Pubblicato il 12/06/2020

N. 06461/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00912/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 912 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati S B, A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio S B in Roma, viale Regina Margherita 1;

contro

Ministero della Giustizia, Corte D'Appello di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS- non costituito in giudizio;
Roma Capitale, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Pier Ludovico Patriarca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per l'annullamento

della nota della Corte d’Appello nota prot. n. -OMISSIS- del 19.12.2019 (doc. A) e il riconoscimento del diritto del ricorrente ad accedere ed estrarre copia degli atti indicati in parte motiva.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia, della Corte D'Appello di Roma e di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2020 il dott. S G C in collegamento da remoto mediante videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. nr. 18 del 17 marzo 2020, conv. in l. 24 aprile 2020, nr. 27;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’odierno ricorrente, che è stato candidato al Senato nelle elezioni politiche del 2018, espone di avere agito di fronte alla Giunta per le Elezioni del Senato per ottenere la non convalida o l’annullamento della proclamazione dell’elezione del senatore -OMISSIS-, unico eletto della lista USEI (Unione Sudamericana Emigrati Italiani) nella Circoscrizione Estero - Ripartizione America Meridionale ed, in luogo di essa, la proclamazione e la convalida del ricorrente stesso o la dichiarazione dell’ordine di procedere al rinnovo dello scrutinio Circoscrizione Estero - Ripartizione America Meridionale.

Al fine della difesa in tale giudizio, chiedeva accesso ad un campione di schede elettorali relative alla Circoscrizione d’interesse, così da accertare se il voto possa essere stato esercitato illegittimamente da un unico/medesimo soggetto, in sostituzione dei singoli elettori, come potrebbe rivelare l’eventuale riscontro di una unica ed identica calligrafia per l’espressione del voto stesso.

A tale proposito, richiama l’ordinanza della Corte Costituzionale n. 63/2018 laddove essa ha incidentalmente affermato l’esistenza di “ oggettive criticità della normativa denunciata quanto al bilanciamento dell’effettività del diritto di voto dei cittadini residenti all’estero con gli imprescindibili requisiti di personalità, libertà, e segretezza del voto, stesso, con riferimento ai parametri di cui, rispettivamente, ai commi terzo e secondo dell’art. 48 Costituzione ”, criticità rilevate in relazione al fatto che il voto degli italiani all’estero è effettuato per corrispondenza, con rischio di pregiudizio degli imprescindibili requisiti di personalità, libertà e segretezza del voto e si sofferma sull’analisi della normativa applicabile, con particolare riferimento alla disciplina di cui all’art. 12 della l. n. 259/2001 ed all’art.14 del regolamento attuativo (DPR 104/2003).

A riprova delle proprie tesi, il ricorrente allega una già intervenuta decisione dell’Ufficio Centrale circoscrizionale della Corte d’Appello di Roma che il 12.03.2018 -nel riesaminare alcuni voti contestati nella sezione estero - annullava 7 voti all’USEI per la presenza contestuale di numeri e nomi delle preferenze, espressi con segni grafici identici “ non necessari all’espressione del voto…. ”: tale verbale sembrerebbe attestare - in virtù dell’esistenza di segni grafici identici – una illegittima espressione del voto di cui alle 7 schede, laddove l’identità di segni grafici consentirebbe ad un unico soggetto di rendere conoscibile ai terzi (“committenti” dell’illecita operazione) di aver realmente ed effettivamente proceduto a votare tutte le schede in sostituzione degli elettori aventi diritto al voto.

In punto di interesse al ricorso, riferisce il ricorrente (richiamando quanto esposto di fronte alla Giunta in Senato) che (come da verbale dell’Ufficio centrale per la circoscrizione estero relativo alla proclamazione degli eletti), i due seggi della circoscrizione America meridionale erano assegnati alla lista Movimento Associativo Italiani all’estero (MAIE, che otteneva più voti di tutte le liste, ovvero 103.490 voti), e la lista Unione Sudamericana emigrati italiani (USEI, che otteneva 67.700 voti), mentre il Partito Democratico, nelle cui liste si era presentato il ricorrente, arrivava terzo raggiungendo il numero di 57.910 voti, ovvero solo 9.790 voti meno dell’USEI.

Il ricorrente è il candidato che otteneva più preferenze nella lista del Partito democratico, ovvero 20.587 voti (pag. 16 del doc. 3 allegato);
quindi egli afferma di avere interesse a contestare l’elezione del controinteressato, ovvero del candidato dell’USEI - che è stato eletto Senatore in quanto ha ricevuto più voti tra i candidati di quest’ultima lista, ovvero 24.742 voti – e ad ottenere il seggio assegnato al Senatore eletto.

Sulla base di questo titolo legittimante, ed al fine di dimostrare la sussistenza di violazioni della segretezza e personalità del voto, nel ricorso al Senato presentava apposita istanza istruttoria volta a prendere visione ed estrarre copia dei verbali e delle schede relative a tutti i voti ottenuti dall’USEI nelle sezioni meglio ivi elencate (Consolato di Buenos Aires), attribuiti nella quasi totalità al Senatore controinteressato.

Tuttavia, la Giunta, in applicazione dell’art. 12 del Regolamento della Giunta delle Elezioni del Senato (a mente del quale “ All'inizio di ogni legislatura, la Giunta approva i criteri in base ai quali dovrà essere accertata la validità delle schede elettorali di cui la Giunta disponga eventualmente la revisione.

2. La Giunta può sempre disporre la revisione, parziale o totale, delle schede nulle, bianche e contenenti voti nulli o contestati, allegate ai verbali dei singoli uffici elettorali sezionali.

3. Ove ritenuto essenziale, la Giunta può deliberare la revisione, totale o parziale o per campione, delle schede valide di uno o più collegi.

4. Per procedere alla revisione delle schede il Presidente nomina un apposito Comitato, coordinato dal relatore per la Regione interessata, il quale riferisce alla Giunta al termine della propria attività ”), non esercitava la propria facoltà di procedere autonomamente;
nè riteneva di procedere a mente dell’art. 10, comma 4, che le consentirebbe di “ acquisire presso qualsiasi autorità i documenti ed atti ritenuti necessari ”. Riteneva invece di trasmettere gli atti all’Autorità Giudiziaria, sospendendo la relativa attività di verifica, come pure previsto dall’art. 5, comma 1 del Regolamento (a mente del quale “ La Giunta ove sussistono fondati motivi per ritenere che, in occasione di elezioni, siano stati commessi fatti costituenti reato, trasmette gli atti all’autorità giudiziaria, sospendendo la relativa attività di verifica ”).

Successivamente, su richiesta del Senato, la Procura inviava una relazione avente ad oggetto i procedimenti aperti, tra i quali non risultava la vicenda di cui si discute, nonostante che anche il ricorrente avesse presentato un esposto dettagliato in merito.

Pertanto, dato che da un lato la Giunta del Senato aveva ritenuto che eventuali alterazioni dei voti costituenti reato dovessero essere accertati dalla magistratura Penale, mentre quest’ultima non aveva (per quanto noto) ritenuto di procedere in tal senso, il ricorrente si determinava ad agire autonomamente per ottenere l’accesso alle schede elettorali e verificare così la sussistenza di una unica calligrafia che potesse confermare l’assunto dell’intervenuta manipolazione del voto.

A tal fine esperiva due tentativi di accesso alle schede, rispettivamente presso la Corte d’Appello - Ufficio Circoscrizionale Estero e presso il Comune di Roma - Ufficio Elettorale.

La Corte d’Appello indirizzava al ricorrente la nota prot. n. 35287 del 23.9.2019 che, pur non negando il diritto all’accesso rappresentava di “ non detiene la documentazione richiesta – ovvero i verbali e le schede relative a tutti i voti ottenuti dall’USEI ” nelle sezioni elettorali indicati indicate nell’istanza (precisava la nota che “ all’ufficio Centrale per la circoscrizione Estero pervengono dagli Uffici Elettorali di sezione i verbali di sezione i verbali di scrutinio delle sezioni elettorali e gli atti ad essi allegati, tabelle di scrutinio, proteste e reclami, schede nulle bianche e riguardanti voti contestati, ma non pervengono le schede valide e le relative tabelle di scrutinio che sono recapitate in un plico chiuso dal Presidente della sezione elettorale al Comune di Roma ”).

Il Comune di Roma - Ufficio Elettorale, con nota del 9.10.2019 assentiva l’accesso ai verbali ma non alle schede votate, riferendo che “ queste possono essere aperte solo su richiesta del Magistrato ”.

La difesa di parte ricorrente visionava ed estraeva copia dei verbali (ed evidenzia che essi attesterebbero l’esattezza dei dati rappresentati nell’istanza di accesso), per poi presentare una nuova istanza di accesso alla Corte d’appello – Ufficio Elettorale circoscrizione estero con la quale – dopo aver ricordate le vicende di cui poco sopra - chiedeva al Magistrato competente di potere estrarre copia delle schede elettorali di tutti i voti ottenuti dall’USEI, attribuiti nella quasi totalità al Senatore -OMISSIS-, nelle sezioni di cui ai verbali del Consolato di Buenos Aires indicati nell’istanza di accesso e allegati a questa reiterazione dell’istanza.

La Corte d’Appello - Ufficio Elettorale circoscrizione estero – con nota prot. n. -OMISSIS- del 19.12.2019 (oggetto del presente gravame) affermava che “ questa Corte, nel ribadire di non detenere la documentazione richiesta, fa presente che in materia è competente la Giunta delle elezioni e delle Immunità Parlamentari la quale, ai sensi dell’art. 12 del regolamento per la verifica dei poteri, può disporre la “revisione delle schede ”.

Avverso il diniego di accesso costituito da tale nota, parte ricorrente censura una abnorme illegittimità per illogicità, contraddittorietà e violazione dei principi che disciplinano il diritto all’accesso nell’ordinamento;
e ne chiede l’annullamento con il riconoscimento del diritto del ricorrente ad accedere ed estrare copia degli atti indicati come in atti.

Si sono costituiti sia il Ministero della Giustizia che Roma Capitale, entrambe le parti resistendo al giudizio.

Roma Capitale eccepisce la propria carenza di legittimazione passiva e, nel merito, l’inapplicabilità della l. 241/90 alla fattispecie in esame, che ricadrebbe interamente nella competenza della Giunta delle Immunità Parlamentari.

Il Ministero eccepisce la tardività dell’azione, in quanto proposta oltre i termini di trenta giorni di cui all’art. 116 c.p.a., decorrenti dal diniego costituito dalla nota del 23 settembre 2019, rispetto alla quale la seconda nota - oggetto del presente ricorso - sarebbe atto meramente confermativo.

In ogni caso, l’azione sarebbe anche infondata, posto che la documentazione richiesta non è nella disponibilità del Presidente della Corte d’Appello di Roma (nella sua qualità di Presidente dell’Ufficio Circoscrizione Estero) e dunque del Ministero della Giustizia.

Con memoria dell’8 maggio 2020, parte ricorrente evidenzia che la nota del 23 settembre 2019 avrebbe solo natura interlocutoria e non avrebbe valore di provvedimento in ordine alla richiesta di accesso, con conseguente sua inoppugnabilità;
nel merito, la Corte d’Appello negava l’accesso non perchè non in possesso dei documenti (come inizialmente affermato) ma perchè riteneva sussistente una competenza esclusiva della Giunta delle elezioni ex art. 12 del Regolamento per la verifica dei poteri.

Nella camera di consiglio del 13 maggio 2020, tenutasi con modalità di collegamento da remoto a norma dell’art. 84, comma 6, del DL 18/2020, convertito in legge nr. 27/2020, la causa è stata trattenuta in decisione.

A fondamento dell’azione, il ricorrente allega che l’accesso si rende necessario ed indispensabile in quanto la Giunta non ha inteso esercitare il proprio potere di indagine;
troverebbe applicazione alla fattispecie il principio affermato da Consiglio di Stato, n. 5910 del 27.8.2019 secondo cui l’accesso sarebbe comunque ammissibile in quanto “ la tutela dei diritti fondamentali, invero, non troverebbe eguale garanzia mediante l'utilizzo degli strumenti previsti dal codice di procedura civile, i quali, come visto, rimettono all'apprezzamento del giudice l'ingresso nel giudizio di documenti e informazioni in possesso della pubblica amministrazione. L'effettiva conoscibilità dei documenti, necessaria ai fini del decidere, risulterebbe pertanto subordinata alla positiva valutazione giudiziale, in ragione della necessità di contemperare l'esigenza di ostensione portata dal soggetto che intende avvalersi dei documenti amministrativi con il contrapposto diritto di difesa della parte interessata, cercando di "conciliare nel miglior modo possibile l'interesse della giustizia col riguardo dovuto ai diritti del terzo" (art. 211, comma 1, c.p.c.) ” (analogamente, si veda TAR Lazio, I quater, nr. 3520 del 2 ottobre 2010).

L’esito favorevole del presente giudizio consentirebbe al ricorrente di sollecitare il potere istruttorio di cui all’art. 12 del Regolamento (che attualmente risulta sospeso in ragione del fatto che sussistendo fondati motivi per ritenere che, in occasione delle elezioni, siano stati commessi fatti costituenti reato, gli atti sono stati trasmessi all’Autorità Giudiziaria per le verifiche del caso).

Deve premettersi in linea di principio, che la giurisprudenza riconosce pienamente l'autonomia dell’ actio ad exibendum , intesa come interesse ad un bene della vita, rispetto alla situazione legittimante all'impugnativa dell'atto o alla pretesa sostanziale in funzione della quale la conoscenza è richiesta (Cons. Stato, Sez. III, n. 696/2016;
T.A.R. Roma, Lazio, sez. III, 27/08/2019, n.10620) ed è per tale ragione che l’azione di accesso è consentita in maniera indipendente dai poteri istruttori propri del giudice che ha cognizione sulla lite, così come affermato da Consiglio di Stato nr. 5910/2019.

Tuttavia, a tale regola generale costituisce eccezione il caso dell’accesso alle schede elettorali, in ordine al quale, invece, la giurisprudenza è pacifica nel negare la proponibilità dell’azione (Consiglio di Stato, 28 aprile 2011, n. 2541 e TAR Torino, 30 ottobre 2009, n. 2355), poiché le schede devono rimanere sigillate in vista della loro eventuale verifica in sede giurisdizionale.

Sarà dunque in quest’ultima sede che, esercitando i propri poteri istruttori, il giudice acquisirà – ove ne sussistano i presupposti – le schede contestate, consentendo alle parti il dovuto riscontro delle relative censure e utilizzando le relative acquisizioni ai fini del decidere.

Si tratta di una limitazione che trova giustificazione nella necessità di coniugare la concentrazione e la particolare celerità che disciplina il rito elettorale con l’altrettanto cogente esigenza di tutela della genuinità delle schede che raccolgono l’espressione del voto degli elettori.

Ne deriva che la giurisprudenza amministrativa non ritiene “assolutamente” inconoscibili le schede elettorali, bensì si limita a ritenere inammissibile (soltanto) l’autonomia dell’azione dell’accesso rispetto a quella propria del rito elettorale, nell’ambito (e con le garanzie) del quale le schede saranno, invece, del tutto accessibili (sia pure a condizione che nel rito elettorale l’azione sia assistita dalle necessarie caratteristiche di specificità dei motivi, nei limiti che la stessa giurisprudenza ha enucleato, v. da ultimo, Consiglio di Stato , sez. III , 19/02/2020 , n. 1249, con esclusione dei ricorsi meramente esplorativi, v. Consiglio di Stato , sez. V , 20/07/2016 , n. 3280).

Quanto sin qui esposto disvela l’ulteriore peculiarità data dalla circostanza che l’accesso del quale la giurisprudenza si è occupata è quello relativo alle competizioni elettorali soggette alla giurisdizione del giudice amministrativo, che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 126 e 129 c.p.a ., include solo la materia delle operazioni elettorali relative al rinnovo degli organi elettivi dei comuni, delle province, delle regioni e all'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia, mentre la cognizione delle controversie relative al procedimento elettorale dei componenti delle Camere è riservata ai relativi organi interni che sono preposti alla convalida delle elezioni.

E’ stato affermato a tale proposito che “ L'autodichia di ciascuna Camera non si limita al contenuto risultante da una stretta interpretazione del dettato di cui all'art. 66 Cost., ma è molto più significativo, estendendosi all'accertamento della legittimità di tutte le operazioni elettorali e, quindi, anche a quelle ricomprese nella fase precedente lo svolgimento della competizione elettorale vera e propria e in quella successiva, come confermato dal fatto che la disciplina legislativa, che regola la procedura elettorale, ha predisposto una formula ampia che ricomprende le fasi dell'indizione dei comizi alla proclamazione degli eletti. Tale sistema, peraltro, trova la sua ratio nel principio della separazione dei poteri e si traduce nel conferimento a dei corpi politici, quali sono la Camera e il Senato, di una funzione che, per sua natura, si vorrebbe affidata a giudici terzi. Detto assetto ordinamentale è stato riconosciuto compatibile con i principi e le norme contenute nella CEDU essendo stato riconosciuto dalla Corte di Strasburgo un ampio margine di apprezzamento degli Stati, astenendosi dall'intervenire in una materia strettamente connessa all'organizzazione dell'ordinamento statale, quale quella della riforma dei sistemi di elezione, anche con riferimento alla giustiziabilità dei diritti politici (TAR Lazio, Roma, sez. II, 03/06/2013, n.5548;
vedasi anche T.A.R. Catania, (Sicilia) sez. I, 22/04/2006, n.629;
Cassazione civile , sez. un., 11/12/2014 , n. 26098;
Cassazione civile , sez. un. , 15/02/2013 , n. 3731;
più di recente, Consiglio di Stato , sez. III , 16/02/2018 , n. 999;
in ordine al fondamento costituzionale dell’autodichia parlamentare vedasi anche le sentenze della Corte Costituzionale, 09/05/2014 , n. 120 e 13/12/2017 nr. 262).

Atteso che la proponibilità autonoma dell’azione dell’accesso agli atti ex lege 241/90 alle schede di votazione è negata dalla giurisprudenza amministrativa nei limiti della propria giurisdizione elettorale, il Collegio deve valutare se, nel caso in cui l’istanza abbia ad oggetto le schede per il rinnovo di Camera e Senato, la relativa domanda sia invece da ricondursi nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sull’accesso ex art. 133, nr. 6, c.p.a. (affermandosene così l’autonomia rispetto alla cognizione della Giunta, che verrebbe ad essere intesa come limitata esclusivamente alla regolarità del procedimento elettorale nonché alla conseguente convalida delle elezioni) e, conseguentemente, se si riespanda il principio generale dell’indipendenza dell’ actio ad exhibendum rispetto alla sottesa situazione legittimante (così come afferma il ricorrente).

Ad avviso del Collegio, la domanda di accertamento dell’illegittimità del diniego di accesso alle schede delle votazioni per le elezioni del Senato, non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e va ascritta alla cognizione della Giunta per le Elezioni del Senato, presso la quale il ricorso potrà essere riproposto, secondo le regole della traslatio judicii, trattandosi di questione strettamente attinente all’esercizio dei poteri di convalida delle elezioni.

E’ bene premettere che l’art. 133 c.p.a. fa salve diverse previsioni di legge;
nel caso specifico, il Regolamento per la verifica dei poteri del Senato contiene (art. 4) una disciplina esplicita sull’accesso agli atti in possesso della Giunta che lo consente a chiunque ne abbia interesse, salvi i limiti ivi meglio specificati. Il Capo III del Regolamento contiene, poi, ulteriori disposizioni in ordine all’istruttoria dei ricorsi elettorali.

Potrebbe obiettarsi che tale disciplina attenga solo all’aspetto sostanziale dell’accesso e non incida sulle regole della giurisdizione: l’accesso, del resto, non ha carattere impugnatorio e così potrebbe prospettarsene in tesi, una sorta di “neutralità” rispetto alle funzioni della Giunta.

Tuttavia, nel concreto assetto degli interessi dedotti l’ actio ad exhibendum è rivolta a sollecitare la prosecuzione del giudizio di convalida, tramite un riscontro estrinseco della fondatezza delle tesi del ricorrente in quella sede.

Tale prospettiva implica necessariamente, ove fosse accolta la domanda, una ingerenza del giudice amministrativo nella sfera dell’autodichia, dal momento che (come lo stesso ricorrente riconosce) anche la scelta di procedere o meno all’acquisizione delle schede elettorali è oggetto di un potere della Giunta (e che la Giunta ha ritenuto di non esercitare, nel caso di specie, sia pure in relazione al giudizio di convalida pendente).

In ogni caso, l’ammissibilità di un’ actio ad exhibendum alle schede delle votazioni dissociata dal rito elettorale, postula pur sempre che sia ponderato il rapporto tra l’interesse all’accesso ed il rischio della compromissione della genuinità delle schede custodite e sigillate: si tratta di un giudizio che, come tale, non può che essere riservato al giudice della convalida delle elezioni in quanto interferisce, anche se mediatamente, con l’autodichia delle Camere.

A tale conclusione induce anche l’esame delle doglianze variamente dedotte a sostegno dell’interesse all’accesso, che sono rivolte sostanzialmente a sollecitare la Giunta a riprendere il giudizio sospeso in attesa delle determinazioni dell’A.G. sulla base della circostanza che, allo stato degli atti, risulterebbe che l’azione penale non è stata intrapresa;
si tratta di argomentazioni che fondano un interesse pretensivo attinente all’interesse non già a conoscere, ma ad ottenere la convalida al posto del senatore già eletto, che come tali dovranno essere esaminate dalla Giunta stessa (che potrà quindi valutarle nel merito, altresì verificando se ed in che misura sussistano ancora i presupposti della sospensione), non dal giudice amministrativo (anche se solo nei limiti che deriverebbero da un accertamento della sussistenza di un interesse attuale a conoscere le schede).

La relativa azione è dunque inammissibile nell’odierna sede di giudizio, ma, come accennato, essa potrà essere riproposta di fronte alla Giunta secondo il principio della traslatio judicii : a ciò non osta la circostanza che gli organi interni delle Camere non costituiscano giudici speciali, attesa la natura sostanzialmente giurisdizionale delle relative funzioni (che consente loro di sollevare questioni di legittimità costituzionale e comporta l’ammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione, vedasi Cassazione civile , sez. un. , 08/07/2019 , n. 18265 e la già richiamata sentenza della Corte Costituzionale nr. 262 del 13.12.2017).

Per queste ragioni, l’azione proposta nella odierna sede giurisdizionale deve dichiararsi inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, che va declinata in favore della Giunta per le Elezioni del Senato, presso la quale il ricorrente potrà riassumere il giudizio, ex art. 11 del c.p.a..

L’esposizione che precede comporta evidenti e giuste ragioni per disporre la piena compensazione delle spese di lite tra le parti.