Pubblicato il 15/04/2024

N. 07287/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01350/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1350 del 2018, proposto da G.E.A. (Gestione Energie Alternative) S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati U G, V M, P C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Paolo Prof. Avv. Carbone in Roma, via del Pozzetto n. 122;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G P, M A F, A P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio G P in Roma, corso del Rinascimento n.11;

per l'annullamento

a) del provvedimento prot. P20170082126 del 2.11.2017, ricevuto il 6.11.2017, con cui il Gse, con riferimento ai progetti di cui alle RVC indicate nell’allegato A (cod. pratica: 0284369060916R231;
0284369060916R235_rev1;
da 0284369060916R248 a 0284369060916R253;
da 0284369060916R280 a 0284369060916R282;
0284369060916R294;
0284369060916R303 e 0284369060916R304;
0284369060916R307), ha annullato d’ufficio la determinazione di accoglimento delle stesse RVC in relazione al mancato riscontro alla comunicazione di avvio del procedimento prot. P20170069771 del 20.9.2017;

b) della comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio prot. P20170069771 del 20.9.2017;

c) del provvedimento prot. P20170100447del 28.12.2017, con cui il Gse ha comunicato di dover recuperare 2.079 titoli TEE (185 di Tipo I e 1.894 di Tipo II), indebitamente percepiti nel periodo 2016 - 2017, per un importo complessivo pari a euro 412.408,47;

d) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente

nonché per la condanna

- del Gestore al risarcimento dei danni, da quantificare in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 22 marzo 2024 il dott. P S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società ricorrente – operativa sul mercato dei titoli attraverso la “valorizzazione” degli interventi di efficientamento energetico degli edifici (Energy Service Company) con la presentazione dei relativi progetti (RVC – richiesta di verifica e certificazione) al G.s.e. e l’acquisizione, in questo modo, dei corrispettivi titoli (TTE – titoli di efficienza energetica o CB – certificati bianchi) da monetizzare presso il G.m.e. (Gestore dei Mercati Energetici) – ha impugnato, per l’annullamento, il provvedimento del 02/11/2017 a firma del Direttore del G.s.e. con cui è stato annullato d’ufficio il provvedimento di accoglimento delle RVC dalla medesima presentate e riportate nell’Allegato A (al provvedimento impugnato), contestualmente disponendo la restituzione dei titoli indebitamente percepiti (per un importo complessivo pari ad € 412.408,47).

2. – Ne ha dedotto l’illegittimità, non senza qualche ridondanza, per violazione, sotto plurimi profili, dell’art. 21 nonies L. n. 241/90 – ravvisando deficit motivazionali in ordine all’interesse pubblico all’annullamento, il superamento del limite temporale e la compressione dell’affidamento maturato, l’insufficienza del termine di 10 g. previsto nella comunicazione di avvio del procedimento e la mancata concessione della richiesta proroga di 90 gg. (motivi sub I, II, III, IV, V, XIII, XIV, XV e XVI) – nonché per eccesso di potere per illogicità ed erroneità della motivazione, siccome ancorata al solo rilievo del mancato riscontro delle richieste di integrazione della documentazione, peraltro acquisibile direttamente dalla P.A. procedente o, comunque, agli atti del procedimento o in ogni caso ultronea e non richiesta ex lege (motivi sub VI, VII, VIII, IX, XVII e XVIII).

Ulteriori profili di illegittimità dell’impugnato atto di autoannullamento si trarrebbero, secondo la prospettazione di parte ricorrente dalla violazione degli artt. 23 e 42 d.lgs. n.28/2011, dell’art. 13 D.M. 28.12.20012, delle linee guida AEG del 27.10.2011 (artt. 1, 6 e 10), dell’art. 21 octies L. n. 241/9, nonché dalla violazione del principio di ragionevolezza in ordine alla quantificazione economica dei titoli oggetto di recupero (motivi sub X, XI, XII, XIX).

3. – Costituitosi in giudizio il G.s.e. ha svolto articolate controdeduzioni a sostegno della legittimità del provvedimento impugnato e ha chiesto la reiezione del ricorso, siccome infondato.

4. – All’udienza straordinaria del 22 marzo 2024 la controversia è stata trattenuta in decisione.

5. – Il ricorso è insuscettibile di accoglimento.

6. – Sono prive di fondamento le doglianze che si appuntano sulla violazione, a vario titolo, delle regole che presiedono all’esercizio del potere di autotutela della P.A. (mancata esplicitazione di un interesse pubblico concreto ed attuale all’annullamento, omessa valutazione comparativa dell’interesse dei destinatari, lesione dell’affidamento, superamento dello sbarramento temporale).

6.1. – Va posto in risalto, in continuità con quanto già ritenuto dalla giurisprudenza, che nella materia de qua “ i provvedimenti di recupero degli incentivi disposti dal Gse non sono riconducibili al paradigma dell'autotutela, in quanto espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato;
la richiesta di restituzione dei benefici già erogati non è espressione di una distinta e autonoma volontà provvedimentale rispetto a quella oggetto dei provvedimenti di decadenza dai benefici concessi, bensì rappresenta un atto esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo assunta dalle somme erogate per effetto della determinazione di decadenza ” (Cons. Stato, Sez. II, 23/05/2023, n.5095).

6.2. – Premesso che, contrariamente a quanto dedotto dalla ricorrente, il termine 18 mesi ratione temporis applicabile per effetto dell’art.21- nonies della L. 241/1990, nel caso di specie, è stato rispettato dal G.s.e. avuto riguardo a tutti i provvedimenti di accoglimento delle quindici RVC (ad eccezione della prima indicata nell’allegato A, del 27.4.2016), è decisivo il rilievo che l’art. 42, d.lgs. n. 28/2011, entrato in vigore in epoca successiva all’art. 21 nonies , l. n. 241 del 1990 (in disparte le modifiche introdotte dall’art. 1, comma 89, L. n. 124/2017, inapplicabili al caso in parola) non richiama, ai fini dell’esercizio del potere di “ decadenza ”, ivi citato, i presupposti sostanziali (interesse pubblico attuale e valutazione dell'affidamento) e temporali (termine ragionevole comunque non superiore a 18 mesi) alla cui sussistenza il citato art. 21 nonies ancora(va) la legittimità del potere di autotutela.

Ne deriva, per un verso, che la verifica del G.s.e. in punto di esecuzione tecnica e amministrativa dei progetti di risparmio energetico, finalizzati al rilascio dei certificati bianchi, può essere condotta anche successivamente all’approvazione e ben può avere ad oggetto – come nella specie – il controllo ex post della sussistenza dei requisiti per l'ammissione del progetto medesimo ai meccanismi incentivanti;
dall’altro – e soprattutto – che “ non possono considerarsi rilevanti i presupposti che la legge, in via generale, impone per il corretto esercizio del potere di autotutela, secondo le coordinate dell'art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, trovando piuttosto spazio il potere "speciale" di verifica ed eventualmente di decadenza quale disciplinato dall'art. 42, d.lgs. n. 28/2011 ” (T.A.R. Roma, sez. III, 07/08/2018, n.8845).

6.3. – Nemmeno, del resto, è ipotizzabile alcun affidamento in favore del percipiente che – secondo quanto sembra emergere nella specie – abbia formulato dichiarazioni incomplete o non rispondenti all’effettivo e reale stato degli interventi dichiarati, a prescindere dalla rilevanza penale che assuma la relativa condotta, dovendosi rammentare che “ nel caso di erogazioni indebite di benefici a carico dell'erario, il recupero delle relative risorse pubbliche assume carattere vincolato e doveroso e l’eventuale affidamento del percipiente non può assumere la consistenza di situazione giuridica legittimamente tutelabile, essendo l'originaria ammissione al beneficio priva di stabilità, ove in fase di controllo vengano accertate, come nel caso di specie, violazioni rilevanti della vigente disciplina che determinino la declaratoria di decadenza dagli incentivi in precedenza erogati dal GSE [...]” (T.A.R. Roma, sez. III-ter, 20/11/2023, n. 17234).

6.4. – Acclarato, dunque, che il potere esercitato dal G.s.e. non rientra in quello di annullamento d'ufficio, bensì in quello di verifica e controllo di cui all’art. 42, d.lg. n. 28/2011 e all’art. 14 d.m. 28 dicembre 2012, non sono pertinenti, nel caso di specie, i riferimenti ai principi dell’autotutela, con conseguente infondatezza delle censure che si incentrano sulla presunta violazione delle relative disposizioni (T.A.R. Roma, sez. III, 02/08/2022, n.10911;
T.A.R. Roma, sez. III ter, 4/3/2019 n. 2872).

7. – Contrariamente a quanto sostenuto in ricorso, nemmeno è dato apprezzare i dedotti deficit motivazionali del provvedimento impugnato, avendo il G.s.e. ben rappresentato le ragioni ostative al rilascio degli incentivi , costituite dalla difformità delle RVC sottoposte a verifica rispetto alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012.

7.1. – In particolare, per tutte le quindici RVC presentate dalla ricorrente, è stata richiesta documentazione atta a dimostrare la consistenza del progetto, inteso come certezza che l’intervento fosse stato realizzato (anche tramite documentazione fotografica) e l’effettiva estensione della superficie di volta in volta interessata (relazione tecnica), nonché le caratteristiche tecniche dei componenti oggetto di intervento sia nella configurazione ex ante sia ex post , la data di realizzazione degli interventi e di avvio del progetto e il nominativo di ciascuno dei clienti partecipanti, allo scopo di accertare che ciascuno dei clienti partecipanti fosse stato informato del fatto che la ricorrente avrebbe richiesto i certificati bianchi al G.s.e., e pertanto che lo stesso intervento non potesse essere stato rendicontato da nessun altro soggetto partecipante al meccanismo dei certificati bianchi, né tantomeno che lo stesso cliente finale (condomino o amministratore di condominio) avesse richiesto o potesse richiedere in futuro altri incentivi non cumulabili quali ad esempio le detrazioni fiscali del 50% o 65%, per gli interventi afferenti alle schede 6T e 20T.

7.2. – Ciò a fronte delle significative criticità emerse dall’analisi effettuata dal G.s.e. e compendiate nella comunicazione di avvio del procedimento, concernenti – tra l’altro – la documentazione fotografica e la relazione tecnica, che non dimostrano lo stato dell’edificio nella condizione ex ante ed ex post e non consentono di determinare le superfici oggetto di intervento e la reale destinazione d’uso dei locali, la non ricavabilità (dalle schede 6T e 20T) della esatta natura degli interventi di isolamento termico, la mancata comprova che i clienti partecipanti siano gli effettivi beneficiari degli incentivi, l’assenza della autodichiarazione dai medesimi sottoscritta.

7.3. – La ricorrente non ha fornito documentazione idonea a dare contezza dei presupposti necessari a legittimare l’accesso ai benefici, di guisa che – a fronte delle segnalate carenze documentali, che rendono dubbia l’effettiva e regolare realizzazione degli interventi – risulta inconferente il rilievo critico formulato dalla società, che contesta che l’annullamento non sia dipeso da “ ragioni connesse al mancato conseguimento del risparmio energetico previsto ”.

Nell’ambito dello specifico procedimento di controllo il G.s.e., in sostanza – a fronte delle rilevanti carenze e delle significative anomalie riscontrate, peraltro non contrastate neanche in sede giudiziale – non ha ricevuto dalla società la documentazione necessaria per accertare la reale e corretta esecuzione dei progetti, così da giustificare l'esercizio del potere, doveroso e vincolato, di decadenza.

7.4. – Va infatti rammentato al riguardo che “ spetta […] alla impresa comprovare la sussistenza delle condizioni di concedibilità dell'agevolazione ” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 4519/2017), ricadendo su di essa “ eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa ” (Cons. Stato, Sez. IV, n. 594/2021), ciò in quanto “ al regime di incentivazione […] è sotteso il principio di autoresponsabilità, secondo il quale costituisce onere dell'interessato ad ottenere il beneficio il fornire la prova di tutti i presupposti per l'ammissione all'incentivo ” (ex multis, in tal senso, Cons. Stato, Sez. II, 5095/2023;
Cons. Stato, Sez. IV, n. 8808/2019).

8. – Anche le ulteriori doglianze sollevate dalla società ricorrente meritano di essere respinte.

8.1. – Non costituiscono ragioni di illegittimità, diversamente da quanto obiettato, la lamentata eccessiva brevità del termine di 10 giorni stabilito dal G.s.e. per la presentazione di osservazioni in esito alla comunicazione di avvio del procedimento di controllo e la mancata concessione della proroga di 90 giorni, e ciò in quanto la “ complessità documentale e informativa ” delle richieste del G.s.e. in fase di verifica non inficia l'accertamento di eventuali violazioni anche nel caso di concessione di termini non particolarmente estesi, posto che “ per orientamento consolidato, dalla concessione di provvidenze in materia di incentivazione energetica discende, sulla base del principio di autoresponsabilità, l'obbligo di apprestare un assetto organizzativo adeguato al beneficio ricevuto ” ( ex plurimis T.A.R. Roma, sez. V, n.19800/2023).

8.2. – Analogamente è a dirsi, da ultimo, quanto alla dedotta violazione del d.lgs. n.28/2011 (artt. 23 e 42), dell’art. 11 del D.M. 31.1.2014 e dell’art. 13 del DM 28.12.2012, atteso che, ricorrendo violazioni cui consegue l’indebito accesso agli incentivi, come accaduto nel caso di specie, ben poteva procedere il G.s.e. – proprio in applicazione della normativa a torto invocata dalla ricorrente – al recupero di tutti gli incentivi erogati nel 2016, tenuto conto che “[L] 'annullamento dei benefici già riconosciuti dal GSE non può che operare con riguardo all'intero anno di produzione cui si riferisce la difformità accertata, trattandosi di un modus operandi strettamente consequenziale al meccanismo di operatività, su base annuale, del riconoscimento dei benefici stessi ” (T.A.R. Roma, sez. III, n.94877/2018). La rappresentata difformità tra il dato dichiarato e il dato reale preclude, infatti, il conseguimento del beneficio economico per tutto l'anno, ai sensi dell’art. 11 comma 3, D.M. 5 settembre 2011.

9. – L’accertata legittimità del provvedimento impugnato comporta il rigetto della domanda risarcitoria, articolata dalla società ricorrente in termini consequenziali rispetto alla prospettata fondatezza dei motivi di ricorso.

10. – In conclusione, per quanto sinteticamente osservato, il ricorso, privo di fondamento, deve essere respinto.

11. – Le spese di giudizio, liquidate in dispositivo, come per legge, seguono la soccombenza.