Pubblicato il 06/02/2019

N. 00088/2019 REG.PROV.COLL.

N. 01246/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1246 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da Deveris Immobiliare s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall’avv. M P, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. S A in Latina, largo Celli 3;

contro

Provincia di Frosinone, in persona del Presidente p.t. , rappresentata e difesa dall’avv. F P, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. D F in Latina, via Palermo 52;

nei confronti

Angelo Magnante, Luigino Lisi, Gaetano Di Donato e Biagio Agnoli, non costituiti in giudizio;

per ottenere

- quanto al ricorso introduttivo, il risarcimento del danno conseguente: a) alla mancata conclusione del procedimento amministrativo iniziato con l’avviso d’asta pubblica per l’alienazione, tra l’altro, dello stabile già adibito a caserma dei Carabinieri di Fiuggi (lotto n. 2), emesso dall’Ufficio patrimonio della Provincia di Frosinone, la cui aggiudicazione provvisoria è stata disposta in data 1° dicembre 2006 in favore della società ricorrente quale autrice della migliore offerta; b) al mancato perfezionamento del contratto di alienazione del predetto immobile e comunque derivante dal comportamento complessivamente tenuto e considerato quale fonte di responsabilità precontrattuale ex art. 1337 cod. civ.;

- quanto ai motivi aggiunti, l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 600 del 13 febbraio 2007, mai comunicata o notificata alla ricorrente e da essa conosciuta soltanto il 26 gennaio 2011 in esito ad accesso agli atti, con la quale il responsabile del Settore sviluppo economico, attività produttive e patrimonio della Provincia di Frosinone ha annullato in autotutela la precedente determinazione n. 4606 del 17 ottobre 2006 per la parte in cui dispone di procedere all’alienazione, mediante asta pubblica, dell’immobile già adibito a caserma dei Carabinieri di Fiuggi, per mancanza di preventiva comunicazione agli inquilini dello stabile ai fini dell’eventuale esercizio del diritto di prelazione, ai sensi dell’art. 3- bis , comma 1, d.l. 31 ottobre 1990 n. 310, conv. nella l. 22 dicembre 1990 n. 403.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Frosinone;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza straordinaria di smaltimento del giorno 24 gennaio 2019 il dott. Valerio Torano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Espone la società ricorrente di aver partecipato alla procedura avviata con l’avviso di cui alla determinazione dirigenziale n. 4606 del 17 ottobre 2006 adottata dal responsabile dell’Ufficio patrimonio della Provincia di Frosinone, avente ad oggetto, tra l’altro, l’alienazione dell’immobile già adibito a caserma dei Carabinieri di Fiuggi sito in via A. Diaz 48-50 (lotto n. 2), da aggiudicare con il metodo delle offerte segrete ex art. 73, lett. c), r.d. 23 maggio 1924 n. 827, da confrontare con il prezzo a base d’asta fissato in euro 181.560,00.

In particolare, Deveris Immobiliare s.r.l. riferisce di aver presentato in data 29 novembre 2006 la propria offerta di acquisto di euro 185.200,00, con accluso il deposito cauzionale pari al 2% del prezzo a base d’asta, pari a euro 3.631,20, e di aver conseguito l’aggiudicazione provvisoria del bene il 1° dicembre 2006. Riferisce, poi, di aver sollecitato la Provincia di Frosinone, con raccomandate del 12 aprile 2007, 12 dicembre 2008 e 23 luglio 2009, a procedere al perfezionamento del contratto di alienazione, giusta aggiudicazione definitiva medio tempore maturata ex art. 12, d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, reiterando la propria offerta senza ricevere, tuttavia, alcun riscontro.

2. – In conseguenza di quanto sopra, Deveris Immobiliare s.r.l., con ricorso notificato il 14 dicembre 2010 e depositato il successivo giorno 29, ha formulato domanda di risarcimento del danno da ritardo cagionato all’interesse legittimo pretensivo da ella vantato nella qualità di aggiudicataria definitiva dell’immobile de quo . Parimenti, la ricorrente ha chiesto il risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale ex art. 1337 cod. civ., per palese violazione della bona fides in contrahendo , con correlativa lesione dell’affidamento qualificato e meritevole di tutela che essa nutriva nel perfezionamento della cessione del bene.

3. – Con raccomandata del 27 dicembre 2010, la società ricorrente ha, quindi, formulato richiesta di accesso agli atti del procedimento, cui la Provincia di Frosinone ha fornito positivo riscontro con nota del 26 gennaio 2011.

Tra gli atti trasmessi è stata ostesa anche la determinazione dirigenziale n. 600 del 13 febbraio 2007, mai notificata o comunicata a Deveris Immobiliare s.r.l., con la quale il responsabile del Settore sviluppo economico, attività produttive e patrimonio ha disposto l’annullamento in autotutela della determinazione dirigenziale n. 4606 del 17 ottobre 2006, nella parte in cui dispone di procedere ad asta pubblica per la vendita della ex caserma dei Carabinieri di Fiuggi, per la mancata preventiva comunicazione agli inquilini dello stabile ai fini dell’eventuale esercizio del diritto di prelazione di cui al d.l. 31 ottobre 1990 n. 310, conv. nella l. 22 dicembre 1990 n. 403.

4. – Conseguentemente, con atto di motivi aggiunti notificato, mediante consegna all’agente postale il 16 febbraio 2011, alla Provincia di Frosinone ed ai controinteressati inquilini dello stabile di via A. Diaz 48-50, depositato il successivo giorno 21, Deveris Immobiliare s.r.l. ha impugnato la predetta determinazione dirigenziale n. 600 del 2017 deducendo i seguenti vizi di legittimità:

I) violazione degli artt. 3, 7 e 21- nonies , l. 7 agosto 1990 n. 241, 12, comma 1, d.lgs. n. 163 del 2006, ed eccesso di potere per falsa rappresentazione di presupposto e difetto di motivazione, sostenendo che l’annullamento in autotutela della procedura di gara non è stato preceduto dalla prescritta comunicazione di avvio alla ricorrente, da ritenere aggiudicataria definitiva per avvenuto decorso di 30 giorni dall’aggiudicazione provvisoria, come tale avente un qualificato interesse contrario al ritiro della procedura;

II) violazione degli artt. 3, d.l. n. 310 del 1990, conv. nella l. n. 403 del 1990, 3, comma 109, l. 23 dicembre 1996 n. 662, 3 e 21- nonies , l. n. 241 del 1990, oltre a eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione e per falsa rappresentazione di presupposto, in relazione alla ritenuta sussistenza di diritto di prelazione in capo agli occupanti dell’immobile, affermando che, in realtà, nessun diritto di prelazione sarebbe configurabile, non potendosi ritenere tali soggetti o i loro aventi causa come facenti “un uso legittimo” degli alloggi, essendo i relativi contratti scaduti e non essendo essi in regola col pagamento dei canoni, come pure accertato dalla stessa Amministrazione provinciale;

III) violazione degli artt. 3, d.l. n. 310 cit., conv. nella l. n. 403 cit., 3, comma 109, l. n. 662 del 1996, 3 e 21- nonies , l. n. 241 cit., oltre che delle norme e principi di diritto civile sul diritto di prelazione e sul suo esercizio, ed eccesso di potere per difetto di motivazione e falsa rappresentazione di presupposto, in relazione alla ritenuta necessità di procedere all’annullamento in autotutela della procedura di gara per asserita violazione di un insussistente diritto di prelazione;
infatti, ritiene la ricorrente che, anche a voler ritenere esistente detto diritto, sarebbe stato sufficiente per la Provincia intimata, in ossequio alle norme civilistiche, procedere alla denuntiatio della vendita ai presunti prelazionari, comunicando l’esito della procedura ad evidenza pubblica ed il prezzo di aggiudicazione ai fini dell’eventuale esercizio del loro diritto;

IV) violazione degli artt. 3 e 21- nonies , l. n. 241 cit., delle norme e principi in materia di autotutela decisoria ed eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di motivazione e falsa rappresentazione di presupposto, dal momento che a fronte della considerazione del rischio di contenzioso con i predetti presunti prelazionari, in nessun conto è stato tenuto il rischio che detto contenzioso fosse intentato dalla ricorrente.

Deveris Immobiliare s.r.l. ha altresì richiesto nell’atto di motivi aggiunti la condanna dell’Amministrazione provinciale di Frosinone al risarcimento del danno da ritardo e da disturbo cagionato all’interesse legittimo pretensivo vantato dalla ricorrente, alla quale certamente spetterebbe il bene della vita correlato, essendo essa aggiudicataria della relativa asta pubblica.

5. – La Provincia di Frosinone si è costituita in giudizio in data 4 novembre 2011 per resistere al ricorso introduttivo ed ai motivi aggiunti, contestando analiticamente la sussistenza di una propria responsabilità e sostenendo la legittimità del provvedimento di annullamento in autotutela dell’indizione di una procedura competitiva di dismissione dell’ ex caserma dei Carabinieri di Fiuggi. L’Amministrazione ha anche fornito la propria disponibilità a restituire alla ricorrente la somma di euro 3.631,20, oltre ad interessi legali, versata a titolo di acconto sul prezzo di vendita dell’immobile de quo .

Inoltre, l’ente locale ha chiesto di essere autorizzato a chiamare in causa, ai sensi dell’art. 28, comma 3, e 51, comma 1, cod. proc. amm., l’allora dirigente responsabile del Settore patrimonio, affinché gli siano eventualmente addebitati i danni cagionati alla ricorrente, per avere egli adottato determinazioni in violazione delle direttive ricevute dagli organi di vertice della Provincia.

6. – All’udienza pubblica straordinaria di smaltimento del 24 gennaio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. – In via preliminare sono scrutinate, in primo luogo, la domanda, formulata dalla Provincia di Frosinone, di essere autorizzata a chiamare in causa, ai sensi dell’art. 28, comma 3, e 51, comma 1, cod. proc. amm., l’allora dirigente responsabile del Settore patrimonio, affinché gli siano eventualmente addebitati i danni cagionati alla ricorrente, per avere egli adottato determinazioni in violazione delle direttive ricevute dagli organi di vertice della Provincia e, in secondo luogo, l’eccezione di inammissibilità dell’integrazione postuma della motivazione della determinazione dirigenziale n. 600 del 13 febbraio 2007 articolata dalla società ricorrente.

7.1 Sotto il primo profilo, gli artt. 28, comma 3 e 51, comma 1, cod. proc. amm., prescrivono rispettivamente che: “ 3. Il giudice, anche su istanza di parte, quando ritiene opportuno che il processo si svolga nei confronti di un terzo, ne ordina l’intervento ” e che “ 1. Il giudice, ove disponga l’intervento di cui all’articolo 28, comma 3, ordina alla parte di chiamare il terzo in giudizio, indicando gli atti da notificare e il termine della notificazione ”.

Nella specie, si ritiene che la domanda di intervento iussu iudicis in questione, volta ad accertare responsabilità individuali di un dipendente dell’Amministrazione provinciale per danni causati all’ente di appartenenza non sia accoglibile. Infatti, da un lato, parte ricorrente, nel formulare la richiesta risarcitoria, ha inteso escutere soltanto la Provincia di Frosinone e non anche singoli dipendenti dell’ente e il giudice non può, quindi, sostituirsi ad essa nell’individuazione di un elemento essenziale della domanda come le personae nei cui confronti essa è diretta. Dall’altro, in ipotesi di condanna in questa sede della Provincia di Frosinone al risarcimento del danno in favore della società Deveris Immobiliare, la tutela delle ragioni finanziarie della p.a. resistente sarebbe assicurata dal giudizio di responsabilità amministrativa celebrato innanzi alla Corte dei conti, secondo le norme del d.lgs. 26 agosto 2016 n. 174 (Codice di giustizia contabile), per ottenere il ristoro del danno erariale c.d. indiretto che fosse così cagionato.

7.2 Sotto il secondo profilo, invece, si ritengono manifestamente fondate le argomentazioni di parte ricorrente con la quale si censurano, come integrazione motiva postuma, le considerazioni svolte dalla difesa provinciale in ordine alla illegittimità del procedimento di gara anche sotto il profilo del prezzo posto a base d’asta, sol che si consideri che tali aspetti non sono stati tenuti in alcuna considerazione dalla Provincia di Frosinone nell’esercizio del potere discrezionale di autotutela, non essendo essi in alcun modo menzionati nell’atto impugnato.

Pertanto, si ritiene che le argomentazioni esposte nel punto n. 3), pag. 17 ss., della costituzione dell’Amministrazione resistente non possano trovare ingresso nel presente giudizio, trattandosi di evidente tentativo di integrazione postuma, nel corso del giudizio, della motivazione di un provvedimento discrezionale, come tale inammissibile ( ex multis : Cons. Stato, sez. VI, 11 maggio 2018 n. 2843;
sez. VI, 18 luglio 2016 n. 3194;
sez. IV, 9 giugno 2016 n. 2456;
sez. III, 2 maggio 2016 n. 1656;
sez. III, 7 aprile 2014, n. 1629).

8. – Considerata l’intrinseca unitarietà della vicenda in ordine alla quale la società ricorrente intende far valere il proprio diritto al risarcimento dei danni patiti, si ritiene di esaminare con precedenza le censure formulate nell’atto di motivi aggiunti. Infatti, esse attengono alla legittimità di un provvedimento che non solo è cronologicamente anteriore alla proposizione dello stesso ricorso introduttivo ma che riveste pure priorità logica rispetto alla domanda risarcitoria in esso contenuta poiché ove l’annullamento in autotutela della procedura di gara fosse ritenuto legittimo, nessun obbligo di ristoro del danno sarebbe configurabile, sotto tale profilo, in capo alla Provincia di Frosinone.

8.1 Con il primo motivo aggiunto, Deveris Immobiliare s.r.l. ha lamentato la violazione degli artt. 3, 7 e 21- nonies , l. n. 241 cit., 12, comma 1, d.lgs. n. 163 del 2006, oltre ad eccesso di potere per falsa rappresentazione di presupposto e difetto di motivazione. In particolare, si duole la ricorrente del fatto che l’annullamento in autotutela della procedura di gara non sia stata preceduta dall’invio della comunicazione di avvio, come pur sarebbe stato necessario poiché la stessa si era aggiudicata definitivamente la gara per avvenuto decorso del termine di legge 30 giorni dall’aggiudicazione provvisoria e, come tale, aveva un interesse giuridicamente qualificato contrario al ritiro della procedura.

Il mezzo di impugnazione in esame è infondato.

Il contratto cui la procedura de qua era preordinata è un contratto c.d. attivo (dal quale cioè, ai sensi dell’art. 3, comma 1, r.d. 18 novembre 1923 n. 2440, deriva un entrata per l’ente pubblico) cui, conseguentemente “ non trovano diretta applicazione le norme del codice degli appalti pubblici né quelle del codice del processo amministrativo concernenti i riti speciali previsti per gli appalti pubblici ” (TAR Lazio, Roma, sez. II, 19 febbraio 2018 n. 1908;
in termini: TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 12 ottobre 2017 n. 2368;
TAR Veneto, sez. I, 8 febbraio 2017 n. 140;
TAR Lombardia, Milano, sez. III, 12 luglio 2016 n. 1406;
TAR Puglia, Bari sez. I, 19 maggio 2016 n. 645;
TAR Piemonte, Torino, 18 dicembre 2015 n. 1749).

Pertanto, considerato ai contratti attivi è applicabile la disciplina di cui al r.d. n. 2440 del 1923 e del r.d. n. 827 del 1924 ma non anche quella di cui al d.lgs. n. 163 cit., neppure lo è quella recata dall’art. 12, comma 1, di quest’ultimo decreto legislativo (Controlli sugli atti delle procedure di affidamento), nel testo vigente all’epoca, a mente del quale: “ 1. L’aggiudicazione provvisoria è soggetta ad approvazione dell’organo competente secondo l’ordinamento delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori, ovvero degli altri soggetti aggiudicatori, nel rispetto dei termini previsti dai singoli ordinamenti, decorrenti dal ricevimento dell’aggiudicazione provvisoria da parte dell’organo competente. In mancanza, il termine è pari a trenta giorni. Il termine è interrotto dalla richiesta di chiarimenti o documenti, e inizia nuovamente a decorrere da quando i chiarimenti o documenti pervengono all’organo richiedente. Decorsi i termini previsti dai singoli ordinamenti o, in mancanza, quello di trenta giorni, l’aggiudicazione si intende approvata ”.

Da quanto sopra consegue, poi, non solo che Deveris Immobiliare s.r.l. non può considerarsi aggiudicataria definitiva dell’asta pubblica di cui è causa ma soprattutto che analogamente “ a quanto previsto per l’aggiudicazione provvisoria di cui al codice dei contratti pubblici, non può che riconoscersi all’aggiudicazione provvisoria, ove prevista anche nei contratti attivi, natura endoprocedimentale, come atto che si inserisce, cioè, nell’ambito della procedura di scelta del contraente – rectius, per quanto qui di interesse, dell’acquirente – quale momento necessario ma non decisivo, atteso che la definitiva individuazione dello stesso risulterà cristallizzata soltanto con l’aggiudicazione definitiva ” (Cons. Stato, sez. II, 30 ottobre 2017 n. 2239/2017). Pertanto, “ la stazione appaltante che si determini al ritiro, in sede di autotutela, di una gara d’appalto, non è tenuta nemmeno a darne previa comunicazione, ai sensi dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990, al destinatario dell’aggiudicazione provvisoria […] ‘trattandosi di atto endoprocedimentale interno alla procedura di scelta del contraente, per sua natura inidoneo, al contrario dell’aggiudicazione definitiva, ad attribuire in modo stabile il bene della vita ed ad ingenerare il connesso legittimo affidamento che impone l’instaurazione del contraddittorio procedimentale’ ” ( ex multis : Cons. Stato, sez. II, 30 ottobre 2017 n. 2239/2017;
sez. V, 2 maggio 2017 n. 1987;
sez. V, 12 febbraio 2010 n. 743;
sez. V, 23 giugno 2010 n. 3966).

8.2 Con il secondo motivo aggiunto è stata dedotta, nel merito, la violazione degli artt. 3, d.l. n. 310 cit., conv. nella l. n. 403 cit., 3, comma 109, l. n. 662 cit., 3 e 21- nonies , l. n. 241 cit., oltre a eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione e per falsa rappresentazione di presupposto, in relazione alla ritenuta sussistenza di diritto di prelazione in capo agli occupanti dell’immobile, affermando che, in realtà, nessun diritto di prelazione sarebbe configurabile, non potendosi ritenere tali soggetti o i loro aventi causa come facenti “un uso legittimo” degli alloggi, essendo i relativi contratti scaduti e non essendo essi in regola col pagamento dei canoni, come pure accertato dalla stessa Amministrazione provinciale.

Anche il mezzo di impugnazione in parola è infondato.

8.2.1 Nell’esame del motivo di ricorso de quo occorre premettere, in primo luogo, che nella specie non si versa nell’ipotesi di giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, cod. proc. amm., che attiene alle sole “ controversie: 1) relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture ”, cioè i contratti passivi dai quali derivi alla stazione appaltante una spesa per l’acquisto di beni e servizi e non anche quelli attivi, dai quali consegua per l’ente pubblico un’entrata, come è per la procedura di vendita di cui è causa.

L’art. 8, comma 1, cod. proc. amm., dispone poi che: “ Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale ” ed è, quindi, alla stregua di tale disposizione che si procede allo scrutinio delle questioni poste da parte ricorrente in ordine all’applicazione degli artt. 3, comma 1- bis , d.l. n. 310 cit., e 3, comma 109, l. n. 662 cit.

8.2.3 Ebbene, l’art. 3, comma 1- bis , d.l. n. 310 cit., aggiunto dall’art. 6, comma 1, d.l. 23 settembre 1994 n. 547, conv. nella l. 22 novembre 1994 n. 644, prevede che: “ 1- bis I comuni e le province possono altresì procedere alla alienazione del patrimonio di edilizia residenziale di loro proprietà […]. La cessione delle unità immobiliari deve avvenire con priorità assoluta per coloro che ne fanno uso legittimo, in base a contratto di affitto, di concessione o comodato […]”, configurando così un vero e proprio diritto di prelazione dei legittimi utilizzatori, ancorché non assistito dal succedaneo diritto di riscatto dell’immobile nei confronti dell’acquirente (Cass. civ., sez. III, 12 gennaio 2006 n. 411).

Sul punto, nel dare che la disposizione in esame non subordina esplicitamente la sussistenza del diritto de quo alla regolarità della situazione dei pagamenti dei canoni (che dunque non è circostanza ostativa alla possibilità di esercitare tale diritto) si osserva che, in linea con le argomentazioni svolte dalla Provincia resistente, il bando d’asta, non essendo un atto specificamente indirizzato ai titolari della prelazione, avrebbe dovuto subordinare in modo esplicito l’aggiudicazione definitiva al miglior offerente alla condizione della mancanza di una pari offerta da parte del prelazionario. Del resto, l’art. 12 del regolamento approvato con delibera consiliare n. 63 del 22 ottobre 2012 per l’alienazione degli immobili di proprietà dell’ente, dispone che i bandi di gara ed i relativi avvisi devono “ espressamente indicare ” la circostanza che il bene oggetto della vendita sia gravato da diritti di prelazione in favore di terzi.

Quanto sopra rappresenta circostanza di per sé sufficiente a sorreggere la legittimità dell’impugnata determinazione dirigenziale n. n. 600 del 13 febbraio 2007.

8.2.4 L’art. 3, comma 109, l. n. 662 cit., invece, nel testo in vigore all’epoca dei fatti, dispone che: “ Le amministrazioni pubbliche che non rispondono alla legge 24 dicembre 1993, n. 560 […] procedono alla dismissione del loro patrimonio immobiliare, con le seguenti modalità: a) è garantito, nel caso di vendita frazionata e in blocco, anche a cooperative di abitazione di cui siano soci gli inquilini, il diritto di prelazione ai titolari dei contratti di locazione in corso ovvero di contratti scaduti e non ancora rinnovati purché si trovino nella detenzione dell’immobile, e ai loro familiari conviventi sempre che siano in regola con i pagamenti al momento della presentazione della domanda di acquisto […]”. Anche la disposizione in commento, pertanto, riconosce un diritto di prelazione ai soggetti ivi indicati (Cass. civ., sez. II, 15 gennaio 2014 n. 710;
sez. I, 13 giugno 2013 n. 14847;
sez. II, 26 maggio 2008 n. 13560);
tale diritto di prelazione sussiste, peraltro, “ nel caso di vendita frazionata e in blocco ”, con susseguente applicazione anche ai fatti oggetto di giudizio.

Trattandosi di legge speciale successiva si pone il problema del suo coordinamento con l’art. 3, comma 1- bis , d.l. n. 310 cit., il quale non può che avvenire all’insegna dei canoni della lex posterior e della lex specialis , che assegnano prevalenza proprio all’art. 3, comma 109, l. n. 662 cit. Peraltro, ai fini dell’odierna lite, ciò non refluisce negativamente sulla legittimità dell’operato di secondo grado della Provincia di Frosinone poiché, comunque, l’avviso d’asta non recava la menzione dell’esistenza della prelazione né la condizione esplicita di aggiudicazione definitiva in difetto di offerte di pari importo presentate da prelazionari e l’Amministrazione non aveva proceduto a una specifica denuntiatio ai prelazionari. Irrilevanti si appalesano, poi, le questioni concernenti la situazione di regolarità nei pagamenti, non essendo stata presentata, da parte dei controinteressati, alcuna domanda di acquisto, poiché l’intenzione di alienare gli immobili, come detto, non era stata loro notiziata da parte dell’Amministrazione.

Anche sotto questo profilo, quindi, l’annullamento in autotutela si appalesa immune dai vizi denunciati, avuto anche riguardo all’assenza di un’aggiudicazione definitiva dell’asta.

8.3 Con il terzo motivo aggiunto è stata dedotta, sempre nel merito, la violazione degli artt. 3, d.l. n. 310 cit., conv. nella l. n. 403 cit., 3, comma 109, l. n. 662 del 1996, 3 e 21- nonies , l. n. 241 cit., oltre che delle norme e principi di diritto civile sul diritto di prelazione e sul suo esercizio, ed eccesso di potere per difetto di motivazione e falsa rappresentazione di presupposto, in relazione alla ritenuta necessità di procedere all’annullamento in autotutela della procedura di gara per asserita violazione di un insussistente diritto di prelazione. Infatti, ritiene la ricorrente che, anche a voler ritenere esistente detto diritto, sarebbe stato sufficiente per la Provincia intimata, in ossequio alle norme civilistiche, procedere alla denuntiatio della vendita ai presunti prelazionari, comunicando l’esito della procedura ad evidenza pubblica ed il prezzo di aggiudicazione ai fini dell’eventuale esercizio del loro diritto.

Per le ragioni esposte sub 8.2, che si intendono qui integralmente richiamate, anche il motivo di ricorso de quo si rivela infondato, dal momento che le argomentazioni di parte ricorrente non elidono comunque l’accertata violazione, da parte dell’avviso d’asta, dell’art. 12 del citato regolamento provinciale n. 63 del 2002, che indica le modalità di alienazione cui la Provincia di Frosinone, nell’esercizio della propria discrezionalità, si era auto-vincolata.

8.4 Con il quarto motivo aggiunto, parte ricorrente lamenta la violazione degli artt. 3 e 21- nonies , l. n. 241 cit., delle norme e principi in materia di autotutela decisoria ed eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di motivazione e falsa rappresentazione di presupposto, dal momento che a fronte della considerazione del rischio di contenzioso con i predetti presunti prelazionari, in nessun conto è stato tenuto il rischio che detto contenzioso fosse intentato dalla ricorrente.

Il motivo in esame appare infondato ove si considerino, in primo luogo, gli elementi forniti dalla Provincia di Frosinone, che ha allegato l’avvenuta richiesta di accesso agli atti della procedura di gara, datata 18 gennaio 2007, da parte di uno dei conduttori dell’immobile posto in vendita, cui ha fatto seguito una diffida in data 19 aprile 2011, nella quale l’interessato ha rivendicato nei confronti dell’ente locale il proprio diritto di prelazione. Tanto è sufficiente, unitamente alla presenza delle ricordate disposizioni di legge sul diritto di prelazione legale degli inquilini di immobili pubblici in caso di loro alienazione, a rendere concreto il rischio di contenzioso legale collocato dall’Amministrazione a fondamento della propria decisione di annullamento in autotutela e, quindi, non irragionevole l’operato della stessa, tenuto anche conto del breve tempo intercorso tra aggiudicazione provvisoria, deliberata il 1° dicembre 2016 e annullamento d’ufficio, disposto il 13 febbraio 2007.

Per altro verso, giovano alla Provincia di Frosinone anche le considerazioni svolte sub 8.1 in ordine alla natura solo endoprocedimentale della aggiudicazione provvisoria della procedura a Deveris Immobiliare s.r.l. ed all’assenza di obbligo, in capo all’Amministrazione, di comunicare all’aggiudicatario provvisorio finanche l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela della procedura stessa. Infatti, se nel procedimento di secondo grado la posizione di controinteresse della ricorrente ha natura solo fattuale e non anche giuridicamente qualificata, poiché non è tale da comportare neppure l’invio della comunicazione di avvio dell’annullamento d’ufficio della gara (e quindi della relativa aggiudicazione provvisoria), a maggior ragione non v’è spazio per censurare l’operato dell’ente locale resistente, che ha valutato tale interesse come recessivo rispetto a quello dei controinteressati evocati in giudizio, che è, invece, qualificato dalle richiamate norme di legge sul diritto di prelazione.

9. – Da ultimo, la domanda risarcitoria proposta con l’atto introduttivo del giudizio deve ritenersi fondata solo in parte, nei limiti di seguito illustrati, per non avere parte ricorrente comprovato i fatti costitutivi del proprio diritto al risarcimento ulteriori rispetto alla restituzione della somma di euro 3.631,20, oltre ad interessi legali, versata a titolo di acconto sul prezzo finale di vendita.

9.1 Infatti, in linea generale la pretesa al risarcimento del danno ingiusto derivante dalla lesione dell’interesse legittimo si fonda su una lettura dell’art. 2043 cod. civ. che riferisce il carattere dell’ingiustizia al danno e non alla condotta, di modo che presupposto essenziale della responsabilità non è tanto la condotta colposa, ma l’evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall’ordinamento;
di talché per considerare ingiusta la lesione è necessario verificare attraverso un giudizio prognostico se, a seguito del corretto agire dell’Amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente spettato al titolare dell’interesse (Cons. Stato, sez. IV, 14 giugno 2018 n. 3657).

Conseguentemente, avuto riguardo al complessivo svilupparsi della vicenda di cui è causa non pare potersi ritenere che il bene della vita finale anelato da parte ricorrente le spettasse con certezza ovvero anche alla stregua di una valutazione all’insegna del canone del “più probabile che non”. Sul punto, ostano alle ragioni di parte ricorrente, in primo luogo, le considerazioni relative all’insussistenza, nel caso di specie, di un’aggiudicazione definitiva per decorso del tempo previsto dall’art. 12, d.lgs. n. 163 cit. ed alla consistenza solo fattuale del suo interesse endoprocedimentale al conseguimento del bene. Egualmente ostative sono le osservazioni rassegnate sulla correttezza dell’annullamento in autotutela della procedura, stante il breve tempo intercorso tra aggiudicazione provvisoria e provvedimento in autotutela e stante la concreta prospettiva di contenzioso con i soggetti detentori degli alloggi di via A. Diaz 48-50.

9.2 A non dissimili conclusioni si perviene anche ove si scrutini la domanda risarcitoria per rinvenire l’esistenza di un danno da ritardo conseguente alla mancata conclusione del procedimento amministrativo.

Infatti, anche la pretesa risarcitoria relativa al danno da ritardo deve essere ricondotta allo schema generale dell’art. 2043 cod. civ., con conseguente applicazione rigorosa del principio dell’onere della prova in capo al danneggiato circa la sussistenza di tutti i presupposti oggettivi e soggettivi dell’illecito, con l’avvertenza che, nell’azione di responsabilità per danni, il principio dispositivo, sancito in generale dall’art. 2697, comma 1, cod. civ., opera con pienezza, e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento (Cons. Stato, sez. VI, 2 gennaio 2018 n. 12). Inoltre, anche per la sussistenza del danno da ritardo occorre verificare la presenza dei presupposti di carattere oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito), nonché quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa della p.a.), con la precisazione che la valutazione di questi ultimi non può essere fondata soltanto sul dato oggettivo del procrastinarsi del procedimento amministrativo (Cons. Stato, sez. V, 18 giugno 2018 n. 3730;
sez. IV, 13 settembre 2017 n. 5197). Da ultimo, il risarcimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non può essere avulso da una valutazione concernente la spettanza del bene della vita e deve, quindi, essere subordinato, tra l’altro, anche alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole e, quindi, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse (Cons. Stato, sez. IV, 23 giugno 2017 n. 3068).

Orbene, nella specie non solo difetta il requisito materiale del ritardo nella conclusione del procedimento di gara, dal momento che, non applicandosi l’art. 12, d.lgs. n. 163 cit., l’annullamento dell’aggiudicazione provvisoria del 1° dicembre 2006 è avvenuto il 13 febbraio 2007, ma neppure la situazione giuridica soggettiva vantata da Deveris Immobiliare s.r.l. ha, come detto, natura di interesse qualificato, come tale risarcibile.

9.3 Per quanto riguarda la responsabilità precontrattuale della Provincia di Frosinone, può darsi atto che l’Amministrazione ha tenuto nella vicenda un comportamento non del tutto corretto, poiché ha dapprima sollecitato la partecipazione di privati a una procedura ad evidenza pubblica – ignorando i preesistenti vincoli che, pur da essa ben conosciuti, ostavano alla conclusione del contratto – e, successivamente, non si è curata di riscontrare le richieste informative della ricorrente che, ancorché non aggiudicataria definitiva, aveva comunque partecipato a detto procedimento presentando un’offerta provvisoriamente ritenuta la migliore e versando un acconto sul prezzo (sulla configurabilità della responsabilità precontrattuale anche prima dell’aggiudicazione definitiva v. Cons. Stato, sez. V, 10 agosto 2018 n.4912).

Tuttavia, in concreto, parte ricorrente non ha fornito, come pur sarebbe stato suo onere, la prova degli specifici danni patrimoniale subiti in conseguenza di una simile lesione della propria libertà di negoziazione a causa della infruttuosa partecipazione alla gara de qua per effetto di tale scorretta condotta, essendo con certezza emerso soltanto che essa abbia corrisposto alla Provincia di Frosinone la somma di euro 3.631,20, a titolo di acconto sul prezzo finale di vendita, di cui chiede la restituzione con la maggiorazione degli interessi legali medio tempore maturati (sulla necessità di fornire tale prova in giudizio v. Cons. Stato, sez. IV, 16 maggio 2018 n. 2907).

In conseguenza di ciò, la domanda risarcitoria va, quindi, accolta soltanto entro tali limiti, dovendosi condannare la Provincia di Frosinone alla restituzione della predetta somma di euro 3.631,20 rivalutata degli interessi ai sensi dell’art. 1284 cod. civ.

10. – In conclusione, il ricorso è da ritenere solo in parte fondato nei sensi e nei limiti sopra illustrati.

11. – Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidati come in dispositivo.