TAR Bologna, sez. II, sentenza 2021-05-26, n. 202100500

Pubblicato il 26/05/2021

N. 00500/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00045/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 45 del 2021, proposto da
Camst Soc. Coop. A R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati M D, A T, M G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio M D in Bologna, via della Zecca n. 1;

contro

Intercent-Er, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Vaccaro 6;

Regione Emilia Romagna, non costituita in giudizio;

nei confronti

C.I.C.L.A.T. Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato M O, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento

della determinazione n. 592 del 10 dicembre 2020 del Responsabile del Servizio Beni e Servizi di Spesa Comune Intercent-ER, Agenzia Regionale di Sviluppo dei Mercati Telematici, comunicata a mezzo pec l'11 dicembre 2020, anch'essa impugnata, avente ad oggetto l'aggiudicazione definitiva relativa alla “Procedura aperta per l'affidamento del Servizio di Pulizia, Sanificazione e Servizi Ausiliari 5” CIG 7746508C9E, nella parte in cui, ritenendo in perdita l'offerta economica, ha escluso dalla gara relativa al lotto 5 il costituendo RTI fra Camst soc coop. a r.l. (mandataria) e Multiservice soc. coop. a r.l. (mandante), primo classificato del lotto 5, ed ha aggiudicato il lotto 5 alla Ditta Ciclat, Soc. Coop. Consorzio Italiano Cooperative Lavoratori Ausiliari del Traffico;

- del verbale del RUP del 10 dicembre 2020 avente ad oggetto la Relazione di valutazione dell'anomalia dell'offerta del costituendo RTI Camst soc. coop. a r.l. e Multiservice soc. coop. a r.l.;

- delle richieste del RUP del 16 ottobre 2020, 9 novembre 2020 e 19 novembre 2020, aventi ad oggetto l'indicazione dei costi complessivi della manodopera e la relativa incidenza sull'offerta economica del RTI Camst;

- del verbale di seduta pubblica del 4 settembre 2019;
dei successivi verbali del 4 e 11 settembre 2019;
dell'8, 14 e 30 ottobre 2019;
del 21 e 25 novembre 2019;
del 5 e 16 dicembre 2019;
del 13, 16, 20 e 23 gennaio 2020;
del 13, 17, 19, 24 e 27 febbraio 2020;
del 2 e 5 marzo 2020;
del 24 e 30 aprile 2020;
del 4, 8, 11 e 19 maggio 2020;
del 20, 23 e 27 luglio 2020;
del 7, 15 e 30 settembre 2020, nonché degli ulteriori verbali di gara, ancorché non in possesso del ricorrente, attinenti all'ammissione e alla valutazione delle offerte ed alla loro congruità;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto;

nonché, qualora non possa pronunciarsi la declaratoria di inefficacia del contratto, per disporre nel senso del subentro della ricorrente nel contratto stipulato, nonché in subordine per l'annullamento del disciplinare nella parte che emergerà nella trattazione e di tutti i conseguenti atti della procedura,

nonché, in ulteriore subordine per la condanna dell'Ente intimato al ristoro dei danni patiti e patendi conseguenti alla illegittimità dei provvedimenti impugnati e in ogni caso, per equivalente economico, anche in considerazione della perdita di chance e delle spese di partecipazione alla gara.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da C.I.C.L.A.T. Soc. Coop. il 17/2/2021:

per l'annullamento

- della determinazione n. 592 del 10 dicembre 2020 del Responsabile del Servizio Beni e Servizi di Spesa Comune Intercent-ER, Agenzia Regionale di Sviluppo dei Mercati Telematici, comunicata a mezzo pec l'11 dicembre 2020, anch'essa impugnata, avente ad oggetto l'aggiudicazione definitiva relativa alla “Procedura aperta per l'affidamento del Servizio di Pulizia, Sanificazione e Servizi Ausiliari 5” CIG 7746508C9E, nella parte in cui, pur ritenendone in perdita l'offerta economica, ha escluso dalla gara relativa al lotto 5 il costituendo RTI fra Camst soc coop. a r.l. (mandataria) e Multiservice soc. coop. a r.l. (mandante), primo classificato del lotto 5, ed ha aggiudicato il lotto 5 alla Ditta Ciclat, Soc. Coop. Consorzio Italiano Cooperative Lavoratori Ausiliari del Traffico non

considerando tuttavia i profili di insostenibilità complessiva della stessa offerta del RTI Camst per come meglio evidenziati nel testo del ricorso;

- del verbale del RUP del 10 dicembre 2020 avente ad oggetto la Relazione di valutazione dell'anomalia dell'offerta del costituendo RTI Camst soc. coop. a r.l. e Multiservice soc. coop. a r.l. per le stesse ragioni e cioè laddove non ha considerato gli ulteriori motivi di anomalia dell'offerta del RTI Camst per come meglio evidenziati nel testo;

- delle richieste del RUP del 16 ottobre 2020, 9 novembre 2020 e 19 novembre 2020, aventi ad oggetto l'indicazione dei costi complessivi della manodopera e la relativa incidenza sull'offerta economica del RTI Camst per le stesse ragioni e cioè laddove non ha considerato gli ulteriori motivi di anomalia dell'offerta del RTI Camst per come meglio evidenziati nel testo;

- per le medesime ragioni del verbale di seduta pubblica del 4 settembre 2019;
dei successivi verbali del 4 e 11 settembre 2019;
dell'8, 14 e 30 ottobre 2019;
del 21 e 25 novembre 2019;
del 5 e 16 dicembre 2019;
del 13, 16, 20 e 23 gennaio 2020;
del 13, 17, 19, 24 e 27 febbraio 2020;
del 2 e 5 marzo 2020;
del 24 e 30 aprile 2020;
del 4, 8, 11 e 19 maggio 2020;
del 20, 23 e 27 luglio 2020;
del 7, 15 e 30 settembre 2020, nonché degli ulteriori verbali di gara, ancorché non in possesso del ricorrente, attinenti all'ammissione e alla valutazione delle offerte ed alla loro congruità;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Intercent-Er e di C.I.C.L.A.T. Soc. Coop.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 maggio 2021 la dott.ssa J B e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell'art. 25 D.L. 28/10/2020 n. 137;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La

CAMST

Soc. coop. a.r.l. ha agito in giudizio per l’annullamento della determinazione n. 592 del 10 dicembre 2020 del Responsabile del Servizio Beni e Servizi di Spesa Comune Intercent-ER, Agenzia Regionale di Sviluppo dei Mercati Telematici, avente ad oggetto l’aggiudicazione definitiva relativa alla “Procedura aperta per l’affidamento del Servizio di Pulizia, Sanificazione e Servizi Ausiliari 5”, nella parte in cui, ritenendo in perdita l’offerta economica, ha escluso dalla gara relativa al lotto 5 il costituendo RTI fra Camst soc coop. a r.l. (mandataria) e Multiservice soc. coop. a r.l. (mandante), primo classificato, ed ha aggiudicato il lotto 5 alla Ditta Ciclat, Soc. Coop. Consorzio Italiano Cooperative Lavoratori Ausiliari del Traffico.

In fatto ha allegato che:

- Camst soc. coop. a r.l., in forma di costituendo RTI con Multiservice soc. coop. a r.l., ha presentato offerta nell’ambito della procedura aperta telematica per l’affidamento del “Servizio di pulizia, sanificazione e servizi ausiliari, con aggiudicazione da effettuarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, per un importo a base di gara pari a € 187.530.000,00 (IVA esclusa)”, indetta da Intercent-ER con determinazione n. 466 del 21 dicembre 2018;

- la gara, svolta mediante procedura aperta e criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, si è interamente svolta attraverso piattaforma telematica di negoziazione ed il bando di gara è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica – V serie – n. 151 del 28 dicembre 2018, nonché sul Bollettino Ufficiale della Regione Emilia Romagna n. 18 del 16 gennaio 2019;

- l’appalto ha ad oggetto la stipula di una Convenzione per il servizio di pulizia, sanificazione e servizi ausiliari della Regione Emilia Romagna ed è stato suddiviso in 9 lotti su base territoriale;

- l’RTI Camst ha presentato offerta per i lotti 2, 4 e 5, classificandosi al primo posto sul lotto 5 ed al secondo posto sul lotto 4;

- il lotto 5 ha ad oggetto il servizio di pulizia, sanificazione e servizi ausiliari per le sedi di Amministrazioni pubbliche ed Enti locali situati nella Provincia di Piacenza, con un importo totale a base di gara di € 11.400.000,00;

- nel disciplinare di gara sono descritti i criteri di attribuzione dei punteggi relativi all’offerta tecnica per un massimo di 70 punti, ed all’offerta economica per un massimo di 30;

- con specifico riferimento all’offerta tecnica, nella tabella di pagina 47 del disciplinare sono elencati i criteri di valutazione dell’offerta. Il criterio 2, relativo alla “Qualità del piano di lavoro e delle attrezzature utilizzate”, è suddiviso in ulteriori 5 subcriteri tra cui quello relativo alla “Resa oraria offerta per l’esecuzione del servizio uffici aperti al pubblico (Livello normale)” - in cui “il fornitore dovrà indicare la resa uffici aperti al pubblico (livello normale) espressa in metri quadrati e ore, per un massimo di 10 punti” - ed alla “Resa oraria offerta per l’esecuzione del servizio “uffici tradizionali” (Livello ridotto)” - in cui “Il fornitore dovrà indicare la resa uffici tradizionali (livello ridotto) espressa in metri quadrati/ore”, sempre per un massimo di 10 punti;
per il sub criterio di valutazione 2.1 e 2.2 il punteggio doveva essere attribuito moltiplicando il punteggio massimo previsto per il quoziente risultato dalla seguente formula R (min)/ R(A), dove R (min) è la resa più bassa tra quelle ricevute ed R (A) è la resa offerta dal concorrente;

- con Chiarimento PI035967-19 del 13 febbraio 2019 il raggruppamento ricorrente ha espressamente posto al RUP il seguente quesito: “Riguardo ai criteri di valutazione dell’offerta tecnica, “2.1 Resa oraria offerta per l’esecuzione del servizio uffici aperti al pubblico (Livello Normale)” e “2.2. Resa oraria offerta per l’esecuzione del servizio uffici tradizionali (Livello ridotto)” di cui al par. 18.1 del Disciplinare di Gara, si chiede se sia previsto un range entro il quale la resa oraria è considerata ammissibile dalla stazione appaltante” e la stazione appaltante affermava: “Non è previsto alcun range.”;

- la resa mq/ora è la resa puntuale della produttività espressa da una singola lavorazione (scopatura, lavaggio manuale, lavaggio meccanico) ed indica quanti metri quadri/ora una persona mediamente formata e correttamente attrezzata è in grado di produrre (nel caso specifico di pulire) in relazione alle differenti destinazioni d’uso in cui è articolata la gara di appalto;
il prezzo offerto, riferito ai mq/puliti/mese esprime il ricavo medio per tutte le operazioni previste nell’area di riferimento come, ad esempio, gli “Uffici standard”;

- la gara è proseguita con la presentazione delle domande ed il 21 marzo 2019 si è svolta la seduta pubblica di verifica della documentazione amministrativa in cui la stazione appaltante ha valutato la regolarità dell’ammissione in gara delle ditte partecipanti;

- con determinazione n. 219 dell’11 giugno 2019 del Responsabile del Servizio Beni e Servizi di Spesa Comune di Intercent-ER, tutte le ditte concorrenti sono state ammesse al proseguimento della gara;

- l’RTI Camst, primo classificatosi nel lotto 5, ha ottenuto 44,35 punti sull’offerta tecnica e 30 punti sull’offerta economica, per un totale di 74,35 punti;
la controinteressata CICLAT si è classificata seconda in graduatoria con 69,82 punti di cui 51,98 sull’offerta tecnica e 17,93 sull’offerta economica;

- sebbene l’offerta non fosse risultata anomala, la stazione appaltante ha proceduto a verificare, ai sensi dell’art. 97 comma 6 d. lgv. n. 50 del 2016, la congruità dell’offerta della prima classificata con un’analisi “ concentrata prevalentemente sul costo della manodopera, trattandosi di servizio relativo ad una categoria merceologica tipicamente labour intensive, per cui il costo della manodopera rappresenta la quota più rilevante dell’importo contrattuale (circa il 74,37%) ”;

- con nota del 16 ottobre 2020, il RUP ha chiesto al RTI Camst, “ di voler indicare i costi complessivi della manodopera e la relativa incidenza sull’offerta economica, evidenziandone altresì le modalità di calcolo (totale ore triennale stimato e costo orario per livelli contrattuali), alla luce dell’offerta tecnica e dei giustificativi già presentati, in modo da consentire a questa Agenzia di verificare il rispetto di quanto previsto all'articolo 97, comma 5, lettera d) del Codice dei Contratti e concludere l’istruttoria preliminare all’aggiudicazione, ai sensi di legge ”;

- l’RTI Camst ha risposto, evidenziando le modalità di calcolo dei costi complessivi della manodopera in relazione ai diversi inquadramenti e la loro incidenza sull’offerta economica;

- il RUP ha reiterato la richiesta con nota del 9 novembre 2020: “ In relazione alla partecipazione alla procedura aperta per il servizio di pulizia, sanificazione e servizi ausiliari 5, preso atto della vostra collocazione nella graduatoria finale dei lotti 5 4 e dei costi già dichiarati della manodopera impiegata, questa Agenzia ha rilevato la necessità di effettuare la verifica di cui all’art. 97 comma 6 del D. lgs. n. 50/2016 ”;

- l’RTI Camst ha risposto alla nuova nota del 9 novembre, fornendo altri chiarimenti;

- con comunicazione del 19 novembre 2020 ha chiesto al RTI Camst ulteriori elementi utili sui dati dichiarati, rilevando che “ in relazione alla vostra partecipazione alla procedura di gara in oggetto, particolarmente per il lotto 5, abbiamo preso atto della vostra offerta tecniche ed economica, della relazione sui costi della manodopera e degli ulteriori giustificativi forniti su nostra richiesta, riscontrando: l’incongruenza tra le rese – più basse – dichiarate per gli uffici tradizionali (livello normale) e quelle molto più alte dichiarate per aule corsi (livello normale) e musei (livello normale), che prevedono frequenze prestazionali superiori;
una resa eccessiva dichiarata per le aree esterne ed un numero esagerato di ore dedicato a dette aree, che determinano un elevatissimo numero di metri quadri, aventi un’incidenza stimata sull’appalto di oltre il 90%, a scapito ad esempio degli uffici. Pertanto si chiede di fornire ogni elemento utile che possa chiarire la coerenza dei dati dichiarati, la congruità dell’offerta e la sua sostenibilità economica, affinché questa Agenzia possa concludere le proprie valutazioni, anche preliminari ad un eventuale contraddittorio, sul superamento o meno del giudizio di congruità ”;

- l’RTI Camst ha fornito ulteriori chiarimenti;

- con il verbale del 10 dicembre 2020, anch’esso impugnato, avente ad oggetto la “Relazione di valutazione dell’anomalia dell’offerta del costituendo RTI Camst”, il RUP, ha ritenuto che “ permangono forti perplessità in ordine al monte ore offerto e al costo della manodopera dichiarato, pari ad € 4.141.379,85, pari al 91% del valore offerto. Infatti, rapportando le ore dichiarate per le diverse tipologie di aree alle rispettive rese, si ottiene un quantitativo di metri quadri per aree, i quali, applicando i canoni mensili offerti (ribassati del 61, 38% rispetto alla base di gara) determinano ricavi di € 3.208.800,00 per le pulizie ordinarie, inferiori al solo costo della manodopera di € 3.296.372,00. Inoltre, poiché il concorrente ha dichiarato che il costo della manodopera corrisponde al 91% del costo totale dell’appalto, il costo sostenuto per i soli servizi a canone ammonterebbe ad € 3.622.387,00 ”, concludendo che l’offerta del RTI Camst risulta essere in perdita di oltre € 400.000,00;

- con determina n. 592 del 10 dicembre 2020 del Responsabile del servizio Beni e Servizi di Spesa Comune, Intercent-er “ Viste le relazioni redatte dal RUP di gara, che afferiscono alla verifica sulla congruità e sostenibilità delle nove migliori offerte e che portano ad escludere il costituendo RTI CAMST soc coop arl Multiservice soc.coop.arl, primo classificato del lotto 5, in quanto l’offerta economica risulta in perdita, e all’ammissione di tutte le altre migliori offerte dei lotti 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8 e 9 ” ha aggiudicato il lotto 5 alla Ditta Ciclat, Soc. Coop. Consorzio Italiano Cooperative Lavoratori Ausiliari del Traffico, escludendo l’RTI Camst dalla gara.

Sulla base dei fatti come appena esposti la ricorrente ha proposto ricorso articolando la seguente doglianza: “ Violazione di legge. Violazione dell’art. 97, comma 6, d. lg. n. 50 del 2016. Violazione dell’art. 3 l. n. 241 del 1990. Eccesso di potere: motivazione apodittica e laconica. Motivazione insufficiente e non suffragata da alcun elemento di fatto. Eccesso di potere: irragionevolezza, contraddittorietà rispetto alla lex specialis di gara, difetto di istruttoria, erronea valutazione dei presupposti. Violazione della par condicio dei concorrenti ”.

Secondo la ricorrente i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi poiché la stazione appaltante, senza dare conto dei chiarimenti forniti dall’interessata, ne ha disposto l’esclusione utilizzando un calcolo basato su elementi e presupposti diversi da quelli indicati dalla lex specialis di gara e comunque errati nel contenuto e nel merito.

In particolare, la CAMST contesta le modalità attraverso le quali la stazione appaltante ha proceduto alla ricostruzione effettiva delle superfici ed alla moltiplicazione delle rese orarie ad esse relative, addivenendo così a ritenere in perdita l’offerta del RTI Camst per oltre € 400.000,00, sebbene a suo dire la ricorrente avesse dimostrato la perfetta sostenibilità dei costi, riferendosi alle indicazioni della lex specialis.

Intercent-ER si è costituita in giudizio contestando quanto ex adverso dedotto e chiedendo, pertanto, il rigetto del ricorso.

Anche la controinteressata si è costituita in giudizio per resistere all’avversa impugnazione ed ha contestualmente proposto ricorso incidentale allegando ulteriori ragioni in forza delle quali a suo dire la stazione appaltante avrebbe dovuto escludere la ricorrente.

All’esito del giudizio il ricorso principale va respinto, con conseguente improcedibilità del ricorso incidentale.

Invero, nella relazione conclusiva del RUP, sulla richiesta di chiarimenti alla ricorrente, viene dato atto che: “ La richiesta si è rilevata necessaria per verificare la coerenza tra il numero di ore necessarie per l’espletamento dell’appalto ed i canoni offerti per le diverse tipologie di aree ed i livelli di servizio, così come risultanti dall’applicazione dello sconto offerto al listino di cui all’Allegato 10 al Disciplinare di gara, nel dovuto rispetto delle informazioni già rese nei giustificativi del costo della manodopera allegati all’offerta economica circa il numero di ore necessarie per l’espletamento dell’appalto, la qualifica dei dipendenti che si intende utilizzare, il contratto collettivo nazionale applicato, l’inquadramento professionale, la retribuzione ”.

E ciò al fine di verificare la “ coerenza tra: rese dichiarate in offerta tecnica per la pulizia degli uffici di front office- livello normale – e per la pulizia degli uffici standard – livello ridotto – e rese dichiarate per le altre superfici, tenuto conto della loro diversa configurazione e del diverso livello di servizio richiesto;
numero di metri quadri complessivi stimati per tipologie diverse di locali in appalto;
numero totale di ore stimate per l’intero appalto, numero di risorse impiegate e in definitiva importo offerto ”, in quanto dall’analisi dei dati esposti dalla ricorrente nella propria relazione tecnica erano emerse delle criticità, quali in particolare l’“ incongruenza tra le rese – più basse – dichiarate per gli uffici tradizionali (livello normale) e quelle molto più alte dichiarate per aule corsi (livello normale) e musei (livello normale), che prevedono frequenze prestazionali superiori;
resa eccessiva dichiarata per le aree esterne ed un numero esagerato di ore dedicato a dette aree, che determinano un elevatissimo numero di metri quadri, aventi un’incidenza stimata sull’appalto di oltre il 90%, a scapito ad esempio degli uffici ”.

Secondo la stazione appaltante, anche all’esito del contraddittorio correttamente instaurato sul punto con la ricorrente attraverso una pluralità di richieste di chiarimento, la Società non avrebbe dimostrato la sostenibilità dell’offerta che risulterebbe, infatti, in perdita per € 400.000,00.

In particolare, permarrebbero “ forti perplessità in ordine al monte ore offerto e al costo della manodopera dichiarato, pari ad € 4.141.379,85, pari al 91% del valore offerto. Infatti, rapportando le ore dichiarate per le diverse tipologie di aree alle rispettive rese, si ottiene un quantitativo di metri quadri per aree, i quali, applicando i canoni mensili offerti (ribassati del 61, 38% rispetto alla base di gara) determinano ricavi di € 3.208.800,00 per le pulizie ordinarie, inferiori al solo costo della manodopera di € 3.296.372,00. Inoltre, poiché il concorrente ha dichiarato che il costo della manodopera corrisponde al 91% del costo totale dell’appalto, il costo sostenuto per i soli servizi a canone ammonterebbe ad € 3.622.387,00 ”.

Secondo la ricorrente la ricostruzione delle superfici equivalenti rilevata dal RUP nella relazione del 10 dicembre 2020, basata sulla moltiplicazione tra rese orarie e ore dichiarate, posta alla base del risultato raggiunto, sarebbe artificiosa in quanto a suo dire né nel disciplinare, né nel capitolato o nei suoi allegati erano state espresse le superfici disponibili, demandandone la specificazione ai successivi contratti stipulati con le Amministrazioni aderenti alla convenzione in base ai loro concreti fabbisogni.

Pertanto, secondo la ricorrente, l’offerta delle partecipanti avrebbe dovuto essere presentata tenendo conto di un costo medio compatibile con i propri mezzi organizzativi, astraendo da un dato quantitativo che non era precisato nella lex specialias e così avrebbe fatto l’RTI Camst.

La stazione appaltante, quindi, in sede di controllo dell’offerta della ricorrente, avrebbe arbitrariamente introdotto il parametro attinente alla superficie, pur se inesistente nelle regole di gara, in tal modo integrando indebitamente a posteriori la lex specialis, peraltro con un elemento illogico perché non riferito all’effettivo oggetto del servizio, necessariamente variabile e conoscibile soltanto al momento dell’attivazione delle commesse da parte delle Amministrazioni aderenti.

In ogni caso, ad avviso di CAMST, la sua offerta, anche se parametrata alla superficie complessiva come calcolata dal RUP, sarebbe pienamente giustificata, tenuto conto della sua organizzazione d’impresa, del know how aziendale e del diverso oggetto quantitativo del contratto discendente dalle singole future commesse (peraltro incerte), elementi in base ai quali non sussisterebbero le incongruenze ravvisate dalla stazione appaltante (“ tra le rese – più basse – dichiarate per gli uffici tradizionali (livello normale) e quelle molto più alte dichiarate per aule corsi (livello normale) e musei (livello normale), che prevedono frequenze prestazionali superiori (B) resa eccessiva dichiarata per le aree esterne ed un numero esagerato di ore dedicato a dette aree, che determinano un elevatissimo numero di metri quadri, aventi un’incidenza stimata sull’appalto di oltre il 90%, a scapito ad esempio degli uffici ”).

Preliminarmente va evidenziato che, in materia di verifica dell’attendibilità dell’offerta nell’ambito delle procedure di gara come quella in esame, per pacifica giurisprudenza, il giudizio compiuto dal R.U.P. ha come fine la valutazione dell’affidabilità complessiva dell’offerta, a garanzia della corretta esecuzione dell'affidamento (Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 29 novembre 2012, n. 36: “ la verifica della congruità di un’offerta ha natura globale e sintetica, vertendo sull’attendibilità della medesima nel suo insieme, e quindi sulla sua idoneità a fondare un serio affidamento sulla corretta esecuzione dell’appalto, onde il relativo giudizio non ha per oggetto la ricerca di singole inesattezze dell’offerta economica ”) e rientra nella discrezionalità tecnica della Pubblica Amministrazione, risultando pertanto sindacabile dal Giudice Amministrativo solo in caso di macroscopica illogicità o di errore di fatto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 7 maggio 2018 n. 2689;
3 aprile 2018 n. 2051;
Sez. VI, 3 dicembre 2018, n. 6838), ravvisandosi in caso contrario un’inammissibile invasione della sfera di discrezionalità propria della Pubblica Amministrazione (Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 2017, n. 5387;
12 marzo 2018, n. 1541;
25 giugno 2018 n. 3924;
27 febbraio 2019, n. 1387;
Sez. III, 13 settembre 2017, n. 4336;
11 ottobre 2018, n. 5857).

Peraltro, “ in applicazione dei principi generali in tema di riparto dell'onere probatorio, spetta alla parte ricorrente che contesti l'operato dell'amministrazione, quando la stazione appaltante abbia concluso positivamente il giudizio di congruità dell'offerta, addurre argomenti idonei a confutare tale giudizio ed a sostenerne la sindacabilità in ambito giurisdizionale nei limiti delle macroscopiche illegittimità, quali gravi ed evidente errori di valutazione oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto ” (vedi Cons. Stato Sez. III, 20/05/2020, n. 3207.

Nel caso in esame la ricorrente lamenta innanzitutto che la stazione appaltante avrebbe in sede di controllo dell’offerta integrato la lex specialis introducendo un parametro non presente negli atti di gara, e cioè in particolare la quantità delle superfici su cui effettuare le pulizie oggetto della convenzione, elemento a suo dire demandato invece dalla lex specialis ai successivi contratti stipulati con le singole Amministrazioni dopo la conclusione della convenzione.

Nell’appalto in discussione, tuttavia, il costo del servizio è rappresentato per il 90% da quello per la manodopera, sicché correttamente Intercent-er ha verificato la congruità delle offerte di tutti i primi classificati dei diversi lotti, a tutela dei lavoratori e della serietà delle offerte, facendo necessariamente riferimento anche al dato in contestazione, come sicuramente consentito dalla lex specialis e peraltro basando il conteggio, per quanto qui di interesse, sui dati forniti dalla stessa CAMST.

Invero, sul punto la legge di gara distingueva tra prestazioni a canone fisso e prestazioni extra canone, stabilendo per le prime un’offerta su prezzi unitari (in euro/mq/mese), con un ribasso unico su tutte le voci, così da determinarsi il canone per l’aggiudicatario moltiplicando il valore del prezzo unitario per i metri quadri, dove il prezzo unitario è distinti per due tipi di superfici, e cioè per frequenza normale (si pulisce più volte al mese: per esempio negli uffici aperti al pubblico) e per frequenza ridotta (si pulisce meno volte al mese, per esempio negli uffici non aperti al pubblico). Per le prestazioni extra canone, invece, la lex specialis non prevedeva un valore temporale, ma solo un euro/mq, poiché dette prestazioni si acquistano per quantità.

I costi sono stati, invece, determinati “ sulla base di stime effettuate mediante l’analisi di un campione di OdF di Enti ed Amministrazioni di diversa entità e attingendo all’esperienza accumulata nella gestione delle iniziative precedenti ”.

Ed è in forza di tali statuizione che Intercent-ER ha chiesto alla ricorrente di indicare innanzitutto la produttività di una persona (euro/mq) a seconda delle aree da pulire (frequenza normale e frequenza ridotta), profilo indefettibile per valutare la congruità dell’offerta alla luce delle previsioni anzidette.

Invero, l’appalto nel caso in discussione è a misura e i costi sono a metro per cui l’individuazione dei mq da utilizzare nel calcolo è imprescindibile per valutare la congruità dell’offerta, atteso che il prezzo è appunto espresso per mq.

Del pari, vertendosi in materia di accordo quadro, la congruità doveva calcolarsi sui costi unitari, demandandosi alla partecipante di indicare i mq da pulire, sicché dopo che la ricorrente ha in un primo momento esposto un dato irrealistico (ipotizzando il 90% delle superficie da pulire in aree esterne), Intercent-er ha richiesto una quantificazione più coerente con le superfici presumibili di appalto.

Ma dai chiarimenti resi a quel punto al RUP dalla Società è emerso che la produttività indicata da CAMST (calcolata sul rapporto tra costo e quantità di mq da pulire, tenuto anche conto della frequenza delle pulizie per mq) risultava maggiore sulle aree dove è richiesta maggiore frequenza, rispetto a quelle per le quali è richiesta una pulizia con minor frequenza, mentre per logica dove le frequenze sono maggiori (uffici front office), essendo maggiore il lavoro nel mese, la produttività avrebbe dovuto calare.

La CAMST a propria difesa sostiene che pulire più spesso ridurrebbe i tempi di pulizia, ma se così fosse non si vede ragione per la quale l’Amministrazione avrebbe dovuto prevedere la pulizia con più alta periodicità per le aree che parte ricorrente sostiene essere poco sporche.

Stante il ragionamento appena esposto, come correttamente ritenuto dalla stazione appaltante, il costo per ogni dipendente dovrebbe invece essere maggiore in euro/mq/mese quando i mq devono essere puliti più volte, sicché ragionevole risulta la tesi di Intercent-ER laddove afferma che un dipendente che pulisce più mq in un mese, dovendo ripassare più volte sugli stessi mq (quando le frequenze sono maggiori), dovrebbe essere considerato più produttivo rispetto a un dipendente che pulisce quei mq una sola volta nel mese.

Circa, invece, il tipo di superfici da pulire, nei primi chiarimenti CAMST ha dichiarato che il 90% delle superfici da pulire sarebbero state superfici esterne, indicazione che le ha consentito di elevare notevolmente la produttività dei dipendenti (atteso che il costo euro/mq sulle superfici esterne è molto basso e consente di coprire più mq con la stessa persona), ma ciò non corrisponde alla realtà, come infatti replicato da Intercent-ER, considerati gli Enti aderenti alla convenzione (enti locali, enti statali, gli stessi uffici giudiziari, ecc.), la cui superficie da pulire è prevalentemente rappresentata da spazi coperti come gli uffici e gli spazi comuni interni.

Peraltro, ad ulteriore dimostrazione della correttezza anche nel metodo del comportamento di Intercent-er, si rileva che la stazione appaltante, dopo i primi chiarimenti e riscontrate le incongruità di cui sopra, ha ulteriormente consentito alla CAMST di giustificarsi, ottenendo in risposta, proprio dalla stessa, i dati poi utilizzati per addivenire al calcolo dell’offerta in perdita.

E all’esito del controllo è emerso che il costo del lavoro era inferiore di quasi il 10% del valore di appalto rispetto ai possibili ricavi, attraverso la seguente operazione matematica: “ rapportando le ore dichiarate per le diverse tipologie di aree alle rispettive rese, si ottiene un quantitativo di metri quadri per aree, i quali, applicando i canoni mensili offerti (ribassati del 61,38% rispetto alla base di gara) determinano ricavi di € 3.208.800,00 per le pulizie ordinarie, inferiori al solo costo della manodopera di € 3.296.372,00. Inoltre, poiché il concorrente ha dichiarato che il costo della manodopera corrisponde al 91% del costo totale dell’appalto, il costo sostenuto per i soli servizi a canone ammonterebbe ad € 3.622.387,00 ” (vedi DOC. 10).

La ricorrente contesta tale conteggio, ma in realtà esso si basa sui dati da essa stessa esposti, con gli euro/mq/ora di canone richiesti, distinti per tipologie di superficie che la stessa CAMST ha ritenuto possibili.

In altri termini, Intercent-Er si è limitata nel conteggio a moltiplicare le ore totali da pulire e quindi da remunerare indicate da controparte per i valori euro/mq/mese indicati dalla stessa Società con riguardo ai diversi tipi di superficie da pulire, ottenendo in tal modo i ricavi presunti che, confrontati con i costi indicati sempre dalla ricorrente, hanno fatto concludere per l’inattendibilità complessiva dell’offerta.

E ciò coerentemente con la lex specialis la quale demandava proprio ai concorrenti di effettuare una stima delle superfici da pulire, così da consentire la formulazione di una offerta sostenibile, attraverso l’attribuzione delle superfici ipotizzate a ciascuna tipologia di area in maniera realistica e coerente con quanto potenzialmente convenzionabile.

Pertanto, nessuna irragionevolezza manifesta o errore di fatto risulta ravvisabile nel procedimento di verifica dell’offerta della ricorrente attivato dalla stazione appaltante, come visto svoltosi ponendo alla base del calcolo i dati indicati dalla stessa CAMST e congruamente motivando il risultato raggiunto.

Né possono rilevare, come eccepito dalla stazione appaltante, le ulteriori doglianze esposte dalla ricorrente per la prima volta nelle memorie conclusive in quanto tardive.

Conclusivamente, quindi, stante l’infondatezza delle doglianze articolate in ricorso, l’impugnazione va respinta.

Da ciò consegue l’improcedibilità del ricorso incidentale per carenza di interesse.

Le spese di lite possono essere compensate per la novità e complessità delle questioni trattate.