Pubblicato il 02/08/2021

N. 05674/2021REG.PROV.COLL.

N. 00561/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 561 del 2021, proposto dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, e la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio città metropolitana di Cagliari e Province di Oristano e Sud Sardegna, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

contro

- il Comune di Castiadas, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato C M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Orazio, n. 31;
- l’Unione dei Comuni del Sarrabus, il Responsabile dello Sportello unico per le attività produttive e per l’edilizia dell’unione dei Comuni del Sarrabus, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

nei confronti

del signor Roberto C, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto Uras, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (sezione prima) n. 336, del 16 giugno 2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del signor Roberto C e del Comune di Castiadas;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 luglio 2021 il consigliere M C e uditi per le parti gli avvocati C M e il procuratore dello Stato Federico Russo che partecipano alla discussione orale ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la legittimità del provvedimento unico n. 795 del 17 giugno 2019, con il quale si è rigettata l’istanza presentata dal sig. Roberto C, avente ad oggetto la realizzazione di una recinzione con cancelli carrabile e pedonale, e delle opere di sistemazione esterna dell’area di pertinenza di una villetta unifamiliare sita in Castiadas, località Su Cannisoni, e dei relativi atti endoprocedimentali.

2. Il signor Roberto C è proprietario di un’area sita nel territorio del Comune di Castiadas, località “Su Cannisoni”, e del fabbricato che insiste su di essa, realizzato prima dell’1 settembre 1967.

3. In data 28 gennaio 2019, il sig. C ha comunicato, ai sensi dell’art. 15 della legge della Regione Sardegna dell’11 ottobre 1985, n. 23, l’avvio di lavori finalizzati a realizzare una nuova recinzione del proprio fondo (sostitutiva di quella esistente, ormai deteriorata), nonché per la sistemazione dell’area esterna di pertinenza del fabbricato.

4. Poiché la zona di riferimento ricade nell’Ambito di Paesaggio n. 26 - Castiadas del vigente Piano paesaggistico regionale (d’ora in avanti, anche P.p.r.), egli ha allegato la relazione paesaggistica, nella quale ha precisato che:

- la nuova recinzione, in pietra locale e staccionata in legno, avrà un’altezza media di 70 cm, per la parte in pietra, più una staccionata in pali di legno ad aria passante per un’altezza massima di 1,50 mt.;

- nella parte più alta del lotto sarà inserito un cancello carrabile (pari a 3 x 1,70 m.) e in quella più bassa un cancello pedonale (pari a 1 x 1,50 m.), entrambi realizzati in tavole di legno su struttura di ferro verniciato;

- la sistemazione dell’area esterna di pertinenza del fabbricato consisterà in piccoli movimenti terra per il livellamento del terreno, nella pavimentazione in ghiaia per l’area parcheggio e nella cura della vegetazione, lasciando inalterato il profilo longitudinale del lotto, nonché l’assetto planimetrico, altimetrico e vegetazionale dello stesso.

5. All’esito del procedimento, svoltosi in conferenza di servizi, dapprima con modalità asincrona e successivamente con modalità sincrona, l’Amministrazione procedente ha emanato il provvedimento di diniego.

5.1. In particolare, la Soprintendenza, nell’ambito della seconda delle conferenze convocate, ha espresso una valutazione negativa circa la conformità urbanistica e paesaggistica delle opere progettate.

5.2. Si è evidenziato, in proposito, che “ L’intervento non è conforme alle disposizioni dell’art. 15 delle NTA del PPR poiché l’area oggetto delle previste opere, in un contesto rurale in località Su Cannisoni, ricade in zona F del vigente strumento urbanistico comunale, priva di strumento attuativo approvato e regolarmente convenzionato. L’area infatti urbanisticamente ricade nelle zone F1c di Piano Particolareggiato con valenza di Piano di Risanamento, ma tale piano è privo dei necessari provvedimenti autorizzativi. Si rammenta infatti che questa Soprintendenza, con decreto del 4 febbraio 2010, ha annullato l’autorizzazione paesaggistica del citato piano di risanamento e che la legittimità di tale provvedimento è stata in ultimo confermata con sentenza del Consiglio di Stato n. 3385/2013.

Le opere previste peraltro, pur costituendo pertinenze di un edificio esistente, la cui edificazione risalirebbe, ai termini della attestazione comunale citata dai richiedenti, a data anteriore al 1/09/1967, data di entrata in vigore della legge n. 765 del 06/08/1967, costituiscono alterazione in senso insediativo, sotto il profilo urbanistico e paesaggistico dello stato attuale dei luoghi e assumono pertanto rilevanza di trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio dando di fatto attuazione alle previsioni urbanistiche sopra citate, attualmente prive dei requisiti di legittimità.

In ultimo, va considerato che nel merito della compatibilità paesaggistica dell’intervento, le opere previste introducono una trasformazione permanente dello stato dei luoghi introducendo nuovi e rilevanti elementi di trasformazione edilizia in un contesto ancora connotato da un significativo grado di naturalità, come già riconosciuto nel lungo iter giudiziario che ha caratterizzato le vicende del piano di risanamento citato ”.

6. Il provvedimento di diniego emanato all’esito della conferenza di servizi è stato impugnato dall’interessato innanzi al T.a.r. per la Sardegna.

6.1. Con il primo motivo di ricorso, si è censurato il provvedimento, evidenziandosi che la Soprintendenza avrebbe errato nel ritenere le opere proposte da sottoporre alle prescrizioni dell’art. 15 delle n.t.a. del P.p.r., considerato che quasi tutte le opere oggetto dell’istanza si limiterebbero ad interventi ascrivibili alla categoria A.12 dell’Allegato A al d.P.R. n. 31/2017, per le quali non sarebbe prescritta alcuna autorizzazione paesaggistica e solo la recinzione sarebbe da sottoporre a procedimento di autorizzazione semplificata;
la Soprintendenza avrebbe, comunque, dovuto motivare adeguatamente sotto il profilo paesaggistico.

6.2. Con il secondo motivo di ricorso, si è dedotta l’illegittimità del provvedimento, perché, già nel corso della prima conferenza di servizi, svoltasi con modalità c.d. asincrona, sarebbe stato acquisito il parere della Soprintendenza, sicché del tutto illegittimamente quest’ultima avrebbe poi espresso, nella successiva conferenza di servizi, svoltasi con modalità sincrona, il suo parere negativo.

7. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e la locale Soprintendenza, resistendo all’impugnazione e domandandone il gravame.

8. Con la sentenza n. 336 del 16 giugno 2020, il T.a.r. per la Sardegna ha accolto il primo motivo di ricorso (mentre non ha esaminato il secondo motivio) e ha compensato le spese di lite, rilevando:

a ) per quanto riguarda il profilo del contrasto con l’art. 15 delle n.t.a. del P.p.r., che l’intervento consiste in opere tutto sommato modeste “ e non può essere ricondotto quindi al novero degli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi ” - cui fa riferimento il comma 3 dell’art. 15 delle n.t.a. del P.p.r., richiamato dalla Soprintendenza- non trattandosi di un intervento suscettibile di previsione in sede di pianificazione attuativa;

b ) con riferimento alla valutazione espressa dalla Soprintendenza sul merito paesaggistico dell’intervento proposto, che:

b.1 ) essa risulta priva di adeguata motivazione in relazione alla reale consistenza delle opere oggetto dell’intervento proposto e sul loro impatto sui valori paesaggistici tutelati;

b.2 ) non spiega “ alla luce delle concrete caratteristiche dell’intervento proposto, in che modo lo stesso (o una parte di esso) potrebbe ledere i beni paesaggistici protetti, anche considerato che la nuova recinzione, di altezza modesta e realizzata con materiali naturali, sarà inserita in sostituzione di quella già esistente ”.

9. Avverso la sentenza di primo grado ha proposto appello il Ministero, articolando tre mezzi di impugnazione.

9.1. Con il primo motivo di appello, si censura la sentenza del T.a.r. sul presupposto che essa abbia implicitamente ritenuto insussistente l’obbligo del privato di munirsi di titolo edilizio e di domandare l’autorizzazione paesaggistica, ritenendo, erroneamente, inapplicabile l’art. 15 n.t.a. del Piano paesaggistico regionale.

9.2. Con il secondo motivo di appello, richiamata la tesi esposta nel primo motivo, ci si duole della circostanza che il T.a.r. avrebbe equivocato la portata dell’obbligo di motivazione gravante sulla Soprintendenza.

Si osserva che, in realtà, quest’ultima avrebbe ritenuto l’improcedibilità dell’istanza presentata dal privato sul versante urbanistico ed edilizio e, pertanto, avrebbe esposto con minore acribia le ragioni dell’incompatibilità paesaggistica dell’intervento.

9.3. Con il terzo motivo di appello, si censura la sentenza del T.a.r. rilevandosi come, diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, il parere della Soprintendenza sarebbe, comunque, ben motivato quanto ai profili paesaggistici.

Si rimarca, in particolare, che la recinzione determinerebbe una “ forte alterazione percettiva e strutturale nel patrimonio tutelato, prevedendo in particolare una recinzione in muratura del lotto lungo 170 mt con relativi scavi di fondazione, le cui altezza complessiva di 150 cm (parte inferiore di 70 cm in pietrame legato a malta cementizia e parte superiore di 80 cm costituita da staccionata in pilastrini e traverse in pali di legno) ”.

9.4. Si ripropongono, infine, le difese spiegate in primo grado, per l’eventualità che l’appellato riproponga le censure del ricorso dichiarate assorbite dal T.a.r.

10. Si sono costituiti in giudizio sia il Comune di Castiadas che il sig. C, illustrando le rispettive difese, rispettivamente, con una memoria del 18 maggio 2021 e del 4 giugno 2021, resistendo all’appello e domandandone il rigetto.

10.1. Il secondo motivo del ricorso di primo grado non è stato riproposto ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

11. All’udienza dell’8 luglio 2021, la causa è stata trattenuta per la decisione.

12. Può procedersi all’esame dei motivi di appello nell’ordine in cui sono stati proposti dall’appellante.

13. Il primo motivo di appello è infondato.

13.1. La censura articolata dall’appellante muove, infatti, da un presupposto indimostrato.

13.2. Infatti, dal tenore testuale delle motivazioni della sentenza del T.a.r., emerge che il giudicante non ha affermato l’inapplicabilità, in astratto, dell’art. 15 n.t.a., come invece opina il Ministero, bensì ha ritenuto che le opere per le quali si è domandato il provvedimento abilitativo siano, in concreto, non sussumibili in questa norma e, in particolare, nella nozione di “ interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi ”.

13.3. Per il T.a.r., in buona sostanza, quello progettato non consisterebbe in un vero e proprio intervento urbanistico, bensì in mere opere pertinenziali a completamento dell’edificio principali, prive di una loro rilevanza sia urbanistica che edilizia.

13.4. Il primo motivo di appello va pertanto respinto.

14. Può procedersi all’esame del secondo motivo, il quale risulta, parimenti, infondato.

14.1. Anche questo mezzo di impugnazione muove infatti da un presupposto indimostrato.

14.2. La motivazione del parere negativo espresso dalla Soprintendenza in sede di conferenza di servizi non contiene nessuna menzione dell’improcedibilità dell’istanza del privato, che viene riferita soltanto in sede giudiziale.

14.3. La censura dedotta in appello concreta, dunque, un’integrazione postuma della motivazione dell’atto gravato, come tale inammissibile, per costante giurisprudenza (Cons. Stato, sez. VI, 9 marzo 2021, n. 2001;
24 giugno 2020, n. 4038;
Sez. II, 18 giugno 2020, n. 3909;
6 maggio 2020, n. 2860).

14.4. Il secondo motivo di appello va pertanto respinto.

15. Può procedersi all’esame dell’ultima doglianza articolata dagli appellanti.

15.1. Giova premettere come quello della Soprintendenza sia un giudizio espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile soltanto laddove emergano concreti e manifesti vizi nell’esercizio della relativa competenza specialistica.

15.2. In particolare, questo Consiglio ha avuto modo di statuire, anche di recente, che “ Gli atti adottati dall’autorità preposta alla tutela delle bellezze naturali costituiscono espressione di discrezionalità tecnica, in quanto tali sindacabili in sede di giurisdizione di legittimità, unicamente per manifesta illogicità o travisamento dei fatti o per inadeguatezza dell’istruttoria o della motivazione: la motivazione deve ritenersi sufficiente quando evidenzi l’impatto dell’opera sulla bellezza naturale e l’esigenza di tutelarla dato che, l’obiettivo dell’Amministrazione, nell’esercizio della funzione di tutela del paesaggio, è quello di difendere, mercé un giudizio di comparazione, il contesto vincolato nel quale si collochi l’opera, tenendo sì presenti le effettive e reali condizioni dell’area d’intervento ” (Cons. Stato, sez. II, 15 settembre 2020, n. 5451).

15.3. Operata questa puntualizzazione in diritto, si osserva in fatto quanto segue.

15.3.1. La recinzione dovrà dipanarsi lungo il perimetro del fondo di proprietà dell’appellato, misurante 2160,00 mt., per espressa dichiarazione del tecnico asseverante, e consisterà in un’opera edificata in parte in muratura e in parte a mezzo di una staccionata lignea, per un’altezza complessiva massima di 1,50 mt.

15.3.2. Contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., l’opera in questione presenta sia una rilevanza urbanistico-edilizia sia paesaggistica e la motivazione di carattere negativo espressa dalla Soprintendenza, su quest’ultimo versante, non risulta né insufficiente né incongrua rispetto alle caratteristiche dell’opera. Essa è dunque scevra da quei vizi di carattere logico o di corretto ed esauriente svolgimento dell’ iter procedimentale che consentirebbero, altrimenti, di ravvisare un vizio di illegittimità dell’atto impugnato.

15.3.3. Si evidenzia, infatti, che l’Amministrazione ha adeguatamente chiarito quale sarà l’impatto paesaggistico dell’opera, rimarcando come essa indurrà una trasformazione permanente di luoghi “ ancora connotat [i] da un significativo grado di naturalità”.

15.3.4. Poiché la motivazione in questione risulta congrua e perspicua, non inficiata da nessuno dei tradizionali vizi di eccesso di potere che permetterebbero un sindacato sulla discrezionalità della P.A., conseguentemente, il terzo motivo di appello va accolto.

15.4. In definitiva, l’appello va accolto.

16. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo