Pubblicato il 01/10/2018

N. 05619/2018REG.PROV.COLL.

N. 07510/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7510 del 2017, proposto da
Regione Molise, in persona del Presidente della Regione in carica, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

European Broadcasting Company s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avvocato E C, con domicilio digitale come da PEC tratta dai Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Michele Lioi in Roma, viale Bruno Buozzi, 32;
Radio Tele Molise s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avvocato E F, con domicilio digitale come da PEC tratta dai Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II,18;

e con l'intervento di

ad opponendum :
Editoria Innovazione e Sviluppo s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avvocato Margherita Zezza, con domicilio digitale come da PEC tratta dai Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Michele Lioi in Roma, viale Bruno Buozzi, 32;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. MOLISE - CAMPOBASSO: SEZIONE I n. 00289/2017, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di European Broadcasting Company s.r.l. e di Radio Tele Molise s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 luglio 2018 il Cons. Federico Di Matteo e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Maria Letizia Guida, e gli avvocati E F, Giuseppe Ruta su delega di E C, Margherita Zezza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con legge regionale 20 maggio 2015 n. 11 [ Disciplina del sostegno all’editoria locale ] la Regione Molise approvava l’erogazione di contributi a favore di “ soggetti che esercitano, nella qualità di imprenditore o nelle altre forme consentite dalla legge, l'attività di editore dell'informazione locale ” (art. 4 comma 1) con la finalità di “ sostenere l’editoria molisana e ( a ) promuovere la professione giornalistica in ambito regionale ” (art. 2, comma 1).

1.1. Nel suo articolato la legge regionale stabilisce i requisiti soggettivi ed oggettivi necessari alla richiesta di erogazione dei contributi e, all’art. 5, i casi di esclusione dalla concessione dei contributi. In particolare, ai fini che interessano al presente giudizio, al comma 3, è previsto che: “ Non possono accedere, altresì, ai contributi di cui alla presente legge i soggetti che hanno beneficiato, nell'anno precedente, di contributi, erogati allo stesso titolo da parte di qualsiasi altro ente pubblico, per un importo maggiore o uguale a 40.000,00 euro ”.

1.2. L’art. 6 stabilisce i criteri di ripartizione dei contributi per cui: “ I contributi sono erogati ai soggetti aventi i requisiti di cui all'articolo 4 e che non siano esclusi ai sensi dell'articolo 5, nei limiti dello stanziamento annuale di bilancio, in ragione delle spese generali, nella misura massima del 35 per cento, e delle spese per il personale dipendente con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, di tipo giornalistico per le categorie dei giornalisti, e di specifico contratto di categoria per gli operatori TV, i grafici e i fotoreporter, nella misura del 65 per cento, sostenute nell'anno solare antecedente a quello di richiesta del beneficio, così come risultanti dal bilancio di esercizio e dalle dichiarazioni sottoscritte dai richiedenti ” (comma 1) e, al comma, 2 -bis , ulteriormente specifica il divieto di cumulo, con la precisazione per cui: “ Non sono comunque ammissibili spese già oggetto di contributi pubblici, comunque denominati ”.

Rileva anche l’art. 8, comma 2, per il quale “ Il procedimento per l’ammissione ai benefici di cui alla presente legge è svolto dal Comitato regionale per le comunicazioni del Molise (Co.Re.Com.) ”

1.3. L’art. 7, infine, demanda ad un successivo regolamento di attuazione della Giunta regionale per specificare: “ a) i criteri per l'adeguamento del riparto, nell'eventualità prevista all'articolo 6, commi 1 e 3, del fondo annualmente stanziato in bilancio, ovvero la ripartizione per ambiti di appartenenza;
b) i termini e le modalità per la presentazione delle domande;
c) i tempi e le modalità per l'erogazione del contributo;
d) ogni altro aspetto concernente il procedimento amministrativo avente ad oggetto gli interventi di cui alla presente legge, i controlli successivi all'erogazione del contributo e le modalità per la revoca del medesimo ”.

2. La Giunta regionale adottava il regolamento 23 febbraio 2016, n. 2 con il quale specificava le modalità attuative dell’intervento;
ai fini del presente giudizio rileva, in particolare, l’art. 6, comma 2 e 3, che, nella originaria formulazione, prevedeva: “ 2. Qualora nella domanda di presentazione il beneficiario dichiari di aver presentato, nell'anno precedente, domanda per l'erogazione di un contributo pubblico, comunque denominato, che venga erogato allo stesso titolo da qualsiasi altro ente pubblico, il cui procedimento non sia ancora concluso, la richiesta verrà ammessa con riserva. Concluso tale diverso procedimento il richiedente dovrà comunicarne l'esito alla Regione Molise, nel termine perentorio di 10 giorni, con le stesse modalità prescritte per la presentazione della domanda, allegando il provvedimento conclusivo e gli estremi della sua pubblicazione.

3. Nel caso in cui il beneficiario non superi la soglia descritta nel comma 3, dell'articolo 5, della legge regionale, la sua richiesta verrà ammessa definitivamente e si darà luogo all'erogazione del contributo spettante. In caso contrario il richiedente verrà definitivamente escluso e le risorse a lui provvisoriamente destinate saranno ripartite tra i beneficiari, a seguito di apposita istruttoria del CO.RE.COM. che provvederà a verificare anche il rispetto delle soglie indicate dall'articolo 6 della legge regionale ”.

2.1. La Giunta regionale, con delibera 28 ottobre 2016, n. 490, modificava le predette disposizioni;
in particolare al comma 3 è attualmente previsto: “ Ai fini dell'erogazione del contributo, gli ammessi, anche con riserva ai sensi del comma 2, devono produrre alla Regione garanzia fideiussoria pari all'importo del contributo riconosciuto, maggiorato degli interessi legali calcolati per centottanta giorni successivi alla data di emissione della polizza medesima ”.

3. Nei termini imposti dal regolamento, gli editori trasmettevano alla Giunta regionale del Molise le domande di finanziamento per l’anno 2015 relative alle spese sostenute nell’anno precedente. Le domande erano presentate nel 2016 per il ritardo con il quale la Giunta aveva approvato il regolamento rispetto ai tempi imposti dalla legge.

3.1. Presentava domanda di erogazione del contributo la E.B.C. – European Broadcasting Company s.r.l., che dichiarava di aver richiesto, per l’anno 2014, anche il contributo dello Stato previsto dalla l. 23 dicembre 1998, n. 448 [ Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo ], il cui procedimento risultava concluso con l’erogazione a suo favore della somma di € 150.066,33.

3.2. Presentava domanda di erogazione del contributo anche Radio tele Molise s.r.l., sia per l’attività televisiva che per quella radiofonica, che dichiarava di aver richiesto, per l’anno 2014, per entrambe le attività il contributo statale di cui alla legge n. 448 del 1998 e di aver percepito, pertanto, nell’anno 2016, la somma di € 193.270,87 quale fornitore di servizi medio audiovisi, mentre nulla ancora aveva percepito per l’attiva di radiodiffusione non essendo ancora concluso il relativo procedimento.

4. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Molise (Rg. 152/2016), le due società richiedenti il contributo impugnavano il regolamento regionale.

5. In pendenza del giudizio, il Co.Re.Com. Molise – Comitato regionale per le comunicazioni, effettuava l’istruttoria relativa alle domande pervenute e con delibera 6 luglio 2016 proponeva alla Giunta regionale di escludere la E.B.C. s.r.l. dal contributo regionale per aver ottenuto un contributo statale per l’attività di emittente televisiva superiore alla soglia posta per il divieto di cumulo dall’art. 5, comma 3, l. reg. 20 maggio 2015, n. 11, e di assegnare a Radio tele Molise il contributo di € 5.625,00 per le spese di personale e di € 673,22 per le spese generali in relazione all’attività radiofonica, nulla per l’attività televisiva per aver già ottenuto un contributo statale superiore alla soglia posta dall’art. 5, comma 3, cit.

6. Con ricorso per motivi aggiunti E.B.C. s.r.l. e Radio tele Molise s.r.l. impugnavano la delibera del Co.Re.Com. contestando la loro esclusione dall’erogazione del contributo.

7. Con delibera 30 novembre 2016, n. 562, la Giunta regionale, acquisiti i risultati dell’istruttoria svolta dal Co.re.Com. approvava l’elenco degli ammessi al contributo regionale: E.B.C. s.r.l. era esclusa dal contributo;
a Radio Tele Molise s.r.l. era riconosciuto, invece, un contributo di € 6.299,07.

8. Con ricorso per motivi aggiunti l’impugnazione era estesa anche alla delibera regionale;
con ulteriore ricorso per motivi aggiunti Radio Tele Molise s.r.l. lamentava l’assegnazione di un contributo inferiore a quello dovutogli per l’attività di radiodiffusione.

9. Nel giudizio si costituiva la Regione Molise;
le controinteressate TLT Molise s.r.l. e Teleregionale s.r.l., ammesse al contributo, regolarmente convenute, non si costituivano in giudizio. Il giudizio era concluso dalla sentenza, sezione I, 9 settembre 2017, n. 289, di accoglimento in parte del ricorso principale, con conseguente annullamento del regolamento regionale 23 febbraio 2016, n. 2 nei limiti indicati in motivazione nonché delle delibere Co.re.com impugnate. La Regione Molise era condannata al pagamento delle spese di lite.

10. Propone appello la Regione Molise;
E.C.B. s.r.l. si è costituita in giudizio con memoria per la camera di consiglio del 18 gennaio 2018 fissata per la decisione sull’istanza di sospensione degli effetti esecutivi della sentenza proposta dall’appellante. Radio Tele Molise s.r.l. non si costituiva nel giudizio. Ha proposto atto di intervento ad opponendum Editoria innovazione e sviluppo s.r.l.

La E.C.B. s.r.l. dichiarava in memoria di costituirsi “ al solo fine di eccepire l’inesistenza/nullità della notifica con conseguente inammissibilità del gravame ”.

10.1. Con ordinanza collegiale 23 gennaio 2018, n. 422 è stata ordinata alla Regione Molise la regolarizzazione delle notifiche con termine fino al 15 febbraio 2018, cui la stessa ha tempestivamente provveduto. Si è, dunque, costituita anche Radio Tele Molise s.r.l.. E.C.B. s.r.l. ha depositato memoria ex art. 73 Cod. proc. amm..

All’udienza pubblica del 19 luglio 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni di rito proposte da Radio Tele Molise s.r.l. nella memoria di costituzione.

1.1. E’ eccepita, innanzitutto, la “ irricevibilità o inammissibilità dell’appello ”: assume l’appellata che la notifica dell’appello, effettuata dalla Regione Molise presso il domicilio eletto in primo grado anziché nel nuovo domicilio indicato nell’atto di notificazione della sentenza, come prescritto dall’art. 93, comma 1, Cod. proc. amm., deve essere considerata inesistente in quanto indirizzata a “ persona o in luogo non riferibili al destinatario ”;
siffatta notifica non può essere sanata né mediante la costituzione in giudizio della parte né attraverso la rinnovazione della notifica imposta dal giudice.

1.2. L’eccezione è infondata: si tratta di questione – la validità della notifica effettuata al domicilio eletto dalla parte appellata nel primo grado del giudizio anziché in quello indicato nell’atto di notificazione della sentenza – affrontata da questo Consiglio di Stato nell’ordinanza collegiale 23 gennaio 2018, n. 422 con la quale è stata ordinata alla Regione Molise la regolarizzazione della notifica per aver ritenuto la stessa nulla e non inesistente.

1.3. Non v’è, in effetti, motivo per disattendere la conclusione ivi raggiunta (supportata dalla considerazione per la quale “ costante orientamento della giurisprudenza ordinaria e amministrativa (cfr., Cass. civ., Sez. Un. 20 luglio 2016, n. 14916;
Cons. Stato, Sez. V, 5 dicembre 2014, n. 6008) la notificazione è inesistente quando manchi del tutto ovvero sia stata effettuata in un luogo o con riguardo a persona che non abbiano alcun riferimento con il destinatario della notificazione stessa, risultando a costui del tutto estranea, mentre è affetta da nullità (sanabile con effetto attraverso la costituzione del convenuto, ovvero attraverso la rinnovazione della notifica cui la parte istante provveda spontaneamente o in esecuzione dell'ordine impartito dal giudice), quando, pur eseguita mediante consegna a persona o in luogo diversi da quello stabilito dalla legge, un collegamento risulti tuttavia ravvisabile, così da rendere possibile che l'atto, pervenuto a persona non del tutto estranea al processo, giunga a conoscenza del destinatario ”) ed anzi ad una più attenta riflessione la prima notifica effettuata dalla Regione Molise al domicilio eletto dalle parti nel primo grado del giudizio è da ritenersi pienamente valida.

Detta notificazione, come ammesso da entrambe le parti appellate, è avvenuta all’indirizzo PEC indicato dal difensore nel ricorso introduttivo del giudizio, vale a dire presso rutaeassociati@pec.it.

Ritiene il Collegio che è correttamente effettuata la notificazione dell’atto di appello diretta all’indirizzo PEC indicato dal difensore della parte costituita nel giudizio di primo grado – purchè presente nei registri ufficiali degli indirizzi di posta elettronica (INI-PEC, art. 6- bis d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 Codice dell’amministrazione digitale e ReGIndE, d.m. 2011 n. 44, con verifica a carico della parte appellante) – quale che sia il domicilio fisico eletto negli atti processuali ed anche se lo stesso sia stato modificato in corso di giudizio (e da ultimo nell’atto di notificazione della sentenza).

Milita in tal senso la lettura combinata di una serie disposizioni in materia di PAT - processo amministrativo telematico:

- art. 136, comma 1, secondo periodo, Cod. proc. amm. per il quale “ La comunicazione a mezzo fax è eseguita esclusivamente qualora sia impossibile effettuare la comunicazione effettuare la comunicazione all’indirizzo di posta elettronica certificata risultante dai pubblici elenchi, per mancato funzionamento del sistema informatico della giustizia amministrativa ”;

- art. 13, comma 1- ter delle norme di attuazione del Cod. pro. amm. “ Salvi i casi in cui è diversamente previsto, tutti gli adempimenti previsti dal codice e dalle norme di attuazione inerenti ai ricorsi depositati in primo o in secondo grado dal 1°gennaio 2017 sono eseguiti con modalità telematiche, secondo quanto disciplinato nel decreto di cui al comma 1 ”;

- art. 16- sexies ( Domicilio digitale ) d.l. 18 ottobre 2012 n. 179 conv. in l. 17 dicembre 2012, n. 221 come introdotto dall’art. 52 del d.l. 25 giugno 2014, n. 90 conv. in l. 11 agosto 2014, n. 114 per il quale “ Salvo quanto previsto dall’art. 366 del codice di procedura civile, quando la legge prevede che le notificazioni degli atti in materia civile al difensore siano eseguite, ad istanza di parte, presso la cancelleria dell’ufficio giudiziario, alla notificazione con le predette modalità può procedersi esclusivamente quando non sia possibile, per causa imputabile al destinatario, la notificazione presso l’indirizzo di posta elettronica certificata risultante dagli elenchi di cui all’art. 6bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, nonché dal registro generale degli indirizzi elettronici gestito dal ministero della giustizia ”;

- art. 25 comma 1- bis Cod. proc. amm. “ Al processo amministrativo telematico si applica, in quanto compatibile, l’articolo 16sexies del decreto-legge 18 ottobre 2012 n. 179 convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221 ”.

Le disposizioni citate sono espressione della volontà legislativa di depotenziare la portata dell’elezione di domicilio fisico per fare del domicilio digitale il domicilio eletto ex lege in ambito processuale (si condividono, così, le espressioni utilizzate da Cass. civ., sez. III, 8 giugno 2018, n. 14914;
sez. VI, 14 dicembre 2017, n. 30139).

Ai fini che interessano al presente giudizio si impone, pertanto, un’interpretazione adeguatrice dell’art. 93 ( Luogo di notificazione dell’impugnazione ), comma 1, Cod. proc. amm. (“ L'impugnazione deve essere notificata nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto dalla parte nell'atto di notificazione della sentenza o, in difetto, presso il difensore o nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto per il giudizio e risultante dalla sentenza per cui, ove si parla di “domicilio eletto ”) ove il riferimento al “ domicilio ” va inteso come “ domicilio digitale ”;
è, dunque, correttamente notificata l’impugnazione al domicilio digitale che sia stato indicato nell’atto di notificazione della sentenza ovvero, qualora tale indicazione non sia presente, all’indirizzo PEC indicato ai fini del giudizio di primo grado.

Nei sensi esposti si è pronunciato anche l’Ufficio studi, massimario e formazione del Consiglio di Stato nel parere reso al Segretario generale della Giustizia amministrativa rinvenibile sul sito della giustizia amministrativa alla pagina web “Osservatorio a cura dell’Ufficio studi”.

1.4. In conclusione: la notificazione dell’appello al domicilio PEC indicato dal difensore delle società E.C.B. s.r.l. e Tele Radio Molise s.r.l. nel giudizio di primo grado deve ritenersi validamente effettuata, con conseguente corretta instaurazione del rapporto processuale in grado d’appello.

2. Con una seconda eccezione di rito Tele Radio Molise s.r.l. fa valere la “ irricevibilità o inammissibilità dell’appello per mancato rispetto del termine dimidiato per la notifica dell’appello ”.

Assume l’appellante che l’impugnazione sarebbe dovuta essere notificata nel termine dimezzato di 30 giorni dalla notificazione della sentenza di primo grado per essere il giudizio sottoposto al rito abbreviato di cui all’art. 119 cod. proc. amm. ( Rito abbreviato comune a determinate materie ) in quanto avente ad oggetto provvedimenti del Co.re.com. Molise organo periferico dell’A.G.COM Autorità per le garanzie nelle comunicazione (e quindi rientrante nell’ambito della lett. a) del citato art. 119: “ i provvedimenti adottati dalle Autorità amministrative dipendenti ”). Essendo la notifica della sentenza avvenuta il 22 settembre 2017 e l’appello notificato il 24 ottobre 2017, esso dovrebbe essere considerato irricevibile perché tardivamente proposto.

2.1. L’eccezione va respinta: gli atti del Co.re.Com. Molise impugnati con i motivi aggiunti (del 13 ottobre 2016 e del 2 febbraio 2017) non avevano carattere di automa lesività, in quanto pareri istruttori resi all’interno del procedimento previsto dalla l. reg. 20 maggio 2015, n. 11 per l’erogazione del contributo regionale alle imprese del settore dell’editoria.

Ne segue che la domanda di annullamento di detti pareri ben può essere convertita in vizio di illegittimità derivata dei provvedimenti conclusivi del procedimento, vale a dire della delibera di Giunta regionale del Molise 30 novembre 2016, n. 562 per illegittimità degli atti presupposti (i pareri del Co.re.Com. Molise appunto).

Ne segue che nel giudizio di primo grado risultano cumulate due domande, entrambe sottoposte a rito ordinario: la domanda di annullamento del regolamento regionale 23 febbraio 2016, n. 2 e la domanda di annullamento del provvedimento di diniego del contributo o di erogazione in misura inferiore a quella richiesta.

2.2. Infine, va respinta anche la richiesta di integrazione del contraddittorio in appello nei confronti delle altre parti del giudizio di primo grado formulata in via subordinata da Radio Tele Molise s.r.l;
non nei confronti di TLT Molise s.r.l. e E.I.S. s.r.l., perchè non interessate a contraddire nel presente giudizio di appello in quanto già erroneamente identificate come controinteressate nel giudizio di primo grado, ai sensi dell’art. 95, comma 1, Cod. proc. amm., come si avrà modo di chiarire affrontando la questione sollevata in uno dei motivi di appello della Regione sulla presenza di contronteressati rispetto all’impugnazione del regolamento, non nei confronti del Co.re.com. Molise e l’A.G.Com. che non risultano quali parti del giudizio dalla sentenza impugnata.

3. Con il primo motivo di appello la Regione Molise ha censurato la sentenza di primo grado per “ Inammissibilità della domanda ex adverso proposta per difetto di giurisdizione del g.a .”.

Assume l’appellante che la controversia in esame rientra nella giurisdizione del giudice ordinario e non in quella del giudice amministrativo come implicitamente ritenuto dalla sentenza impugnata. Questo l’argomento: la legge regionale 20 maggio 2015 n. 11 stabilisce le condizioni soggettive ed oggettive per l’erogazione del finanziamento alle imprese richiedenti senza lasciare alcun margine di discrezionalità all’amministrazione;
in questi casi la giurisprudenza amministrativa, confluita nella sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 2014, n. 6, ha ritenuto che con il potere pubblico si confronta una situazione soggettiva del privato richiedente che ha natura di diritto soggettivo, rimessa, pertanto, alla cognizione del giudice ordinario. La conclusione cui perviene l’appellante è che il ricorso introduttivo del giudizio e i motivi aggiunti dovevano essere dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

4. Il motivo di appello è fondato nei limiti che seguono.

4.1. Come precedentemente esposto nel giudizio di primo grado risultano cumulate diverse domande di annullamento;
la prima di esse, proposta con il ricorso introduttivo, ha ad oggetto l’annullamento del regolamento della Regione Molise 23 febbraio 2016 n. 2, di attuazione della legge regionale 20 maggio 2015, n. 11.

L’impugnazione avverso il regolamento regionale appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo. Considerata la natura di atto amministrativo (sia pure con contenuto di atto normativo), l’azione di impugnazione del regolamento amministrativo rientra nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7, comma 3, Cod. proc. amm. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 marzo 2015, n. 1427;
sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5451).

La domanda di annullamento del regolamento regionale è stata, dunque, correttamente proposta dinanzi al giudice amministrativo.

4.2. Le restanti domande di annullamento, proposte con motivi aggiunti, hanno ad oggetto atti applicativi del regolamento e, segnatamente, la delibera del Co.re.com. 6 luglio 2016 (impugnata con i primi motivi aggiunti), adottata a chiusura della fase istruttoria delle domande di erogazione del contributo e la deliberazione della Giunta regionale 30 novembre 2016 n. 42 (impugnata con i secondi motivi aggiunti unitamente alla delibera del Co.re.com. Molise 30 novembre 2016, n. 42 e 11 gennaio 2017, n. 2).

La loro cognizione appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

4.3. Come ricordato dalla stessa appellante il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di concessione e revoca di contributi e sovvenzioni è stato oggetto di una fondamentale pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, 29 gennaio 2014, n. 6.

Tenendo conto della situazione giuridica soggettiva azionata, l’Adunanza plenaria ha affermato i seguenti principi:

“ — sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione (cfr. Cass., sez. un., 7 gennaio 2013, n. 150, cit.);

— qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (cfr. Cass., sez. un., ord. 25 gennaio 2013, n. 1776, cit.);

— viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass., sez. un., 24 gennaio 2013, n. 1710, cit.;
Cons. Stato, ad. plen., 29 luglio 2013, n. 17, cit.). ”.

Di tali principi è stata fatta costante applicazione in tutte le pronunce che sono seguite (cfr. Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 2018, n. 2592;
sez. III, 9 agosto 2017, n. 3975;
sez. V, 11 luglio 2016, n. 3051;
sez. V, 7 giugno 2016, n. 2436;
sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 835;
Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 22 dicembre 2015, n. 741;
Cass. civ., Sez. Un., 11 luglio 2014, n. 15941;
Sez. Un., 17 febbraio 2016, n. 3057).

4.4. L’odierna controversia attiene alla fase di erogazione di un contributo che la legge istitutiva, così come il successivo regolamento esecutivo, subordina al possesso di specifici requisiti soggettivi ed oggettivi, nonché all’assenza di impedimenti ivi esattamente indicati, con obbligo per l’amministrazione di procedere all’erogazione, previo accertamento degli stessi senza margini alcuni di discrezionalità. La situazione soggettiva delle imprese richiedenti il contributo è, dunque, di diritto soggettivo cui corrisponde un obbligo dell’amministrazione regionale.

5. In conclusione: la domanda di annullamento del regolamento è stata correttamente proposta dinanzi al giudice amministrativo, mentre la domanda di annullamento degli atti applicativi di diniego del contributo o di determinazione in misura inferiore al dovuto degli stessi andava proposta dinanzi al giudice ordinario. Ne segue la caducazione dei capi di sentenza con i quali si è statuito sulla legittimità degli atti applicativi.

6. Prima di procedere all’esame degli ulteriori motivi di appello, ritiene il Collegio di dover compiere una precisazione relativa all’impugnabilità diretta del regolamento regionale 23 febbraio 2016, n. 2.

6.1. Ritiene il Collegio che il ricorso introduttivo del giudizio contenente domanda di annullamento del regolamento, al momento della sua proposizione, fosse inammissibile per carenza di interesse a ricorrere.

Non v’erano, infatti, le condizioni per l’impugnazione immediata del regolamento;
in generale l’interesse ad impugnare un regolamento amministrativo, per il suo carattere generale ed astratto, sorge solo in conseguenza della lesione prodotta alla situazione giuridica soggettiva del singolo interessato dall’atto applicativo dello stesso (cfr. Cons. Stato, sez. V, 2 novembre 2017, n. 5071;
sez. VI, 17 luglio 2017, n. 3513;
sez. V, 6 maggio 2015, n. 2260;
sez. VI 4 dicembre 2012, n. 6208), in deroga, il regolamento è immediatamente impugnabile se incide direttamente nella sfera soggettiva di un destinatario, c.d. regolamento “ volizioni – azioni ”, come avviene qualora siano contenute disposizioni di divieto (allo svolgimento di una determinata attività) da subito cogenti.

Qualora, invece, il regolamento specifica le modalità di esercizio di un potere amministrativo, precisandone la scansione procedimentale (peraltro già prefigurata dalla legge che ad esso rinvia), v’è in astratto la prefigurazione di una relazione tra pubblica amministrazione e privato e, dunque, di una futura lesione per il cittadino che già sa di non poter essere destinatario dell’effetto favorevole, ma il rapporto (c.d. amministrativo) si instaura solo a seguito dell’attivazione procedimentale e con l’adozione di un provvedimento finale gli effetti si producono nella sfera soggettiva del privato: ove negativi, essi possono condurre all’impugnazione dell’atto applicativo.

In definitiva, allora, un regolamento esecutivo di una normativa primaria avente ad oggetto la erogazione di contributi è sempre un regolamento “ violazioni-preliminari ”, a nulla rilevando che la norma, di regola, contempla un potere amministrativo vincolato che si confronta con una situazione di diritto soggettivo del privato.

6.2. L’originaria carenza di interesse a ricorrere, tuttavia, è superata dalla successiva impugnazione degli atti applicativi del regolamento, con i quali, a seguito di istruttoria svolta dal Co.re.Com. la Regione ha negato l’ammissione al contributo per la E.C.B. s.r.l. e riconosciuto il contributo in misura inferiore a Radio Tele Molise s.r.l..

L’interesse a ricorre costituisce, infatti, una condizione dell’azione;
le condizioni dell’azione devono essere presenti al momento della decisione della causa;
esse, pertanto, se originariamente assenti, possono sopravvenire nel corso del giudizio (in tal senso, cfr Cons. Stato, V, 4 gennaio 2018, n. 51, V, 2 luglio 2012, n. 3851, che richiama, altresì, Cons. Stato, Ad. plen., 29 luglio 2011, n. 15, nonché quanto al giudizio civile, Cass., SS.UU., 12 marzo 2008, n. 6532, di avveramento della condizione parla Cass., I, 29 maggio 2009, n. 12672): un fatto sopravvenuto può sempre intervenire nel corso del giudizio, cosicché è possibile che una condizione dell’azione, originariamente assente, sopravvenga al momento della decisione (e viceversa, cfr. Cons. Stato, sez. V, 25 giugno 2018, n. 3923).

Il giudice di primo grado, pertanto, ben poteva pronunciare sulla domanda di annullamento del regolamento, avendone giurisdizione, per quanto in precedenza detto, e sussistendo l’interesse a ricorrere per essere sub iudice , sia pure dinanzi al giudice amministrativo e non al giudice ordinario, la domanda di annullamento degli atti applicativi.

7. Con il secondo motivo di appello la Regione Molise censura la sentenza per “ Inammissibilità del ricorso introduttivo per violazione dell’art. 41 Cod. proc. amm .”.

Sostiene l’appellante che il ricorso introduttivo del giudizio doveva essere dichiarato inammissibile per violazione dell’art. 41 Cod. proc. amm., che impone la notifica ad almeno un controinteressato;
è vero, infatti, che il ricorso fu notificato a TLT Molise s.r.l., ma tale società non poteva essere considerata controinteressato rispetto alla decisione di annullamento del regolamento regionale per non aver presentato domanda di erogazione del contributo.

7.1. Il motivo non è fondato e va respinto.

La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che non è possibile identificare controinteressati rispetto all’impugnazione di un regolamento (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 21 giugno 2006, n. 3717;
sez. V, 28 giugno 1988, n. 427).

8. Con il terzo motivo di appello la Regione Molise contesta alla sentenza impugnata “ Errores in procedendo ed in iudicando, violazione e falsa applicazione degli artt. 112 C.P.C .”. Lamenta la Regione appellante che il giudice di primo grado abbia accolto censure formulate dalle società ricorrenti solamente nei primi motivi aggiunti del 4 ottobre 2016 proposti avverso la delibera del Co.re.Com. Molise 6 luglio 2016, n. 31, pur annullando, però, non solo detta delibera ma anche i successivi provvedimenti impugnati con gli altri motivi aggiunti, e, segnatamente anche la delibera della Giunta regionale 31 novembre 2016, n. 562 che era l’effettivo provvedimento lesivo ma avverso al quale quelle censure non erano state riproposte.

8.1. Il motivo non è fondato e va respinto.

Vale al riguardo quanto già esposto in sede di esame dell’eccezione di irricevibilità dell’appello per tardività prospettata dalla Radio Tele Molise s.r.l. al punto 2.1 .: la domanda di annullamento formulata nei primi motivi aggiunti avverso la delibera del Co.re.Com Molise 6 luglio 2016, n. 31, inammissibile ex se per essere rivolta avverso un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività come ben evidenziato dalla Regione appellante, va tuttavia convertita in vizio di legittimità derivata del provvedimento conclusivo del procedimento, impugnato con i successivi motivi aggiunti, vale a dire la delibera della Giunta Regionale 31 novembre 2016, n. 562.

In tal modo, il giudice di primo grado è rimasto nel perimetro fissato dall’oggetto del giudizio per aver scrutinato i vizi degli atti presupposti quali, proprio, i pareri resi dal Co.re.Com. Molise.

9. Con il quarto motivo di appello la Regione Molise contesta la sentenza di primo grado per “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 3 della L.R. 11/2015 ”. L’esposizione del motivo di appello va fatta precedere dalle ragioni della sentenza.

9.1 La sentenza impugnata ha annullato il regolamento regionale nella parte in cui disciplina il divieto di cumulo del contributo regionale con contributi erogati da altro ente pubblico, per contrasto con l’art. 5, comma 3, della legge regionale 20 maggio 2015, n. 11 che tale divieto di cumulo impone.

Ritiene il giudice di primo grado che l’art. 5, comma 3, l. reg. 11 cit., laddove dispone il divieto di cumulo per i soggetti che “ hanno beneficiato nell’anno precedente di contributi ” vada interpretato nel senso che non possono accedere al contributo regionale coloro che, nell’anno precedente, abbiano concretamente percepito il contributo e non invece coloro che lo abbiano solamente richiesto presentando la domanda di erogazione ad altro ente pubblico. Spiega il giudice che se il legislatore regionale avesse inteso stabilire una preclusione fondata solamente sulla richiesta non avrebbe raggiunto l’obiettivo di evitare la duplicazione dei contributi, poiché, presentata la richiesta, il contributo potrebbe non essere erogato ovvero essere erogato nella misura inferiore a quella stabilita dalla legge affinchè scatti la soglia del divieto. Da cui: il regolamento regionale che, al contrario, dà rilevanza al momento della presentazione della domanda e non a quello della percezione del finanziamento, è illegittimo per contrasto con la norma primaria e va annullato.

Allo stesso modo va annullato il meccanismo che prevede il versamento di una cauzione da escutere nel caso in cui il contributo non sia erogato, poiché anch’esso in contrasto con la scelta contenuta nella norma primaria.

9.2. La Regione appellante contesta il ragionamento del giudice di primo grado: scopo del divieto di cumulo fissato dalla legge regionale è quello di evitare che per ciascun anno solare la medesima impresa possa beneficiare di plurimi contributi, a prescindere dal momento in cui il beneficio sia stato concretamente erogato;
il regolamento, continua la Regione, si è dato esclusivamente carico di disciplinare la fattispecie in cui, richiesto il beneficio per una determinata annualità, lo stesso sia erogato in anni successivi, con la previsione, da un lato, dell’ammissione con riserva e congelamento delle somme, e, dall’altro, successivamente a specifica modifica, del versamento del contributo previa presentazione di idonea garanzia.

D’altra parte, argomenta l’appellante, il termine “ beneficiare ” deve intendersi nel suo significato di aver conseguito il riconoscimento del contributo a fronte di un’istanza presentata, così acquisendo il diritto alla sua erogazione, ne è estraneo, invece, la circostanza della concreta percezione che può avvenire anche in un momento di gran lunga successivo a quello in cui il riconoscimento del beneficio economico vi è stato.

10. Il motivo di appello è fondato e va accolto con le precisazioni che seguono.

10.1. Ritiene il Collegio che la disposizione regolamentare – art. 6, comma 2 e 3 – non sia in contrasto con la norma primaria – art. 5, comma 3, l. reg. 20 maggio 2015 n. 11.

L’art. 5, comma, l. 20 maggio 2015, n. 11 stabilisce il divieto di cumulo di contributi a sostegno dell’editoria erogati da qualsiasi altro ente pubblico con il contributo regionale, oltre la soglia di € 40.000,00. Per questo stabilisce che non possono accedere ai contributi coloro che “ hanno beneficiato, nell’anno precedente, di contributi, erogati allo stesso titolo da parte di qualisiasi altro ente pubblico ”.

Concordano le parti nel senso che il legislatore abbia inteso, così, evitare la duplicazione di contributi, ovvero evitare che uno stesso soggetto, per una medesima spesa, possa ricevere più contributi, con il paradosso di ottenere somme maggiori del peso economico effettivamente sostenuto per lo svolgimento dell’attività.

Se si può concordare con il giudice di primo grado che il termine “ beneficiare ” ha il significato di “ percepire ” e non solamente di “ richiedere l’ammissione al beneficio ”, come, invece, argomentato dalla Regione appellante, dirimente non è tanto l’interpretazione della locuzione “ hanno beneficiato ”, sulla quale la sentenza ha fondato l’esistenza del contrasto, quanto, piuttosto, della diversa locuzione “ nell’anno precedente ”.

Detta locuzione deve essere intesa nel senso di “ per l’annualità precedente ”: lo impone l’interpretazione sistematica del comma 3 dell’art. 5 in combinato disposto con l’art. 6 della medesima legge regionale che riferisce il contributo alle spese sostenute dall’impresa (per spese generali e per il personale dipendente con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato) “ nell’anno solare antecedente a quello di richiesta del beneficio, così come risultanti dal bilancio di esercizio e dalle dichiarazioni sottoscritte dai richiedenti ”.

La previsione normativa è decisiva poiché consente di riferire il contributo alle spese;
queste ultime, a loro volta, sono sempre ripartite per annualità.

Vero questo, la duplicazione che il divieto di cumulo mira ad evitare è scongiurata solo a condizione che il raffronto avvenga tra spese relative alla medesima annualità quali risultanti dal bilancio di esercizio e dalle dichiarazioni sottoscritte, di modo che l’operatore che, per una data annualità abbia già percepito un contributo statale a compensazione delle spese sostenute, non abbia a giovarsi dell’ulteriore contributo erogato dalla Regione per quelle medesime spese.

A voler seguire l’interpretazione fatta propria dal giudice di primo grado, invece, il raffronto tra i vari contributi percepiti sarebbe completamente svincolato dall’annualità cui si riferiscono, per essere necessario solo che essi siano, quale che sia l’anno in cui la spesa è stata sostenuta, percepiti nel medesimo anno solare, con la conseguenza, da un lato, di negare ingiustamente all’impresa contributi che, pur essendo stati percepiti nel medesimo anno solare, si riferiscano ad annualità diverse, e, d’altra parte, di riconoscere, altrettanto ingiustamente, contributi per le medesime spese così realizzando quella duplicazione che si è inteso evitare.

Si può, allora, concordare con la Regione appellante nel senso che il legislatore regionale ha inteso far riferimento all’annualità per la quale il richiedente ha ottenuto un altro beneficio, anch’esso diretto a sostenere il settore dell’editoria locale.

10.2. Così interpretato il dato normativo primario, non sussiste il contrasto con la disposizione regolamentare poiché essa disciplinata una fattispecie particolare: quella in cui, precedente alla domanda di erogazione del contributo regionale, vi sia stata richiesta di contributo per la medesima annualità ad altro ente pubblico e, però, non sia ancora seguita la conclusione del relativo procedimento con l’erogazione del contributo o il diniego dello stesso.

In questo caso, in effetti, il raffronto finalizzato ad evitare le duplicazioni non è ancora possibile non avendo il richiedente certezza di aver accesso al primo contributo richiesto (quello ad altro ente pubblico) e negargli il contributo regionale sarebbe ingiusto se il procedimento attivato con la prima richiesta si dovesse concludere negativamente.

La soluzione adottata in sede regionale contempera entrambi gli interessi poiché consente all’impresa di richiedere il contributo e, a seguito della modifica da ultimo apportata dalla Giunta regionale, alternativamente, di essere ammessa con riserva da sciogliersi all’esito della conclusione del procedimento dinanzi ad altro ente pubblico ovvero di ottenere l’erogazione del contributo previo rilascio di garanzia.

11. Nella memoria depositata in vista dell’udienza pubblica la E.C.B. s.r.l. ha riproposto la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 3, l. reg. 20 maggio 2015, n. 11 per contrasto con gli articoli 2, 3, 21, 41, 97, 114, 117, 123 e 127 della Costituzione.

In sintesi, ritiene l’appellante che il divieto di cumulo posto dall’art. 5, comma 3, l. reg. 20 maggio 2015, n.11 si porrebbe in contrasto con i principi di generalità ed astrattezza per aver natura provvedimentale destinata ad incidere nei confronti di un operatore economico individuato a scopo ritorsivo e con effetti distorsivi del mercato, così come non avrebbe alcuna logica la soglia dei 40.000 euro se non quella di penalizzare le ricorrenti;
la disposizione, inoltra, sarebbe in contrasto con il riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni ed avrebbe, infine, carattere retroattivo per considerare ai fini dell’applicazione del divieto di cumulo i contributi ricevuti nell’anno precedente all’entrata in vigore.

11.1. Ritiene il Collegio che la questione di legittimità costituzionale non sia rilevante nel presente giudizio, come già nel giudizio di primo grado, per aver in questa sede deciso solo della legittimità della disposizione contenuta nell’art. 6 del regolamento regionale in relazione alla norma primaria di cui all’art. 5, comma 3, l. reg. 20 maggio 2015, n. 11, e, dunque, in ultima analisi, senza che se ne sia fatta applicazione in relazione alla situazione concreta delle ricorrenti, valutazione che spetterà al giudice ordinario.

12. In conclusione: l’appello della Regione Molise va accolto nei limiti di cui in motivazione e, in riforma della sentenza di primo grado, va respinto il ricorso introduttivo del giudizio e dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore del giudice ordinario in relazione alle domande proposte con i motivi aggiunti formulati in corso di causa.

13. All’esito di entrambi i gradi del giudizio la soccombenza è reciproca per cui vanno compensate le spese del doppio grado di giudizio.