Pubblicato il 06/06/2020

N. 00644/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00346/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 346 del 2019, proposto da
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati B M e M P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio B M in Salerno, via Domenico Coda, 8;

contro

Invitalia Agenzia Nazionale per l'Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo di Impresa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato M C R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio M C R in Napoli, Centro Direzionale Isola G1;

per l'annullamento

a) della nota prot. n. -OMISSIS-, trasmessa a mezzo pec in pari data, avente a oggetto: -OMISSIS-– d. lgs. m. 185/2000, Titolo II, Misura Microimpresa – Deliberazione di non ammissione alle agevolazioni, con cui Invitalia – Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa s.p.a. ha comunicato la non ammissione della società alle agevolazioni richieste;
b) della delibera di non ammissione -OMISSIS- contenenti i motivi di non ammissione;
c) se e nella misura in cui occorra, della nota -OMISSIS-, e della nota prot. n.-OMISSIS-, di comunicazione dei motivi ostativi all'ammissibilità della domanda;
d) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ove lesivo degli interessi della società ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Invitalia, Agenzia Nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2020 la dott.ssa Anna Saporito e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni con l. 24 aprile 2020, n. 27;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe la -OMISSIS-ha impugnato la delibera di Invitalia di non ammissione alle agevolazioni finanziarie previste dal titolo II del d.lgs. 21 aprile 2000, n. 185 (recante incentivi in favore dell'autoimpiego) in relazione ad un'attività di B&B da avviare nella frazione -OMISSIS-), nonché gli ulteriori atti in epigrafe meglio specificati.

Avverso i gravati provvedimenti vengono articolati tre motivi di ricorso, così rubricati:

1) Violazione e falsa applicazione di legge, eccesso di potere per contrasto con gli artt. 3, 10 bis e 21 octies l. n. 241/1990, per violazione del principio di partecipazione e di trasparenza dell’attività amministrativa, per sviamento, per irragionevolezza, per difetto di istruttoria e di motivazione, per violazione del principio di non aggravamento del procedimento amministrativo, per violazione del principio di adeguatezza : viene censurata la condotta procedimentale di Invitalia che: a) dopo un primo preavviso di diniego, anziché concludere il procedimento con un provvedimento espresso, ha emesso una nuova comunicazione di motivi ostativi;
b) non avrebbe né confutato né, più a monte, esaminato le controdeduzioni prodotte dalla società.

2) Violazione e falsa applicazione di legge, eccesso di potere per contrasto con l’art. 3 l. n. 241/1990, con l’art. 4 D.M. n. 295 del 28.05.2001, con la Deliberazione del CIPE del 14 febbraio 2002, per irragionevolezza, per difetto di istruttoria e di motivazione, per mancanza dei presupposti : Invitalia avrebbe verificato simultaneamente la coerenza dell’idea imprenditoriale e la validità tecnica, economica e finanziaria dell’iniziativa (che andavano invece esaminate in momenti cronologicamente distinti);
inoltre, i rilievi alla base del diniego sarebbero del tutto generici, non sorretti da adeguata istruttoria e motivazione nonché infondati.

3) Violazione e falsa applicazione di legge, eccesso di potere per contrasto con gli artt. 3 e 6 l. n. 241/1990, con l’art. 4 D.M. n. 295 del 28.05.2001, con la Deliberazione del CIPE del 14 febbraio 2002, per irragionevolezza, per difetto di istruttoria e di motivazione, per mancanza dei presupposti, incompetenza : il dott. Vi. D, che ha firmato il provvedimento: a) non può ritenersi provvisto del potere di istruire e (contestualmente) concludere il procedimento, in quanto la commistione fra l’organo che effettua l’istruttoria e l’organo che assume la determinazione finale sarebbe illegittima ex art. 6 l. 241/90;
b) essendo subentrato solo nel 2018 nella titolarità del procedimento, non avrebbe fatto propria la precedente attività istruttoria, il che avrebbe condotto all’invio, a settembre 2018, di nuovi (e diversi) motivi ostativi.

2. Si è costituita Invitalia, instando per la reiezione del ricorso siccome infondato.

3. All'udienza pubblica del 27 maggio 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Con il primo motivo viene censurata la condotta procedimentale di Invitalia che, dopo un primo preavviso di diniego comunicato a ottobre 2017 (per il mancato possesso in capo ai soci dello stato di non occupazione, in violazione degli artt. 17 e 19 del d.lgs. 185/2000), invece di concludere il procedimento con un provvedimento espresso che avesse a oggetto le medesime questioni già affrontate nel preavviso ex 10 bis , ha trasmesso, a settembre 2019 - a ridosso dell’udienza di discussione del ricorso a suo tempo incardinato dalla ricorrente onde ottenere la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato da Invitalia - un secondo preavviso di rigetto per " mancanza di coerenza tra le caratteristiche del proponente e l’iniziativa proposta e carenza di validità tecnica, economica e finanziaria dell’attività proposta ", articolando una serie di perplessità inerenti: i prezzi di vendita dei prodotti/servizi da offrire alla clientela e i criteri di determinazione degli stessi;
i canali di vendita e le strategie promozionali adottate;
i diversi gruppi di clienti identificati e le caratteristiche distintive di ciascuno di essi.

La resistente non avrebbe inoltre né confutato né, più a monte, esaminato le controdeduzioni prodotte dalla società: tanto emergerebbe dal contraddittorio tenore del provvedimento finale, nel quale da un lato si sostiene “ che il termine di 10 giorni ex lege concesso è decorso infruttuosamente ”, dall’altro si afferma che “ le osservazioni (...) presentate dei proponenti ai sensi dell’art. 10 bis . n. 241/1990, non possono essere accolte, in quanto le informazioni e i dati forniti risultano, a una attenta analisi, inidonei a superare i profili di criticità ostativi all’accoglimento della domanda ”.

4.1. Il motivo è infondato, non essendo ravvisabile la dedotta violazione delle garanzie procedimentali.

4.2. Occorre preliminarmente rilevare che, ai sensi dell’art. 4 del D.M. n. 295/2001 (“Regolamento recante criteri e modalità di concessione degli incentivi a favore dell'autoimpiego”): “ Le domande di ammissione alle agevolazioni vengono … sottoposte ad un esame istruttorio articolato in due fasi: a) una fase preliminare, diretta ad accertare la sussistenza dei requisiti di legge attraverso l'esame della domanda e della documentazione di cui all'articolo 3;
b) una fase successiva, durante la quale le domande esaminate con esito positivo sono sottoposte ad un processo selettivo di orientamento/valutazione, inteso a verificare, in primo luogo, l'attendibilità professionale dei richiedenti in rapporto alla propria idea di autoimpiego, la coerenza e la fattibilità dell'idea stessa e ad individuare la misura incentivante applicabile e, successivamente, la validità tecnica, economica e finanziaria dell'iniziativa ”.

Dalla disciplina richiamata emerge una struttura bifasica del procedimento di valutazione delle domande, articolato in una fase preliminare, volta ad accertare la sussistenza dei requisiti di ammissibilità – relativi tanto ai soggetti beneficiari quanto alle tipologie di progetti finanziabili, come determinati dal d. lgs. n. 185 del 2000 – e in una, successiva, fase di valutazione delle caratteristiche dell’iniziativa, nel cui ambito Invitalia si attiene ai criteri e agli indirizzi stabiliti dal CIPE con delibera n. 5/2002 (“ Criteri ed indirizzi su incentivi alla imprenditorialità ed all'autoimpiego ”).

Risulta pertanto coerente con tale disciplina la condotta dell’amministrazione che, in caso di esito negativo delle verifiche preliminari, adotti un preavviso di diniego senza vagliare funditus anche le caratteristiche dell’iniziativa. Qualora poi, alla luce delle osservazioni dell’istante, le motivazioni ostative inizialmente addotte vengano ritenute superabili e si proceda alla fase successiva di verifica, il riscontro di ulteriori motivazioni ostative alla concessione delle agevolazioni – relative all'attendibilità professionale dei richiedenti, alla coerenza e fattibilità nonché alla validità tecnica, economica e finanziaria dell'iniziativa – rende non solo possibile ma anche doverosa l’adozione di un successivo preavviso di diniego ex art. 10- bis , l. 7 agosto 1990, n. 241.

Il preavviso di rigetto rappresenta infatti espressione dei principi del contraddittorio e della partecipazione al procedimento, che vengono garantiti vincolando l'amministrazione a fondare il diniego sui soli motivi che sono stati indicati nel preavviso e sui quali si è sviluppato il contraddittorio con l'interessato;
è pertanto necessario che i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, come comunicati nel c.d. preavviso, si ritrovino o, comunque, si presentino in linea di coerenza logica con la parte motiva del provvedimento negativo, che magari potrà anche risultarne arricchito con l'aggiunta di ulteriori rilievi conseguenti alle osservazioni presentate dall'interessato, ma non potrà contenere una motivazione del tutto estranea ai motivi ostativi in precedenza comunicati ( ex plurimis : T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. II, 12 novembre 2018, n. 1477;
T.A.R. Campania, Napoli Sez. III, 27 agosto 2016, n. 4111). E’ stato conseguentemente affermato che “ deve ritenersi rilevante il difetto di partecipazione dedotto dalla ricorrente, che rendeva necessario l'invio di un secondo preavviso di rigetto volto a consentire il contraddittorio su tale nuova e diversa ragione ostativa, con l'eventuale apporto della ricorrente di tutti gli elementi e le difese a sostegno della propria richiesta. Si è dunque realizzata nella fattispecie una chiara lesione dei principi del contraddittorio e della partecipazione al procedimento ” (Tar Puglia, Bari, n. 1065 del 2015).

4.3. Quanto all’asserito mancato esame delle controdeduzioni della ricorrente, sul piano generale va ribadito il principio secondo cui l'amministrazione non ha un obbligo di puntuale confutazione delle controdeduzioni presentate a seguito del preavviso di rigetto, poiché le ragioni ostative all'accoglimento delle medesime ben possono evincersi dalla motivazione del provvedimento di diniego emanato a conclusione del procedimento ( ex multis Consiglio di Stato n. 3984 del 2018).

Nello specifico, a differenza di quanto affermato in ricorso, risulta per tabulas che l'Agenzia ha tenuto in considerazione le deduzioni difensive presentate dalla società, procedendo - nella nota prot. n. 0133572 del 2018 - ad una loro esposizione sintetica (“ in merito alla mancanza di coerenza tra le caratteristiche della compagine e l'oggetto dell'iniziativa….. dalle controdeduzioni non emergono informazioni ulteriori rispetto a quanto dichiarato in sede di colloquio e nel format di domanda ”;
“ le motivazioni sulla scelta di un unico prezzo medio per tutto l'anno e delle relative indistinte politiche di prezzo confermate nelle controdeduzioni ”;
“ le informazioni riportate nelle controdeduzioni sui canali di vendita e le strategie promozionali adottate confermano l'intenzione dei soci di utilizzare prevalentemente il sito internet ”;
“ anche nelle controdeduzioni, la compagine non ha proceduto ad effettuare una segmentazione della clientela ”) e ritenendole tuttavia inidonee a superare i profili di criticità già illustrati con la comunicazione dei motivi ostativi.

Inoltre, non sussiste l’asserita contraddizione nel testo dell’impugnata delibera, atto plurimo in cui sono accorpati due distinti provvedimenti di non ammissione: uno riguardante la micrompresa di cui all’allegato uno (società in accomandita semplice diversa dalla ricorrente, per la quale il termine di cui all’art. 10 bis è decorso infruttuosamente);
l’altro relativo alla società ricorrente, riportata all’allegato due, le cui controdeduzioni sono state, come visto, effettivamente esaminate.

5. Con il secondo motivo di impugnazione si deduce che Invitalia, alterando il modulo procedimentale normativamente prefigurato, ha simultaneamente verificato la coerenza e la fattibilità dell’idea imprenditoriale e la validità tecnica, economica e finanziaria dell’iniziativa, che invece dovevano essere esaminate in momenti cronologicamente distinti. Inoltre, i rilievi alla base del diniego sarebbero del tutto generici, non sorretti da adeguata istruttoria e motivazione nonché infondati, come confermato anche dalla relazione peritale di parte.

5.1. Anche tale motivo è infondato.

5.2. Quanto all’asserita alterazione procedimentale, ritiene il Collegio che la scelta di Invitalia di esaminare contestualmente i due profili in discussione appaia immune da censure logiche e anzi opportuna, specie considerato il lungo lasso di tempo intercorso dalla presentazione dell’istanza e la già intervenuta adozione di una prima comunicazione di motivi ostativi.

5.3. Prive di pregio sono anche le censure di difetto di istruttoria e motivazione.

Il diniego opposto da Invitalia contiene una motivazione ampia e articolata mediante la quale l'amministrazione risulta aver compiutamente argomentato in merito alla non attendibilità del progetto, assolvendo in pieno all’onere motivazionale sulla stessa gravante ex art. 3 l. 241 del 1990.

Le valutazioni dell'amministrazione appaiono inoltre scevre da incongruenze logiche e pertanto esenti da censure posto che il sindacato del giudice amministrativo – ove, come nel caso di specie, l'amministrazione è chiamata a svolgere valutazioni " connotate da discrezionalità tecnica e non amministrativa e, come tale, compatibile con il ruolo e la funzione svolta dall'Agenzia resistente nel procedimento di valutazione delle domande " (T.A.R. Lazio, Roma sez. III, n. 2201 del 2020) - deve ritenersi circoscritto ai soli casi di manifesta e macroscopica erroneità, irragionevolezza o arbitrarietà, nella presente fattispecie non riscontrabili. Né la ricorrente può, mediante la proposizione dell’odierno gravame, sostituire le proprie previsioni e valutazioni, pur supportate da relazione peritale di parte, a quelle dell'amministrazione, andando altrimenti ad impingere inevitabilmente nel merito amministrativo.

Non è infatti ravvisabile in capo alla società Invitalia un esercizio illogico del potere esercitato, in quanto: a) rientra nella piena discrezionalità dell'amministrazione la valutazione della chiarezza, della coerenza e dell'esaustività delle informazioni concernenti i criteri di determinazione delle politiche di prezzo, i canali di vendita e le correlate strategie promozionali, le caratteristiche distintive delle diverse tipologie di clienti;
b) dall’incoerenza o non esaustività di tali informazioni e della relativa indagine di mercato l’amministrazione ben può inferire la non adeguata consapevolezza da parte del soggetto proponente su aspetti fondamentali dell'attività imprenditoriale proposta;
c) non appaiono irragionevoli i rilievi contenuti nel provvedimento di diniego, ove si contesta, inter alia , la scarsa credibilità della scelta di un unico prezzo medio per tutto l'anno (in relazione alla prassi degli operatori del settore, anche nel contesto geografico di riferimento, di operare distinte politiche di prezzo per l’alta e bassa stagione), la lacunosità del piano di marketing (nel quale non è stata formulata una strategia competitiva tale da giustificare i cospicui risultati economici attesi nel primo anno di attività), la mancata segmentazione della clientela, con l’indicazione di un unico gruppo di potenziali clienti, “i privati”, del tutto accomunati quanto a caratteristiche distintive e bisogni da soddisfare (laddove sembrerebbe viceversa ragionevole ritenere che le macro-tipologie di potenziali clienti enumerate dalla ricorrente - studenti dell’Università, congiunti di degenti nella vicina clinica, turisti interessati a visitare Salerno e la Costa d’Amalfi – presentino caratteristiche e bisogni alquanto diversificati).

Inconferente è infine il richiamo alla copiosa giurisprudenza, pure depositata in atti, che ha censurato, in plurime ipotesi, il difetto di istruttoria e motivazione in cui è incorsa Invitalia nell’adozione dei provvedimenti reiettivi;
trattasi infatti di pronunce riferite a fattispecie in cui il diniego è stato apoditticamente motivato con l’insussistenza della “validità tecnica, economica e finanziaria”, mera clausola di stile che non consente di ricostruire l’iter logico seguito dall’amministrazione, laddove invece nella fattispecie oggetto di causa Invitalia ha svolto contestazioni puntuali e, come rilevato, immuni da censure logiche.

6. Con il terzo motivo di ricorso viene dedotto che: a) non sarebbe chiaro quale ufficio abbia deliberato e istruito la non ammissione al finanziamento;
b) il dott. Vi. D, che ha firmato il provvedimento, non può ritenersi provvisto del potere di istruire e (contestualmente) concludere il procedimento, in quanto la commistione fra l’organo che effettua l’istruttoria e l’organo che assume la determinazione finale sarebbe illegittima ex art. 6 l. 241/90;
c) la circostanza che il dott. Vi. D sia subentrato solo nel 2018 nella titolarità del procedimento sarebbe alla base dell’invio, a settembre 2018, di nuovi (e diversi) motivi ostativi, in quanto il citato dirigente non avrebbe fatto propria la precedente attività istruttoria.

Il motivo è destituito di fondamento.

La delibera impugnata è stata adottata dalla Funzione Incentivi e Innovazione di Invitalia, che ha curato tutta la pratica: presso tale funzione si è tenuto, nel 2016, il colloquio con i ricorrenti e a cura di tale funzione sono stati comunicati, nel 2017 e nel 2018, i motivi ostativi. In particolare, il provvedimento gravato è stato firmato dal dott. Vi. D., Dirigente della citata funzione la cui legittimazione - premesso che, per costante e condivisibile giurisprudenza amministrativa, la persona del responsabile del procedimento è di norma irrilevante ai fini della legittimità del provvedimento, in quanto i soggetti che vengono in contatto con la pubblica amministrazione non hanno un peculiare interesse, giuridicamente tutelato, a trattare con uno piuttosto che con un altro funzionario – risulta evidente anche in ragione dei poteri conferiti ad hoc mediante la procura notarile cui si fa menzione nelle premesse della impugnata delibera.

Né dall’art. 6 della l. n. 241/1990 – laddove prevede che il responsabile del procedimento “ adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all'organo competente per l'adozione ” - è dato evincere la pretesa illegittimità della commistione fra l’organo che effettua l’istruttoria e quello che assume la determinazione finale;
laddove anzi l’inciso “ ove ne abbia la competenza ” va letto in combinato disposto con il precedente art. 5 che, nel prevedere che “ il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all'unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale ”, rimette alla singola amministrazione la scelta fra il modello “monistico” – in cui il responsabile presiede tanto all’istruttoria quanto alla decisione – e quello “dualistico” in cui invece si assiste ad una scissione fra responsabilità della fase istruttoria e di quella decisoria.

Alcuna conseguenza invalidante può poi farsi discendere dall’intervenuto avvicendamento, nelle more dell’ iter procedimentale, del responsabile del procedimento, essendo del tutto fisiologico che vi siano mutamenti nella titolarità di posizioni organizzative senza che da ciò solo possa inferirsi – in assenza di ulteriori elementi di illogicità dell’ agere amministrativo, nella specie non riscontrabili come evidenziato al precedente punto 5.3 – alcun profilo di illegittimità dell’operato dell’amministrazione.

7. Conclusivamente, il ricorso è infondato. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.