Pubblicato il 06/07/2024

N. 00825/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00086/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 86 del 2023, proposto da
Samer &
Co. Shipping s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato M R, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria ex lege avente sede in Torino, via dell’Arsenale n. 21;

per l’accertamento

della non debenza da parte della società ricorrente del contributo per il funzionamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti ex art. 37 d.l. 201/2011 relativo alle annualità 2020 e 2021;

Nonché per l’annullamento:

della comunicazione DD. 25/11/2022 prot. 0025083/2022 (inviata a mezzo PEC in data 25/11/2022), avente ad oggetto la quantificazione e intimazione di pagamento del contributo per il funzionamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti relativo all’anno 2020 e di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 maggio 2024 il dott. Giovanni Francesco Perilongo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Samer &
Co. Shipping s.p.a. chiede al Tribunale di accertare la propria non soggezione all’obbligo contributivo per il funzionamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito “ART”) per le annualità 2020 e 2021 e, conseguentemente, di annullare la comunicazione del 25/11/2022 prot. 0025083/2022 a mezzo della quale le è stato intimato il pagamento del contributo dovuto per il 2020.

In estrema sintesi, la ricorrente rivendica di non rientrare in alcuna delle categorie di operatori economici menzionate dagli artt. 1 delle Delibere ART n. 179/2019 e n. 225/2020, tenuto conto dell’irriducibilità della figura del raccomandatario marittimo a quella dell’armatore/vettore. Rileva inoltre che l’ART non avrebbe avviato alcuna attività regolatoria nel mercato della raccomandazione marittima, di talché, in disparte ogni possibile qualificazione soggettiva, difetterebbe uno dei requisiti per la previsione dell’obbligo contributivo ex art. 37 d.l. 201/2011 a carico delle imprese interessate, ivi inclusa la ricorrente. Muove infine ulteriori e specifiche censure avverso la gravata nota del 25/11/2022, eccependo l’erronea inclusione nel calcolo del “fatturato rilevante” dei ricavi relativi all’attività di spedizioniere puro (Paragrafo “II.1”), oltre ai costi per operazioni doganali e ai diritti marittimi in dogana (Paragrafo “II.2”), e contestando altresì la violazione del divieto di doppia imposizione di cui all’art. 67 d.p.r. 600/1973, in relazione al computo nel menzionato “fatturato rilevante” dei ricavi derivanti dal riaddebito degli importi corrisposti ai terminal per le attività di carico/scarico o per le soste dei mezzi (Paragrafo “II.3”).

2. – Resiste in giudizio l’Autorità di Regolazione dei Trasporti, chiedendo l’integrale reiezione delle domande di parte ricorrente. L’Amministrazione intimata rileva in limine la tardività del ricorso, in quanto diretto a censurare il contenuto delle Delibere ART n. 172/2019 e n. 225/2020, aventi contenuto precettivo e quindi immediata portata lesiva, e nondimeno proposto ben oltre il termine di impugnazione. Nel merito, essa contesta la ricostruzione del quadro giuridico offerta dalla controparte e rivendica che l’inclusione dei raccomandati marittimi tra gli “operatori del settore dei trasporti”, ai fini di cui all’art. 37 d.l. 201/2011, sarebbe conforme alla condivisibile e ormai consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato e dello stesso TAR Piemonte.

3. – Con ordinanza del 10/05/2024 n. 470, il Tribunale ha rilevato profili di inammissibilità del ricorso non eccepiti dalla parte resistente e, preso atto della mancata comparizione delle parti all’udienza pubblica del 09/05/2024, ha assegnato ex art. 73, co. 3 c.p.a. termine di trenta giorni per dedurre sul punto, riservando all’esito la decisione. La causa è stata infine discussa alla camera di consiglio del 19/06/2024.

4. – Il ricorso è nel suo complesso inammissibile.

5. – È inammissibile innanzitutto, per difetto di giurisdizione, l’impugnazione della nota del 25/11/2022 prot. 0025083/2022, a mezzo della quale l’ART ha determinato il contributo dovuto da Samer &
Co. Shipping s.p.a. e ne ha formalmente intimato il pagamento.

Per incontroverso indirizzo della giurisprudenza costituzionale (cfr. Corte Cost., 14/12/2017, n. 269), civile (cfr. Cass. Civ., SS.UU., ord. 04/06/2020 n. 10577) e amministrativa (cfr. ex plurimis Cons. Stato, Sez. VI, 10/03/2023, n. 2558;
Id. 06/10/2023, n. 8710;
Id. 12/12/2023, n. 10690;
TAR Friuli-Venezia Giulia, Sez. I, 17/07/2023, n. 248;
TAR Lazio - Roma, Sez. I, 31/10/2023 n. 16146, quest’ultima in tema di impugnazione delle intimazioni di pagamento del contributo per il funzionamento dell’AGCM), il contributo per il funzionamento dell’ART, al pari del contributo per il funzionamento dell’AGCM, rientra tra le pretese tributarie: queste ultime consistono in una prestazione patrimoniale, destinata a una spesa pubblica, imposta dalla legge a favore della medesima Autorità con carattere coattivo, che prescinde da qualsiasi rapporto sinallagmatico con l’Autorità stessa alla quale è dovuto.

Le censure poste a fondamento della domanda demolitoria proposta da Samer &
Co. Shipping s.p.a. investono in via specifica la legittimità della determina/diffida adottata dal Segretario generale dell’ART, la quale – per le considerazioni ora svolte – non può che qualificarsi quale atto destinato a un singolo contribuente, diretto alla concreta attuazione dello specifico rapporto tributario.

A tal proposito, il Collegio non condivide quanto affermato dalla Difesa erariale, secondo cui la nota prot. n. 0025083/2022 avrebbe contenuto preliminare e carattere endo-procedimentale, giacché rivolta « indistintamente, a tutti gli operatori tenuti al pagamento del contributo, volta, da un lato, a riepilogare le generali previsioni, introdotte dalla pertinente delibera ». Tale affermazione, forse riferita alla comunicazione del 16/04/2021 prot. 0004667/2021 ( infra 6.2), non si attaglia al contenuto della nota in questione, la quale è indirizzata specificamente alla società ricorrente e – lungi dal riepilogare previsioni generali – quantifica il prelievo dovuto, descrive mediante una tabella esplicativa le modalità di calcolo della base imponibile, chiarisce l’ammontare degli interessi maturati medio tempore e contiene una espressa diffida a versare il contributo entro un termine prestabilito, con l’espresso avvertimento che, in ipotesi di ulteriore inadempimento, « saranno avviate le procedure per la riscossione anche coattiva del credito ». Si tratta insomma di una intimazione di pagamento di un debito tributario, nei cui confronti la ricorrente muove autonome e specifiche censure, inerenti l’ an e il quantum della pretesa erariale concretamente avanzata (Cass. Civ, SS.UU., 28/07/2021, n. 21642).

Alla luce di tali considerazioni, l’impugnazione proposta da Samer &
Co. Shipping s.p.a. non può che rientrare nella cognizione del Giudice Tributario, a norma degli art. 7, co. 4, L. n. 212/2000 e artt. 2, 7, comma 5, e 19 d.lgs. n. 546/1992. Il ricorso deve dunque essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione ex art. 11 c.p.a., spettando la cognizione della controversia al Giudice tributario, innanzi al quale la causa potrà essere riassunta nei termini previsti dalla disposizione citata.

6. – È parimenti inammissibile, sia pur sotto un diverso profilo, la domanda di accertamento (negativo) proposta dalla società ricorrente.

Samer &
Co. Shipping s.p.a. chiede al Tribunale di accertare la conformazione di un rapporto giuridico di natura pubblicistica, segnatamente l’irriducibilità dei raccomandatari marittimi alla qualifica di operatore del trasporto ai fini di cui all’art. 37 d.l. 201/2011, e conseguentemente l’estraneità della società ricorrente dall’ambito regolativo e – soprattutto – dal perimetro contributivo dell’ART.

In disparte i dubbi circa l’ammissibilità dell’azione di accertamento atipica in ambito amministrativo, l’accertamento preteso dalla ricorrente confligge con il contenuto di provvedimenti amministrativi indirizzati dall’ART nei confronti di Samer &
Co. Shipping s.p.a., la quale non ha provveduto ad impugnarli in sede amministrativa o giurisdizionale ancorché avessero immediato contenuto lesivo.

6.1 - Sono in particolare espressione di poteri pubblicistici (e dunque hanno immediata portata lesiva per le imprese interessate) le delibere con cui l’Autorità di Regolazione dei Trasporti determina la misura del contributo dovuto dagli operatori economici da essa regolati e le modalità del versamento. « Tali atti sono infatti approvati all’esito di un iter procedimentale complesso, richiedono il vaglio del Presidente del Consiglio dei Ministri ai fini dell’integrazione dell’efficacia e presentano un contenuto cogente, di immediata efficacia conformativa delle situazioni giuridiche dei soggetti incisi. La loro impugnazione dunque non si sottrae al rispetto del termine di decadenza di cui all’art. 29 c.p.a. Quanto al dies a quo, il Tribunale ritiene che il termine non possa che decorrere dal momento della pubblicazione sul sito istituzionale, onde evitare diversi trattamenti nell’ambito delle stessa categoria imprenditoriale, in quanto una divaricazione temporale, riguardante un medesimo provvedimento, non risulta giustificata e predicabile, di fatto del resto avvantaggiando il destinatario individuale dell’atto e svilendo la natura professionale della parte incisa che è plausibilmente da ritenere – in ragione dei compiti che svolge – più che frequentemente impegnata nella consultazione del sito istituzionale dell’Autorità, onde risulta – di contro – meno plausibile che essa non abbia percepito per tempo l’intervenuta pubblicazione della deliberazione censurata, specie se si considera che essa non è stata un atto a sorpresa, ma pur sempre il risultato conclusivo di un iter procedurale ampio e complesso, con l’ulteriore precisazione che fini di che trattasi non potrebbe rilevare la formale proposizione di un’azione di accertamento, che si tradurrebbe in un inammissibile aggiramento del termine decadenziale (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 21 novembre 2023, n. 9956;
Cons. Stato, Sez. VI, 17 novembre 2023, n. 9863;
Cons. Stato, Sez. VI, 6 ottobre 2023, n. 8710;
Cons. Stato, Sez. VI, 22 maggio 2023, n. 5067) » (TAR Piemonte, Sez. III, 07/03/2024 n. 234).

La delibera determinativa del contributo incide nella fase di formazione e di perfezionamento dell’efficacia dei provvedimenti, emessi successivamente, funzionali all’esazione del prelievo, rispetto ai quali costituisce atto presupposto in senso stretto, attraverso un vero e proprio collegamento genetico, che descrive il primo atto come quello che giustifica e delimita la produzione degli effetti dell’atto che lo segue: « pertanto, l’omessa o tardiva impugnazione dell’atto presupposto rende inammissibile il ricorso giurisdizionale proposto contro l’atto consequenziale, ove non emerga la deduzione di vizi propri che possano connotare un’autonoma illegittimità della singola fase procedimentale di attuazione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 3 aprile 2019, n. 2196;
T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 22 ottobre 2019, n. 2209) » (TAR Piemonte 234/2024, cit.).

6.2 - Espressione di poteri pubblicistici è altresì la nota del 16/04/2021 prot. 0004667/2021 a mezzo della quale l’ART ha sollecitato Samer &
Co. Shipping s.p.a. al rispetto degli obblighi dichiarativi e contributivi previsti nella Delibera 225/2020 per l’anno 2021 (doc. 3 di parte ricorrente). Detta nota, pur avendo contenuto ricognitivo delle prescrizioni contenute nella Delibera determinativa del contributo, non può ritenersi priva di rilevanza esterna, giacché essa ha specificamente individuato la società ricorrente quale destinataria degli obblighi dichiarativi e contributivi, in tal modo vincolandola al rispetto dei termini fissati per il relativo adempimento. La nota ha posto dunque Samer &
Co. Shipping s.p.a. in posizione qualificata e differenziata rispetto agli operatori economici non regolati, dando attuazione sul piano provvedimentale alla normazione contenuta nella Delibera e, in questa misura, operando sul piano del “provvedere”, non più sul piano del “prevedere”.

Tale opinione era evidentemente condivisa dalla stessa ricorrente, la quale, con istanza formulata in data 30/04/2021, ha chiesto all’Amministrazione di annullare in autotutela « previa sospensione degli effetti » la menzionata nota prot. 4667/2021, ovvero di provvedere alla « sospensione del contributo » fino alla definizione del contenzioso giurisdizionale inerente la soggezione a prelievo ART dei raccomandatari marittimi (cfr. nota del 30/04/2021, doc. 4 di parte ricorrente). L’istanza di annullamento e a fortiori quella di sospensione degli effetti dell’atto mettono in evidenza come Samer &
Co. Shipping s.p.a. avesse contezza del contenuto dispositivo della nota inviatale, a nulla rilevando la mancata impugnazione di quest’ultima nei termini di legge.

È significativo d’altronde che l’ART, pur non prendendo formale posizione sull’istanza del privato, abbia inviato in data 06/10/2021 due note, a mezzo delle quali ha sollecitato Samer &
Co. Shipping s.p.a. al rispetto degli obblighi dichiarativi e contributivi previsti per l’anno 2021 (nota prot. n. 0015418/2021, doc. 5 di parte ricorrente) e ha invitato la società a regolarizzare la posizione contributiva relativa al 2020 (nota prot. n. 0015415/2021, doc. 6 di parte ricorrente). Tali note non sono state impugnate dalla società ricorrente, la quale si è limitata ad avviare un’interlocuzione con l’Autorità. Dalla corrispondenza prodotta in atti emerge che l’ART non abbia mai messo in dubbio la debenza del contributo da parte dei raccomandatari marittimi.

In definitiva, anche a ritenere – come suggerito dalle difese attoree – che le Delibere ART n. 172/2019 e 225/2020 non avessero portata lesiva, come dimostrato dal fatto che la ricorrente ne chieda in giudizio la “corretta” applicazione, quali parametri di legittimità lato sensu della domanda di accertamento, non può negarsi che i provvedimenti successivamente adottati dall’ART avessero rilevanza esterna e assumessero portata lesiva per la società ricorrente. Questi ultimi non sono stati oggetto di impugnazione in sede amministrativa o giudiziaria ed i loro effetti si sono pertanto definitivamente consolidati.

6.3 - Alla luce di tali considerazioni è evidente come la domanda proposta in questo giudizio sia finalizzata a mettere nel nulla il contenuto dispositivo di provvedimenti divenuti inoppugnabili. Essa non può dunque che palesarsi inammissibile, in quanto avente ad oggetto un rapporto giuridico conformato da provvedimenti amministrativi già consolidati e concretantesi, in questo modo, in un aggiramento del termine per l’impugnazione di questi ultimi.

7. – La complessità delle questioni trattate, il contegno processuale delle parti e l’intervenuta declaratoria di parziale difetto di giurisdizione giustificano la compensazione delle spese di lite nella misura di metà, con conseguente obbligo per la società ricorrente di rifondere all’Amministrazione intimata la restante metà dei costi del giudizio. La liquidazione dei compensi professionali dovrà essere operata sulla scorta dei valori medi di cui alla Tabella n. 21 dell’Allegato 1 al DM 10/03/2014 n. 55, nello scaglione delle cause di valore indeterminabile. I valori tabellari sono soggetti a dimidiazione a norma dell’art. 4, co. 1 del menzionato DM, stante l’assenza di questioni di fatto o di diritto di particolare complessità, e sono escluse le competenze spettanti per la fase istruttoria, giacché nessun incombente è stato espletato a tal fine.