elusione del giudicato si veda infra ).

7.2. Non sussiste “ Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. disparità di trattamento – difetto di motivazione contraddittorietà- violazione e falsa applicazione artt. 16 c. 2 e 3- D. Lgs 206/2007- violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/90 ”, in quanto ostano all’accoglimento di tale motivo “procedimentale” non solo le previsioni di carattere speciale che per il procedimento in questione prescrivono, come si è visto, la allegazione necessaria dei documenti di cui all’art. 17 del D.Lgs. 206 del 2007, ma altresì la considerazione che l’attestazione estera in possesso della ricorrente è postuma rispetto alla presentazione dell’istanza.

Soccorso istruttorio e preavviso di rigetto possono invero invocarsi in presenza di una domanda che abbia i caratteri minimi previsti dalla normativa vigente ed abbia comunque ad oggetto documenti già formati, eventualmente omessi o privi di qualche formalità, non quando tali requisiti basici siano assenti, o sussista addirittura una dichiarazione potenzialmente mendace, perché in questo caso il provvedimento di respingimento non risulta più discrezionale bensì vincolato.

Inoltre, è da condividere, da parte di questo Collegio, l’orientamento giurisprudenziale per cui il preavviso di rigetto di cui all'art. 10 bis L. n. 241 del 1990, pur costituendo un fondamentale strumento di partecipazione, non può ridursi a mero rituale formalistico, con la conseguenza che, nella prospettiva del buon andamento dell'azione amministrativa e della dequotazione dei vizi formali, ex art. 21 octies L. n. 241 del 1990, tale vizio può assumere rilievo solo nelle ipotesi in cui dalla omessa interlocuzione del privato nell'ambito del procedimento sia derivato un contenuto dell'atto finale diverso da quello che avrebbe potuto configurarsi sulla base della valutazione degli ulteriori elementi allegabili dal privato all'Amministrazione al fine di superare i rilievi ostativi (cfr. Consiglio di Stato, Sentt., Sez. III 5 maggio 2016 n. 2939;
Sez. VI, 4 giugno 2018, n. 3356;
Sez. III, 28 novembre 2018, n. 6745).

7.3. Con riguardo alla asserita “ ELUSIONE DEL GIUDICATO IN OTTEMPERANZA ”, devono essere disattese le doglianze con cui è stato prospettato il contrasto tra il precedente giudicato di annullamento e il successivo esercizio del potere amministrativo, atteso che l’azione di nullità per violazione e/o elusione del giudicato deve essere proposta davanti al giudice dell’ottemperanza, posto che è a quest’ultimo, e non al giudice di cognizione, che il codice di rito attribuisce il potere di sindacare in merito a tale ipotesi di invalidità dell’atto amministrativo (art. 114, co. 4, lett. b).

7.3.1. Sul punto, si precisa che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2/2013, ha avuto modo di confermare come la delibazione circa la sussistenza, o meno, di un profilo di nullità per contrasto con un precedente giudicato debba essere riservata, in via esclusiva, al giudice dell’ottemperanza, con ciò significando, peraltro, che la conversione del rito, in caso di ricorsi contenenti sia una domanda di nullità che una di annullamento, oppure che siano controversi sul punto, possa essere disposta solo laddove il gravame sia stato proposto davanti al giudice dell’ottemperanza, al quale, in via esclusiva, deve essere riconosciuto il potere il qualificare, in concreto, l’azione proposta dalla parte ricorrente, rinviando la causa davanti al giudice di cognizione ove dovesse rilevare che le censure proposte non riguardino aspetti riconducibili al contrasto con il precedente giudicato, quanto piuttosto nuovi profili di illegittimità dell’azione amministrativa tutelabili mediante l’azione di annullamento.

7.3.2. Nel caso di specie, comunque, non sussistono violazioni del giudicato e dunque ipotesi di nullità giacché la sentenza precedente che aveva riguardato le stesse parti aveva diverso petitum e causa petendi , e riguardava altri provvedimenti, per alcuni profili logicamente anteriori rispetto a quelli controversi nella presente sede, ma soprattutto diversamente motivati.

7.3.3. Quanto alla sentenza di ottemperanza, anche alla stregua di essa l’obbligo imposto all’amministrazione era quello di concludere con un provvedimento espresso il procedimento, e non risulta che sussista un qualche genere di pronunciamento sulla completezza e sulla idoneità della documentazione presentata ai fini di un esito positivo.

7.3.4. Dunque è da escludere qualsiasi violazione della sentenza n. 2294/2020 di questo TAR, della sentenza n. 6134/2020 del Consiglio di Stato, nonché della sentenza n. 5539/2021 sempre di questa Sezione.

8. Per le suesposte ragioni deve essere respinto il ricorso, ferma restando la facoltà della ricorrente di ripresentare l’istanza di riconoscimento dell’abilitazione sulla base dell’attestazione ricevuta dal Ministero rumeno.

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.