Pubblicato il 24/01/2024

N. 00652/2024 REG.PROV.COLL.

N. 03602/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3602 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato E N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Riviera di Chiaia, 276;

contro

il Comune di Calvizzano, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati N G, P G, R A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Sant'Antonio Abate, Regione Campania, non costituiti in giudizio;
la Citta' Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Benvenuto Fabrizio Capaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Commissione Straordinaria Prefettizia Comune di Calvizzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

di -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a) In parte qua, della Deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Calvizzano (con i poteri del Consiglio Comunale – art. 42 del D. lgs. n. 267/2000), n. -OMISSIS- del 16/06/2020 recante “Delibera n. -OMISSIS- del 9 giugno 2020 – Approvazione definitiva – L.R. n. 16/2004 e Regolamento regionale n. 5/2011 e ss.mm.ii. – Integrazione e Rettifica”;

b) In parte qua, della deliberazione della Commissione Straordinaria (con i poteri del Consiglio Comunale) n. -OMISSIS- del 09.06.2020

c) In parte qua, della delibera di C.S. n. -OMISSIS- del 15.11.2019 di approvazione della proposta di Piano;

d) In parte qua, di ogni altro atto, provvedimento, relazione, parere, presupposto o preordinato all'approvazione degli impugnati atti e negli stessi richiamati con numero e data e nello specifico, per quanto di ragione, anche della Delibera di Consiglio Comunale n. -OMISSIS-del 08.10.2014 recante linee programmatiche e di indirizzo del PUC, nonchè della Delibera di Giunta Comunale n. -OMISSIS-/2017.

e) In parte qua, se e in quanto lesivo, la Determina n. -OMISSIS-/2019 di affidamento dell'incarico all'arch. -OMISSIS- di “revisione ed eventuale attualizzazione degli elaborati del PUC adottato…”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Calvizzano, della Citta' Metropolitana di Napoli e della Commissione Straordinaria Prefettizia Comune di Calvizzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 26 ottobre 2023 la dott.ssa Angela Fontana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Rappresentano i ricorrenti di essere proprietari di un’area sita nel Comune di Calvizzano di un’area di terreno di forma regolare, riportata in Catasto terreni al foglio-OMISSIS- di circa mq. -OMISSIS-.;
che essa ricade in una zona altamente urbanizzata la quale nel previgente strumento urbanistico aveva destinazione -OMISSIS-.

Rappresentano altresì che ebbero a richiedere il rilascio di permesso di costruire ma la loro istanza fu respinta. Avverso il diniego fu proposto ricorso al Tar che con la sentenza n.-OMISSIS- del 2005 accolse il ricorso. I ricorrenti, tuttavia, non agirono in ottemperanza in quanto nelle more era stato avviato il procedimento di approvazione del PUC che prevedeva che il terreno di loro proprietà venisse inserito in zona B.

2. Tale area di terreno nei precedenti PUC adottati, nel 2010 e nel 2017 aveva ricevuto destinazione

edificabile di completamento.

Con la Delibera di C.S. n. -OMISSIS- del 15/11/2019 del Comune di Calvizzano veniva pubblicata la proposta di adozione del Piano Urbanistico Comunale da cui emergeva che all’area del ricorrente veniva data destinazione “Attrezzature Pubbliche di progetto- Verde attrezzato” e quindi standard.

Le osservazioni presentate venivano respinte e si perveniva per mezzo dell’atto impugnato alla definitiva qualificazione dell’area come “Attrezzature Pubbliche di progetto- Verde attrezzato”.

3 Con il ricorso all’odierno esame, i ricorrenti deducono la illegittimità degli atti impugnati per molteplici profili di violazione di legge ed eccesso di potere.

3.1 Il ricorrente deduce la illegittimità degli atti impugnati per violazione delle regole procedimentali, in specie per violazione della Legge della regione Campania n. 16 del 2004 e delle norme di attuazione rilevando che il preliminare di Piano sottoposto alla partecipazione procedimentale è stato stravolto in sede di adozione.

Inoltre, il progettista incaricato dalla Commissione Straordinaria avrebbe completamente stravolto

il PUC già adottato (e mai revocato), predisponendo un (nuovo) PUC – poi riadottato – del tutto differente sia nelle destinazioni, che nelle linee fondamentali, che nelle norme di attuazione sia al Preliminare di PUC (anch’esso mai revocato) che, ancora, agli indirizzi programmatici del 2014 approvati con delibera di C.C. n. -OMISSIS-/2014.

3.2 Il Piano adottato non sarebbe stato pubblicato presso il Comune di Sant’Antonio Abate, autorità competente in materia di VIA-VAS, avendo sottoscritto una convenzione con tale Comune per lo svolgimento delle attività relative alla VIAVAS.

3.3 Gli atti sarebbero illegittimi per difetto di motivazione in quanto non risulterebbe chiara la ragione per la quale un’area già con vocazione edilizia sarebbe poi stata destinata a zona standard.

Sarebbe vulnerato il legittimo affidamento del privato alla pianificazione coerente con il previgente assetto il che sarebbe ancora più evidente ove si consideri che il Comune ha effettuato una scelta contro la naturale vocazione e destinazione delle aree, inoltre non sarebbe stata valutata la circostanza che parte ricorrente aveva un giudicato favorevole avente ad oggetto il rilascio del titolo edilizio.

4. Si è costituito il Comune per resistere al ricorso, affidando le difese ad una memoria e producendo documenti.

Alla udienza straordinaria del giorno 26 ottobre 2023, tenutasi in modalità da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Deve preliminarmente dichiararsi fondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Città Metropolitana di Napoli, in quanto gli atti imputabili a tale ente (adottati ai sensi dell'art.3, comma 4 del regolamento regionale n. 5/2011) rivestono carattere endoprocedimentale, per nulla lesivi, stando al thema decidendum fissato dal ricorso, degli interessi di parte ricorrente.

Si richiama in tal senso l’evoluzione che ha riguardato la disciplina regionale applicabile alla fattispecie in esame che, con l’entrata in vigore della novella del 2011 e in un’ottica di snellimento del relativo procedimento, ha attribuito il potere decisionale in materia di adozione e approvazione del PUC esclusivamente in capo all’amministrazione comunale, avendo espressamente abrogato l’art. 24 della legge 16/2004 che era ispirato invece al modello dell’atto complesso, sulla falsariga del piano regolatore generale di cui all’art. 8 e ss. della legge 17 agosto 1942 n. 11-OMISSIS-.

6. Ciò posto, prima di passare all’esame delle censure, occorre ancora in limine rilevare che il procedimento di adozione e approvazione del PUC del Comune di Calvizzano già articolato sul piano astratto (secondo la normativa applicabile ratione temporis, di cui agli articoli 22 e ss. della legge regionale n. 16 del 22 dicembre 2004 “Norme sul governo del territorio”, e relativo regolamento di attuazione approvato con delibera della Giunta regionale 24 maggio 2011 n. 241), nella fattispecie concreta, è stato reso ancora più complesso, essendo intervenuto in sua pendenza lo scioglimento del Comune;
con la precisazione che tra gli elementi che hanno contribuito all’adozione della misura ex art 143 TUEL rientrava proprio il procedimento di approvazione di tale strumento urbanistico, in quanto erano stati “resi edificabili alcuni terreni agricoli, con incremento di valore di mercato degli stessi, di proprietà di amministratori comunali strettamente legati all’ex sindaco ed alle locali organizzazioni criminali” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 2905/2021).

Il cambio radicale della gestione dell’ente, dovuto al commissariamento straordinario per infiltrazione mafiosa, ha determinato la necessità di revocare in autotutela il puc adottato, giungendo all’adozione di un nuovo piano, che si dissocia dalle scelte compiute dalla precedente amministrazione comunale, a partire dalla fase di esame delle osservazioni della cittadinanza, e ha fatto prospettare, secondo la tesi ricorsuale, che in sostanza si sia trattato di due PUC nettamente distinti, essendo in tesi il piano approvato in netto e insuperabile contrasto, anche con riferimento all’area del ricorrente, con le linee di indirizzo programmatico e con il preliminare di Piano;
tesi che all’esito dell’istruttoria di questo giudizio non è però condivisibile.

7. Per una migliore comprensione della articolata controversia è, dunque, utile procedere alla ricostruzione dei punti salienti della vicenda procedimentale, avendo parte ricorrente censurato innanzitutto la coerenza intrinseca delle fasi procedurali nonché il rispetto delle garanzie di partecipazione, oltre che la legittimità delle scelte discrezionali effettuate.

In particolare, con la deliberazione consiliare n. -OMISSIS-dell’8 ottobre 2014 (i cui indirizzi e obiettivi strategici sono stati riportati in stralcio anche nella relazione al PUC approvato con deliberazione n. -OMISSIS-del 13 febbraio 2020 dell’ing. -OMISSIS-- depositata in atti, pagg 4-13, per essere confermati in quanto condivisi) sono state definite le “linee programmatiche” inerenti alla fase preliminare dell’adozione del PUC ed è stato affidato ad un professionista esterno l’incarico di elaborare la "bozza" del progetto di Piano, comprendente sia il preliminare di piano che il rapporto preliminare ambientale, conformemente a quanto indicato dalla citata normativa e dal Regolamento di attuazione.

Con la successiva deliberazione di Giunta municipale n.-OMISSIS- del 23 dicembre 2016, tali atti sono stati oggetto di ampia consultazione pubblica, rivolta non solo alle amministrazioni competenti in materia ambientale, ma a chiunque ne avesse interesse: a tal fine, sono stati infatti pubblicati sul sito web istituzionale dell’Ente al fine della conoscenza e partecipazione della cittadinanza, nonché presentati al pubblico con una manifestazione presso la sede comunale avvenuta in data 30 dicembre 2016. Secondo quanto riportato nelle memorie difensive dell’amministrazione comunale – e le circostanze analiticamente allegate non risultano essere state oggetto di contestazione da parte ricorrente – l’amministrazione comunale ha sollecitato, in tale fase, “l’audizione delle organizzazioni sociali, culturali, sindacali, economico-professionali e ambientalistiche”, estendendo tale convocazione anche a tutti i cittadini interessati, per raccogliere sollecitazioni, spunti e suggerimenti già nella fase programmatica degli indirizzi ed obiettivi della pianificazione. Risulta essere stata convocata anche una riunione presso la sede comunale in data -OMISSIS-marzo 2017, andata però deserta;
la fase di ascolto è stata anche prorogata, consentendo la trasmissione di contributi entro il 7 aprile 2017.

All’esito di tale articolata fase di attivazione della collaborazione procedimentale con le parti interessate, il progettista ha pertanto formalizzato il progetto di piano, poi adottato con la deliberazione di giunta municipale n. -OMISSIS- del -OMISSIS-maggio 2017 al fine di avviare la successiva fase -disciplinata nello specifico dall’art. 7 del regolamento di attuazione - della formulazione delle osservazioni da parte dei soggetti aventi interesse;
anche tale segmento procedimentale, successivo all’adozione del PUC e funzionale alla sua approvazione, è stato peraltro connotato da un acceso contraddittorio.

Senonché è in particolare emerso dagli atti versati n giudizio, che alcuni assessori e consiglieri comunali avevano chiesto la revisione della relazione già predisposta dal progettista sulla base delle osservazioni previamente presentate dagli interessati, tanto da indurre il professionista a trasmettere una nuova relazione (nota del -OMISSIS- prot.-OMISSIS-);
il segretario comunale, in qualità di responsabile della prevenzione e corruzione, aveva quindi rappresentato la necessità di una nuova pubblicazione del PUC, adempimento poi non effettuato in ottemperanza ad un parere contrario del progettista medesimo.

Infine, con deliberazioni giuntale n. -OMISSIS- del 1 settembre 2017 e n.-OMISSIS- dell’8 settembre 2017, all’esito dell’accoglimento delle relative osservazioni dedotte nella fase del contraddittorio, è stato adottato il progetto predisposto dal professionista incaricato.

Nelle more della procedura, allorquando il PUC non risultava ancora intervenuto, il Comune di Calvizzano è stato sciolto ai sensi dell’art. 143 del D.lgs. n. 267/2000, con il citato d.P.R. del 20 aprile 2018.

Come anticipato in premessa, elementi ritenuti significativi del pericolo di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso sono stati rinvenuti anche in relazione al procedimento di adozione dello strumento urbanistico in esame, proprio con specifico riguardo alla fase della valutazione e accoglimento delle osservazioni da parte dei soggetti interessati, in quanto è emerso che erano stati resi edificabili, in tale fase, alcuni terreni agricoli di proprietà di amministratori comunali strettamente legati all’ex sindaco ed alle locali organizzazioni criminali, con notevolissimo incremento di valore di mercato degli stessi: come evidenziato nell’allegato al DPR del 20 aprile 2018 (GU n. 110 del 14 maggio 2018), dalla relazione del prefetto è emerso che “i criteri e le modalità di individuazione dei lotti di terreno originariamente agricoli ed oggetto di significative variazioni urbanistiche evidenziano l’esistenza di un vero e proprio «cartello» tra amministratori locali, imprenditori e soggetti di spicco della locale criminalità organizzata” (cfr., tra le altre, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 2905/2021).

La Commissione Straordinaria intanto insediatasi, con determinazione n. -OMISSIS-del 19 marzo 2019, ha quindi revocato in autotutela le citate delibere n. -OMISSIS- e-OMISSIS-/2017, con le quali la Giunta Comunale aveva esaminato e valutato le osservazioni al PUC, ed ha contestualmente disposto l’individuazione, da parte dell’ufficio competente, di un nuovo professionista a cui affidare l’incarico procedere alla formazione del PUC (il progettista precedentemente incaricato aveva già rassegnato le proprie dimissioni in data 6 dicembre 2018).

Con successiva determina n. -OMISSIS-/2019, all’esito di una procedura di selezione, è stato così individuato il professionista nella persona dell’ing. -OMISSIS-- ed è stato specificato l’oggetto dell’incarico, consistente nella redazione della documentazione necessaria al completamento dell’iter di approvazione del PUC e, segnatamente, nella “revisione ed eventualmente adeguamento, in stretta correlazione alla necessità di attualizzare gli elaborati del PUC adottato con Delibera di G.C. n. -OMISSIS-/17”, ritenendo la Commissione comunque valido l’iter di formazione del P.U.C. fino alla sua adozione del -OMISSIS-maggio 2017;
nello svolgimento degli adempimenti necessari per la ripubblicazione del PUC;
nella elaborazione delle relazioni, dei documenti integrativi e, in generale, degli elaborati grafici di recepimento dei pareri e delle osservazioni pervenute durante le procedure di consultazione inerenti al PUC;
nella predisposizione di tutti gli ulteriori atti e/o documenti previsti dalla legge, richiesti dagli enti coinvolti e necessari per giungere alla definitiva approvazione del PUC.

Il progetto predisposto dalla professionista è stato fatto proprio dall’amministrazione comunale che, con deliberazione della Commissione Straordinaria n. -OMISSIS- del 15 novembre 2019, ha disposto l’adozione del PUC, avendone accertato la conformità ai piani sovraordinati e di settore, con successiva pubblicazione con le modalità indicate dal regolamento di attuazione (il piano è stato pubblicato contestualmente sul BURC (n.69 del 18.11.2019), all’Albo Pretorio dell’Ente per 60 gg sul sito web del Comune di Calvizzano ed è stato depositato presso l’Ufficio Competente e la segreteria dell’amministrazione procedente) al fine di avviare nuovamente il sub-procedimento delle osservazioni da parte degli interessati, procedimento che in precedenza era stato inficiato negli esiti finali proprio a causa delle predette ingerenze malavitose.

Deve precisarsi, trattandosi di una questione di fatto rilevante ai fini dell’esame dell’eccezione processuale sollevata dal Comune resistente, che, con la medesima deliberazione n. -OMISSIS-/2019 di adozione del PUC, la Commissione, oltre a dar conto delle fasi procedimentali precedenti anche allo scioglimento del Comune, ha richiamato gli allegati tecnici elaborati dalla professionista incaricata, specificando in premessa che “tutta l’attività propedeutica alla predisposizione del piano da adottare, comprendente gli indirizzi programmatici, il preliminare di piano, la fase di ascolto e raccolta dei contributi nonché i pareri preventivi dei soggetti competenti in materia ambientale restano confermati e costituiscono degli invarianti”.

All’esito della valutazione delle osservazioni presentate nonché dell’acquisizione dei pareri delle amministrazioni coinvolte nel procedimento, diverse da quella comunale, con delibera della Commissione Straordinaria n. -OMISSIS- del 9 giugno 2020 - adottata con i poteri del Consiglio Comunale - oggetto di odierno gravame, il PUC è stato infine approvato, unitamente alle norme tecniche di attuazione (N.T.A.) e al rapporto ambientale per la valutazione ambientale strategica (V.A.S.) ai sensi dell’art. 25 comma 1 della legge regionale n.16/2004 e artt. 3 c. 5 del regolamento di attuazione n.5/2011.

8. Tanto premesso, il ricorso è infondato, per le ragioni che di seguito si espongono.

8. 1 Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente, deducendo la violazione delle norme contenute nella L.R.C. n. 16/2004 e nel regolamento n. 5/2001, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, sostiene che il Piano adottato, a causa delle numerose, significative e sostanziali modifiche apportate dal progettista nominato dalla C.S. (su assetti stradali, zone di espansione, residenziali e non, sulle norme tecniche di attuazione, ecc.), finirebbe per tradire i principi informatori della vigente normativa nazionale e regionale, complessivamente volta ad assicurare un coerente sviluppo della pianificazione urbanistica.

Ciò in quanto, sotto un primo decisivo aspetto, il piano adottato, pur formalmente ponendosi in continuità con gli atti posti a monte della procedura e, segnatamente, con il preliminare e le linee programmatiche di indirizzo, approvate nel 2014 e mai revocate o modificate, risulterebbe di fatto in insanabile contrasto con detti atti, in quanto concretamente non ne avrebbe seguito l’impostazione di fondo, discostandosene sia sotto un profilo quantitativo che qualitativo e creando, di fatto, un incolmabile iato tra le due fasi procedurali.

In tal modo, inoltre, sarebbe stata anche inficiata la fase istruttoria della complessa procedura e, segnatamente la fase di acquisizione dei pareri, atteso che l’approvazione finale si sarebbe basata su un parere definitivo reso su un piano per nulla corrispondente al preliminare, su cui erano stati resi i pareri preliminari e su cui erano state espresse le opposizioni/osservazioni dei cittadini.

Infine, parte ricorrente lamenta la violazione delle garanzie partecipative nella fase “preliminare” del procedimento di adozione del PUC (art. 7 comma 2 del Regolamento n. 5/2011), atteso che il nuovo progettista nominato dalla C.S., in concreto, avrebbe totalmente, strutturalmente e completamente modificato e stravolto il preliminare di piano condiviso con i cittadini, le associazioni, ecc., cosicché tale fase di contraddittorio preliminare avrebbe dovuto essere condotta ex novo: sarebbe stata, in particolare, illegittimamente omessa la rinnovazione della consultazione pubblica nel segmento procedimentale iniziale, poiché quella svoltasi nel 2017 (avviata con la deliberazione di Giunta municipale n.-OMISSIS- del 23 dicembre 2016) dovrebbe ritenersi inefficace.

8.2 In limine va rilevato che, come puntualmente eccepito dal Comune, la censura è inammissibile, derivando l’efficacia lesiva lamentata dai ricorrenti dalla deliberazione n.19/2019, da essi più volte peraltro citata proprio nell’argomentare la propria tesi, non tempestivamente impugnata.

E invero, con la predetta deliberazione della Commissione straordinaria, recante in oggetto la “riadozione del PUC', si è infatti chiuso il sub-procedimento preliminare comprendente la fase consultiva pubblica, ed è stata avviata la fase successiva, dedicata all’acquisizione (tra l’altro) delle puntuali osservazioni dei soggetti interessati, secondo le modalità e i termini del regolamento regionale.

La suddetta determinazione richiama espressamente la precedente deliberazione n. -OMISSIS-dell’8 ottobre 2014 con la quale si “definivano le linee programmatiche di indirizzo del PUC”;
dà conto dell’articolato procedimento successivo, comprensivo anche degli atti di revoca delle deliberazioni n.-OMISSIS- e-OMISSIS-/2017 all’esito dello scioglimento del Comune ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 267/2000, nonché della fase di aggiornamento e revisione, svolta mediante l’affidamento di un incarico di progettazione alla professionista ing. -OMISSIS--, individuata con la precedente determina n. -OMISSIS-/2009, per la documentazione geologica, al dott. -OMISSIS-, per la zonizzazione acustica, all’ing. -OMISSIS-, enumerando per ciascuno di essi, con tabelle riepilogative contenute nella medesima deliberazione n. -OMISSIS-/2019, la documentazione elaborata, debitamente allegata all’atto.

La configurabilità della predetta deliberazione quale provvedimento immediatamente lesivo, rispetto all’interesse legittimo fatto valere da parte ricorrente con la censura in esame (configurabilità che prescinde dalla collocazione dell’atto nell’ambito del complessivo procedimento, discendendo unicamente dagli effetti che ad esso si collegano) è peraltro confermata dalla puntualizzazione contenuta nella determinazione – già innanzi riportata - con cui si ribadisce la persistente efficacia della prima fase procedimentale svoltasi nel 2017 e dedicata alla consultazione pubblica, di cui parte ricorrente lamenta la omessa rinnovazione, considerando espressamente che “la fase di ascolto e raccolta di contributi nonché i pareri preventivi dei soggetti competenti in materia ambientale, restano confermati e costituiscono delle invarianti” (pag. 5).

E’ necessario specificare, peraltro, che non può applicarsi al procedimento di approvazione del PUC, regolato dalla normativa regionale con l’evoluzione di cui in premessa, quanto elaborato dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria 9 marzo 1983, n.1) in relazione alla mera “facoltà” – e non onere imposto a pena di decadenza - di impugnazione del PRG adottato dal Comune, ma non ancora approvato dalla Regione, non configurandosi il PUC, alla luce della novella legislativa regionale del 2011 come “atto complesso”, rientrando la sua adozione e approvazione nella competenza esclusiva dell’amministrazione comunale (dovendosi rimarcare che risulta oramai abrogato l’art. 24, comma 11, della legge regionale 16/2014 che demandava al Presidente della provincia l’approvazione dell’atto).

8.3. Per mera completezza di motivazione, deve peraltro osservarsi che, anche a prescindere dalla sua inammissibilità per tardività, la censura è comunque infondata.

La continuità tra le linee programmatiche indicate nella determinazione, più volte citata, n. -OMISSIS-/2014 oggetto della consultazione pubblica del 2017, e il PUC oggetto di adozione è stata evidenziata, con riscontro documentale ed argomentazione logica immune da censure di irragionevolezza, nella relazione al piano predisposta dalla professionista incaricata, nella quale si rappresenta che la fase di predisposizione delle nuove tavole del PUC da trasmettere all’Ente per la nuova adozione è stata preceduta dalle necessarie attività di revisione ed adeguamento degli elaborati, tenuto conto sia delle indicazioni pervenute nella fase di ascolto preliminare da parte dei Soggetti Competenti in materia ambientale (attività preservata dalla Commissione Straordinaria), sia delle prescrizioni contenute nei Piani sovraordinati, compreso il Piano di Coordinamento Territoriale della Città Metropolitana di Napoli adottato, ferma restando invece tutta l’attività propedeutica, comprendente gli indirizzi programmatici, il preliminare di piano, la fase di ascolto e di raccolta contributi, nonché i pareri preventivi dei soggetti competenti in materia ambientale;
atti, questi ultimi, che, come ribadito dalla determinazione n. -OMISSIS-/2019, restavano confermati (cfr. in termini Tar Campania, Napoli, Sez. II, n. 7923/2021).

Ciò in coerenza con l’obiettivo della Commissione straordinaria di restituire alla cittadinanza un piano urbanistico di piena legalità, epurato da quegli aspetti patologici conseguenti a ingerenze distorsive in grado di inficiare le decisioni pianificatorie, le quali, come emerge dal D.P.R. di scioglimento, erano state circoscritte ad una fase procedurale ben determinata, culminata con le delibere di adozione del piano del 2017 da parte del disciolto Consiglio comunale. E invero, è in tale fase che, il precedente progettista, a seguito di pressioni da parte di diversi consiglieri comunali, mutando indirizzo, aveva accolto numerose osservazioni di privati, stravolgendo di fatto il piano adottato e determinando un incremento di volumetria e di alloggi incoerente con le indicazioni degli enti sovracomunali. In tale prospettiva è evidente l’effetto di elisione delle interferenze criminogene che del tutto coerentemente e ragionevolmente si è voluto conseguire, retroagendo ad una fase procedurale in cui, a ben vedere, il dibattito sull’adottando piano si era svolto in pieno contraddittorio con tutte le parti interessate, sulla base di un progetto preliminare legittimamente predisposto in conformità agli indirizzi e agli obiettivi programmatici approvati dal consiglio comunale nel 2014, e che del tutto ragionevolmente la stessa Commissione straordinaria ha inteso salvaguardare e confermare.

Le superiori considerazioni consentono di superare le deduzioni censorie articolate dalla parte ricorrente, essendo al contrario evidente la continuità di indirizzo con gli obiettivi dichiarati negli atti di programmazione posti a monte della procedura, così come ribadito dalla determinazione n. -OMISSIS-/2019, che li ha confermati, pur rilevando la necessità di calare e riproporzionare i medesimi obiettivi con l’attualità di un mutato contesto demografico. In sostanza, in tale contesto la progettista si è limitata ad effettuare una revisione ed adeguamento degli elaborati, sulla scorta sia delle indicazioni pervenute nella fase di ascolto preliminare da parte dei Soggetti Competenti in materia Ambientale (attività preservata dalla Commissione Straordinaria), che delle prescrizioni contenute nei Piani sovraordinati, compreso il Piano di Coordinamento Territoriale della Città Metropolitana di Napoli.

A tanto va anche soggiunto che, pur prescindendo dalla natura meramente programmatica della fase preliminare, la configurazione di una vera e propria rinnovazione di un piano urbanistico - persino nella fase più avanzata intercorrente tra adozione ed approvazione, il cui procedimento è fisiologicamente articolato ad un sempre maggiore livello di dettaglio, anche sulla base del contraddittorio con le parti interessate - è riscontrabile, secondo la giurisprudenza, entro limiti molto ristretti;
deve infatti “escludersi che si possa parlare di rielaborazione complessiva del piano, quando, in sede di approvazione, vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree (Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484)”;
così come deve escludersi che si tratti di una rielaborazione ex novo, “nel caso in cui le modifiche consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l'impianto originario, quand'anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 8 maggio 2017, n. 614;
T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 8 maggio 2017, n. 880)”;
Cons. Stato, Sez. IV, 13 novembre 2020, n. 7027;
cfr. anche, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 17 febbraio 2020, n. -OMISSIS-8).

8.4 Sono infine infondati gli ulteriori rilievi censori, articolati nell’ambito del primo motivo, con cui parte ricorrente lamenta la violazione delle garanzie di partecipazione.

Tali rilievi vanno respinti nella considerazione che in tutto il complesso iter di approvazione del piano, sin dalla fase preliminare di adozione, è stata garantita la partecipazione pubblica come previsto dal Regolamento regionale n. 5/2011.

Il nuovo progettista incaricato, ing. -OMISSIS--, esaminata la documentazione esistente, in virtù del tempo trascorso e sulla scorta degli aggiornamenti normativi, facendo salva “...tutta l’attività propedeutica alla predisposizione del Piano da adottare, comprendente gli indirizzi programmatici, il preliminare di piano, la fase di ascolto e raccolta contributi nonché i pareri preventivi dei soggetti competenti in materia ambientale, restano confermati e costituiscono degli invarianti.”.

In seguito, il piano riadottato con deliberazione di CS n. -OMISSIS-/2019 è stato pubblicato sul BURC ed è stato oggetto di osservazioni da parte dei soggetti interessati (con la precisazione che la ricorrente, in tale fase, non ha presentato osservazioni/opposizioni). Tali osservazioni sono state puntualmente esaminate e valutate dalla progettista, come da relazione in atti.

Il motivo, dunque, è nel complesso infondato e, in disparte la rilevata inammissibilità, va comunque respinto.

9. Con il secondo motivo parte ricorrente censura sotto altro aspetto l’iter procedurale di approvazione del PUC, lamentando che il piano adottato non sarebbe stato pubblicato presso il Comune di Sant’Antonio Abate, autorità competente in materia di VIA-VAS, avendo sottoscritto una convenzione con tale Comune per lo svolgimento delle attività relative alla VIA-VAS, come in tesi prescritto dal regolamento regionale n. 5/2011.

9.1 La censura è infondata.

Risulta infatti che l’amministrazione ha rispettato tutte le prescritte formalità previste dal regolamento regionale citato, a mente del cui art. 3, comma 2, il piano adottato “...è pubblicato contestualmente nel bollettino ufficiale della regione Campania (BURC) e sul sito web dell’amministrazione procedente ed è depositato presso l’ufficio competente e la segreteria dell’amministrazione procedente ed è pubblicato all’albo dell’ente...”.

10. Possono, infine, esaminarsi congiuntamente le censure di irragionevolezza e difetto di motivazione, oltre che di lesione dell’affidamento formulate nei restanti motivi di ricorso.

Per giurisprudenza pacifica, le scelte di politica urbanistica, espresse negli strumenti generali di pianificazione, si caratterizzano per la loro ampia discrezionalità in ordine ai tempi e alle modalità di intervento sul proprio territorio circa la destinazione di singole aree, in funzione delle concrete possibilità operative che solo l’Amministrazione è in grado di accertare e che, pertanto, non sono sindacabili in sede di giudizio di legittimità, se non per la loro manifesta illogicità, contraddittorietà o insussistenza dei presupposti (T.A.R. Basilicata, Sez. I, 21.12.2017, n. 792);
e ciò al fine di evitare un indebito sconfinamento del giudice nel c.d. merito amministrativo (Consiglio di Stato, Sez. IV, 11.10.2017, n. 4707).

In altri termini, le scelte pianificatorie operate dall’Amministrazione costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto, o abnormi illogicità, ovvero arbitrarietà, irrazionalità o manifesta irragionevolezza, in relazione alle esigenze che si intendono concretamente soddisfare.

Tali scelte, con riguardo alla destinazione di singole aree, non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico – discrezionale seguiti nell’impostazione del piano stesso e non sono appunto sindacabili, salvo che non risultino incoerenti con l’impostazione di fondo dell’intervento pianificatorio o manifestamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio.

Si sottraggono, invece, ai principi appena enunciati solo le particolari situazioni che abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni, quali l’esistenza di una convenzione di lottizzazione o di una sentenza dichiarativa dell’obbligo di stipulare la convenzione urbanistica, un giudicato di annullamento di un diniego di concessione, la decadenza di un vincolo preordinato all’espropriazione (T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. I, 2.1.2018, n. 2;
T.A.R. Campania - Salerno, Sez. II, 21.5.2018 n. 760).

Nessuna di queste ipotesi rientra nei casi enunciati dal momento che il giudicato di annullamento favorevole a parte ricorrente si fonda sulla esistenza di un vizio di motivazione e di difetto di istruttoria del provvedimento di diniego e, pertanto, l’effetto conformativo discendente dalla sentenza avrebbe imposto all’amministrazione di riconsiderare le ragioni ostative al rilascio del titolo edilizio: nel caso di specie, poi, non risulta che la parte abbia agito in ottemperanza al fine di attivare l’obbligo dell’amministrazione di avviare il nuovo procedimento edilizio.

11. La complessità della controversia consente di compensare tra le parti le spese del presente giudizio.