Pubblicato il 04/09/2017

N. 04234/2017 REG.PROV.COLL.

N. 04571/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4571 dell’anno 2011, proposto da:
I G, S A, I G, I R (questi ultimi tre anche quali eredi di Iproda Paolo), rappresentati e difesi dall'avv. Nicolina Iproda, con domicilio eletto in Napoli, alla via Costantino n. 52, presso il dott. M L;

contro

Comune di Teverola, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. R M, ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo, in Napoli, alla via S. Lucia n. 62;

nei confronti di

Giulia Iproda, Paolo Torino, Soc. Antares S.r.l. non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a) della nota prot. n. 5346 del 12.5.2011, con cui il Comune di Teverola ha dichiarato la risoluzione della convenzione di lottizzazione in zona C, località S, stipulata in data 22/12/2000 dai ricorrenti;

b) di tutti gli atti preordinati, connessi e conseguenziali, e quindi anche della nota prot. n. 7163 del 30.6.2011.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Teverola;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 maggio 2017 il dott. Michelangelo Maria Liguori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso, notificato a mezzo posta tra il 18 e il 27 luglio 2011 e depositato successivo 29 luglio, I G, S A, I G e I R (questi ultimi tre anche quali eredi di Iproda Paolo), hanno esposto

- che erano tutti proprietari di terreni ricadenti nel Comune di Teverola, in località S, in zona C del vigente P.d.F.;

- che nell’anno 2000, unitamente ad altri proprietari di terreni ricadenti nella medesima zona, avevano presentato al Comune di Teverola un’istanza volta ad ottenere l’approvazione di un piano di lottizzazione convenzionata da realizzarsi appunto in località S;

- che, con delibera n. 36 del 30.11.2000, il Consiglio Comunale di Teverola aveva approvato il progetto di lottizzazione (denominata "S 2") dai medesimi presentato, nonché la bozza di convenzione a questo allegata, dando altresì mandato al Responsabile dell'Area Tecnica di porre in essere tutti gli adempimenti necessari per dare corso all'intervento suddetto;

- che alla delibera n. 36/2000 aveva fatto poi seguito, in data 22.12.2000, la stipula della convenzione di lottizzazione tra i lottizzanti ed il responsabile dell’Area Tecnica;

- che, per quanto d’interesse, in convenzione era previsto a carico dei lottizzanti l’onere di realizzare le opere di urbanizzazione primaria, e precisamente: la rete stradale e gli allacciamenti relativi al comprensorio;
la rete fognante e gli allacciamenti relativi al comprensorio, la rete di pubblica illuminazione ed i relativi allacciamenti;
la rete di distribuzione dell'energia elettrica e gli allacciamenti relativi al comprensorio (d'intesa con l’ENEL), la rete di distribuzione del servizio telefonico e gli allacciamenti relativi al comprensorio (d’intesa con la TELECOM);

- che essi ricorrenti avevano quindi appaltato i lavori di costruzione degli immobili assentiti e avevano trasferito, per la quota di loro spettanza, l'obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione di cui alla convenzione di lottizzazione alla società Antares s.r.l., la quale, unitamente agli altri lottizzanti, aveva provveduto ad infrastrutturare il comparto oggetto di lottizzazione;

- che, con nota prot. n. 5346 del 12.5.2011, a firma del legale convenzionato del Comune di Teverola, si era dichiarata la risoluzione della convenzione di lottizzazione in zona C – località S stipulata in data 22.12.2000, per l’asserito inadempimento dell’obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione primaria previste nella convenzione di lottizzazione;

- che a tale atto aveva fatto seguito la nota prot. n. 7163 del 30.6.2011, a firma del medesimo legale, con la quale il Comune di Teverola “ a reitera anche della precedente ” aveva convocato i lottizzanti presso la Casa Comunale al fine di rendere gli opportuni chiarimenti sullo stato di esecuzione della convenzione di lottizzazione in questione.

Tanto esposto, i ricorrenti hanno impugnato gli atti indicati in epigrafe (e, segnatamente, la nota prot. n.5346 del 12.5.2011, con cui il Comune di Teverola aveva dichiarato la risoluzione della convenzione di lottizzazione in zona C, località S, stipulata in data 22/12/2000), chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

I) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24 E 97 DELLA COSTITUZIONE - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 42, 148 E 107 DEL D.LGS. N. 267 DEL 18.08.2000 – INCOMPETENZA - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL CONTRARIUS ACTUS: la competenza ad adottare i provvedimenti di approvazione degli strumenti urbanistici attuativi di quello generale rientrerebbe tra le attribuzioni della Giunta comunale, per cui, in applicazione del principio del contrarius actus (per il quale l'atto contrario ad altro già posto in essere deve provenire dal medesimo organo od ente, e con le stesse forme e modalità di approvazione), il provvedimento impugnato avrebbe dovuto essere adottato dalla Giunta Comunale;

II) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24 E 97 DELLA COSTITUZIONE - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 7, 8 DELLA L. N. 241/1990 - DIFETTO DI ISTRUTTORIA - VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO: il provvedimento finale di risoluzione della convenzione di lottizzazione stipulata dai ricorrenti sarebbe intervenuto senza la necessaria comunicazione ad essi dell'avvio del relativo procedimento;
se la partecipazione vi fosse stata, i ricorrenti avrebbero potuto rappresentare risolventi circostanze, le quali di certo avrebbero dissuaso l'Amministrazione dall'adottare provvedimenti tanto pregiudizievoli quali quelli in concreto presi (in assenza di un compiuto contraddittorio);

III) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24 E 97 DELLA COSTITUZIONE - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 7, 8 DELLA L. N. 241/1990 - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA - ERRORE NEI PRESUPPOSTI - DIFETTO DI MOTIVAZIONE - CONTRADDITTORIETA': le conclusioni alle quali è pervenuta l'Amministrazione risulterebbero palesemente viziate dall'assenza assoluta della doverosa attività istruttoria che avrebbe dovuto precedere l'adozione dei provvedimenti impugnati;
l'Ente territoriale sarebbe pervenuto alla risoluzione della convenzione di lottizzazione stipulata dai ricorrenti, in assenza del ben che minimo accertamento condotto sullo stato dei luoghi e sull’attuazione della lottizzazione in oggetto;
nel caso di specie, invece, non solo sarebbero stati compiutamente edificati gli immobili assentiti, ma sarebbero state anche realizzate le opere di infrastrutturazione del comparto che i lottizzanti si erano impegnati ad eseguire (univoci riscontri in tal senso proverrebbero dalla perizia giurata versata in atti, nonché dalle riproduzioni fotografiche poste a suo corredo);
lo stato di realizzazione delle opere di urbanizzazione registrato in sede di sopralluogo ed oggettivato negli atti depositati in giudizio risulterebbe, dunque, palesemente inconciliabile con l'affermazione posta a sostegno del provvedimento impugnato, secondo la quale “ allo stato alcuna opera risulta essere stata realizzata ”, perciò sicuramente errata, e, in quanto tale, inidonea a supportare il finale provvedimento adottato;
il difetto di istruttoria e la contraddittorietà dalla quale risulterebbe affetto il provvedimento impugnato emergerebbe con evidenza anche dalla nota prot. n. 7163 del 30.06.2011, dal tenore della quale risulterebbe confermata la circostanza che nessun sopralluogo sarebbe stato effettuato sui terreni oggetto di lottizzazione per appurare lo stato di esecuzione delle opere di urbanizzazione, ovvero la loro bontà;

IV) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24 E 97 DELLA COSTITUZIONE - VIOLAZIONE DEGLI ARTI. 3, 7, 8 DELLA L. N. 241/1990 - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 1455 C.C.: le asserite inadempienze, quand’anche esistenti, potrebbero al più riguardare imprecisati aspetti "di contorno", in quanto tali comunque inidonei, ai sensi dell'art. 1455 c.c., a supportare un provvedimento di risoluzione quale quello in concreto disposto;
ove mai l'Amministrazione avesse accertato l'inadempimento ad una o più clausole della convenzione di lottizzazione, prima di determinarsi per la risoluzione della stessa avrebbe dovuto valutare la gravità e rilevanza dell'inadempimento, al fine di decidere se agire per la risoluzione del contratto o richiedere ai lottizzanti l'adempimento dell'obbligo violato (mentre, invece, di tale valutazione non si rinverrebbe traccia nel provvedimento oggetto di gravame).

In data 4 agosto 2011 si è costituito in giudizio il Comune di Teverola, contestando l’ammissibilità, la procedibilità, e, comunque, la fondatezza del ricorso.

In data 9 aprile e 21 aprile 2015 i ricorrenti hanno prodotto documentazione, nonché, il 16 aprile dello stesso anno, una memoria.

Sempre i ricorrenti hanno prodotto ulteriore documentazione in data 5 ottobre 2015.

Con ordinanza n. 3280/2016 del 29 giugno 2016, questo Tribunale ha disposto adempimenti istruttori da effettuarsi a cura del Comune di Teverola, ovvero il deposito di una relazione scritta atta a chiarire se la nota oggetto di impugnazione fosse stata preceduta da una qualche determinazione amministrativa con la quale si fosse previamente scelto di valersi della risoluzione della convenzione di lottizzazione in discussione (in caso positivo producendone copia);
quale fosse stato il successivo sviluppo degli eventi relativi alla fattispecie in questione, ovvero quale fosse stato l’esito del collaudo disposto con la determinazione dirigenziale dell’Area Tecnica n. 133 del 30.7.2014 (dando conto delle opere effettivamente realizzate nell’ambito della lottizzazione in parola), e se, eventualmente, vi fosse stata sopravvenienza di ulteriori atti o attività suscettibili di incidere sulla stessa.

Al detto incombente l’Amministrazione di Teverola non ha dato alcun riscontro, per cui, con ordinanza n. 57/2017 del 3 gennaio 2017, ne ha reiterato la richiesta, con l’avvertimento che l’eventuale ingiustificata inottemperanza sarebbe stata “valutata a norma dell’art. 64, comma 4, cod. proc. amm. e ad ogni altro effetto di legge”.

Anche tale ulteriore richiesta è rimasta, però, assolutamente priva di riscontro.

Alla pubblica udienza dell’11 maggio 2017 la causa è stata nuovamente trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il presente giudizio risulta incentrato sull’atto con il quale il Comune di Teverola ha inteso addivenire alla “ risoluzione per grave inadempimento della convenzione stipulata in data 22.12.2000 ” (intercorsa con i ricorrenti, ed avente ad oggetto l’impegno di costoro di realizzare a proprie spese le opere di urbanizzazione nell’ambito della lottizzazione a farsi in località S).

In particolare, nell’occasione, il firmatario della nota (il “ legale convenzionato con il Comune di Teverola ”) ha sostenuto che nessuna opera sarebbe stata realizzata;
che sarebbe decorso il termine di validità della convenzione;
che nessuna richiesta di proroga di quest’ultima sarebbe stata avanzata dai privati contraenti;
che i destinatari sarebbero stati responsabili di un grave inadempimento: ha concluso, perciò, comunicando “ l’intervenuta risoluzione, per grave inadempimento, della convenzione stipulata in data 22.12.2000 ”, e ponendo una riserva “ di agire per il risarcimento di ogni danno conseguente al suddetto inadempimento ”.

Per contro, i ricorrenti, con supporto di due consulenze tecniche di parte (entrambe a firma dell’arch. G C), sostengono l’avvenuta realizzazione delle opere di urbanizzazione in questione, ed altresì documentano (mediante produzione di copia della determinazione dirigenziale dell’Area Tecnica n. 133 del 30.7.2014) l’avvenuto affidamento, da parte del Comune di Teverola, all’arch. N B, dell’incarico “ di collaudatore tecnico amministrativo e finale per le lottizzazioni S, S 1, e S 2 ” (dal che non potrebbe che desumersi il riconoscimento dell’avvenuta realizzazione – in tutto, o, quantomeno, in parte - delle opere di urbanizzazione oggetto di controversia).

Su tali basi i ricorrenti, oltre a porre una prima censura di incompetenza del firmatario della nota impugnata (perché, rientrando nelle attribuzioni della Giunta Comunale la competenza ad approvare i piani urbanistici attuativi, spetterebbe a tale organo la competenza ad adottare un contrarius actus), deducono comunque la sussistenza di vizi di difetto di istruttoria, di erroneità nei presupposti, di difetto di motivazione, di contraddittorietà, di violazione e falsa applicazione dell’art. 1455 c.c..

Così sommariamente delineata la vicenda in fatto, occorre preliminarmente osservare in diritto che sussiste nella specie la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133 co. 1 lett. a) n. 2, trattandosi di controversia riguardante la risoluzione di una convenzione urbanistica (ovvero di un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo), ambito cui è riconducibile la convenzione di lottizzazione, poiché volta a disciplinare, con il concorso del privato proprietario dell’area, una delle possibili modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per dare al territorio interessato la conformazione prevista dagli strumenti urbanistici (cfr. Cass. SS.UU. n. 19914 del 5.10.2016;
Cass. SS.UU. n. 2546 del 3.2.2011;
Cons. di Stato sez. IV, n. 6033 del 28.11.2012;
Cons. di Stato sez. IV, n. 5904 del 23.8.2010;
Cons. di Stato sez. IV, n. 214 del 22.1.2010;
TAR Marche n. 512 del 12.9.2016;
TAR Emilia Romagna – Parma n. 137 del 20.4.2016;
TAR Lazio-Latina n. 180 del 25.3.2016;
TAR Umbria n. 261 del 23.3.2016TAR Puglia-Bari n. 531 del 17.4.2014).

Più in particolare, va rilevato che, stante il ricordato carattere di accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo della convenzione di lottizzazione, ad essa (giusta disposto di cui all’art. 11 co. 2 L. 241/1990) “ si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili ”;
per cui il relativo rapporto non risulta caratterizzato da alcuna posizione di supremazia della parte pubblica rispetto a quella privata, poiché entrambe rimangono su un piano paritario.

Ecco, allora, che va escluso che la nota qui in contestazione possa avere ex se natura provvedimentale, costituendo essa (al di là delle espressioni utilizzate) nulla più che una comunicazione dell’intento di risolvere l’esistente legame convenzionale paritetico, sull’assunto di un grave inadempimento dei privati contraenti.

Altresì, la detta nota, poiché a firma “ del legale convenzionato del Comune di Teverola ” (e cioè di un soggetto estraneo alla stabile organizzazione comunale, ma soltanto investito di un incarico temporaneo di tipo tecnico professionale), non può non presupporre l’esistenza “a monte” di un altro atto (questo sì a carattere provvedimentale), volto ad esprimere la volontà del competente organo dell’ente (la Giunta Comunale – cfr. Cons. di Stato sez. IV, n. 6358 dell’11.12.2007;
TAR Lombardia-Milano n. 628 del 4.3.2011;
TAR Lombardia-Milano n. 6485 del 20.12.2004) di addivenire appunto alla risoluzione della convenzione (ma, si badi, attraverso l’utilizzo degli strumenti legali previsti dal codice civile): un provvedimento di tal genere non risulta tuttavia che vi sia stato, non avendo – peraltro – il Comune di Teverola dato alcun riscontro alle richieste istruttorie formulate sul punto da questo Tribunale con le ordinanze n. 3280/2016 e n. 57/2017.

Da tanto che non può, allora, che derivare la fondatezza della censura di incompetenza formulata dai ricorrenti avverso l’unico atto adottato, ovvero proprio quello a firma del legale convenzionato, laddove questo illegittimamente ha costituito l’espressione di una volontà risolutoria del Comune, non potendo l’autore sostituirsi all’organo comunale deputato ad esprimere sul punto la volontà dell’ente.

Pertanto la nota in questione va annullata.

Peraltro, per completezza, va aggiunto che risultano fondati anche gli ulteriori motivi di ricorso, pure finalizzati a censurare l’azione amministrativa in concreto svolta nell’occasione.

In proposito, va premesso che nella convenzione in questione non risulta presente alcuna clausola risolutiva espressa in favore dell’Amministrazione, pur essendo stabiliti termini per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione (due anni) e di validità dell’accordo (dieci anni);
e, nell’occasione, dal contenuto della nota oggetto di contestazione in questa sede, si desume che si è inteso far valere una ordinaria risoluzione per inadempimento, asseritamente grave, della parte privata. Ciò è tuttavia avvenuto in palese violazione del paradigma delineato dall’art. 1454 c.c., avendo il “ legale convenzionato del Comune di Teverola ” dichiarato sic et simpliciter la risoluzione della convenzione senza prima porre la necessaria diffida ad adempiere, con concessione alla controparte di un congruo termine per provvedere a tanto. Per di più, poi, l’assoluto inadempimento affermato nella medesima nota è risultato sconfessato dai ricorrenti, i quali hanno fornito idonei elementi probatori in contrario, mediante produzione di due perizie di parte (entrambe a firma dell’arch. G C), nonché mediante produzione di copia della determinazione dirigenziale dell’Area Tecnica n. 133 del 30.7.2014 (di avvenuto affidamento, da parte del Comune di Teverola, all’arch. N B, dell’incarico “ di collaudatore tecnico amministrativo e finale per le lottizzazioni S, S 1, e S 2 ”);
elementi dai quali non può che essere logicamente desunta l’avvenuta realizzazione – in tutto, o, quantomeno, in parte – delle opere di urbanizzazione oggetto di controversia.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.