Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 2024-11-26, n. 202409483

Pubblicato il 26/11/2024

N. 09483/2024REG.PROV.COLL.

N. 03328/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3328 del 2024, proposto dal Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore e dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli, in persona del Soprintendente pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

A C, rappresentata e difesa dagli avvocati E M e K V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 02077/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di A C;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 settembre 2024 il Cons. R C e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La sig.ra A C, con diffida del 27 aprile 2023, ha proposto un’istanza nei confronti della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli, avente ad oggetto l’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001 con pagamento delle relative indennità o, in alternativa, di un provvedimento di restituzione dei beni di sua proprietà illegittimamente occupati, previa riduzione in pristino, oltre al risarcimento del danno.

Sul punto, ha allegato che si tratta di un terreno di 130 mq ricompreso in un più ampio complesso archeologico (“ Carminiello ai Mannesi ”), perimetrato da mura e chiuso con un cancello, che risulta essere nella disponibilità della Soprintendenza sulla base di provvedimento giudiziario di dissequestro risalente al 23 maggio 2000, con il quale il Tribunale di Napoli, preso atto della difficoltà di individuare i proprietari delle particelle ricadenti nell’area oggetto di sequestro (disposto nel 1993 essendo stata la zona adibita a parcheggio abusivo) e rilevato l’evidente interesse archeologico dell’area, attesi i resti antichi emersi, ha identificato “ l’avente diritto alla restituzione ” dei terreni in esame nell’allora Soprintendenza Archeologica della Provincia di Napoli, pur facendo salvi i diritti dei terzi proprietari.

2. – Con il ricorso di primo grado, ha proposto quindi una azione avverso il silenzio serbato dall’amministrazione sulla diffida del 27 aprile 2023.

Con apposita memoria si è costituita l’amministrazione che ha eccepito l’intervenuto acquisto per usucapione ventennale dell’area in oggetto, con conseguente insussistenza di un obbligo di provvedere e, quindi, del relativo silenzio-inadempimento.

3. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha rigettato preliminarmente l’eccezione di usucapione, in quanto il relativo termine, decorrente dal 30 giugno 2003, sarebbe stato tempestivamente interrotto con la diffida del 27 aprile 2023.

Nel merito, ha accolto il ricorso avverso il silenzio condannando la Soprintendenza a provvedere.

4. – Con atto di appello, il Ministero della Cultura e la Soprintendenza hanno impugnato la suddetta sentenza.

3.1. – Con il primo motivo (pag. 3-17 dell’appello), la parte appellante ha dedotto l’esistenza di una interversione del possesso che sarebbe idonea a mutare la sua posizione da mero detentore a possessore uti dominus , a decorrere dal 12 giugno 2000, data di notifica del provvedimento giudiziale di dissequestro e restituzione (cfr. pag. 6 dell’appello). Pertanto, l’acquisto per usucapione sarebbe maturato il 30 giugno 2023 (venti anni dal 30 giugno 2003, data di entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001).

In secondo luogo, ha contestato l’idoneità ad interrompere il possesso ai fini dell’usucapione (art. 1167 c.c.) sia nei confronti della diffida del 27 aprile 2023 che della notifica del ricorso di primo grado (7 settembre 2023).

Pertanto, ha contestato l’esistenza di un obbligo di provvedere per la insussistenza di una illecita occupazione, stante l’intervenuta usucapione il cui acquisto opera automaticamente, senza necessità di una sentenza di accertamento.

3.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 17-18), ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario, in relazione alla domanda di accertamento del diritto di proprietà, da accertarsi con efficacia di giudicato e non in via incidentale.

4. – Con apposita memoria, si è costituita la sig.ra A C, la quale ha chiesto il rigetto del ricorso, deducendo, con memoria difensiva del 2 febbraio 2024 (cfr. all. 10), che successivamente all’immissione in possesso, l’amministrazione aveva riconosciuto il bene come di proprietà della ricorrente, come dimostrato dalla nota della Soprintendenza n. 25101 del 2006, con conseguente esclusione di un possesso uti dominus ; sul punto, inoltre, ha precisato che tale documento veniva offerto in replica all’eccezione di usucapione e se ne chiedeva l’acquisizione tardiva (cfr. all. 8), in quanto la necessità del documento sarebbe sorta solo all’esito delle difese spiegate con la memoria difensiva erariale del 25 gennaio 2024.

5. – Alla camera di consiglio del 19 settembre 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. – In via preliminare, occorre ribadire il principio generale secondo cui nell’ordine di esame delle questioni deve essere data priorità alle questioni di rito rispetto a quelle di merito, in base al combinato disposto degli artt. 76, comma 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c.

Pertanto, occorre innanzitutto esaminare la questione di giurisdizione sollevata con il secondo motivo di appello.

2. – L’eccezione è infondata.

2.1. – Come è noto, l’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a. attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di “ espropriazione per pubblica utilità ”, con esclusione di quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa, che restano invece attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario.

Inoltre, l’art. 8 c.p.a. prevede che il giudice amministrativo, nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva, conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale (comma 1), mentre restano riservate al giudice ordinario le questioni pregiudiziali concernenti lo stato e la capacità delle persone, nonché la risoluzione dell’incidente di falso (comma 2).

Nel caso di specie, anche a prescindere dalla sussistenza di una giurisdizione esclusiva, trattandosi di questione rientrante nella materia della “ espropriazione per pubblica utilità ” (art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.), deve ritenersi che l’accertamento dell’intervenuta usucapione non costituisca l’oggetto principale della domanda, dovendo qualificare la relativa deduzione alla stregua di una eccezione riconvenzionale, in quanto finalizzata non già all’accertamento del diritto di proprietà con efficacia di giudicato, bensì al mero rigetto dell’azione avverso il silenzio che, invece, è la domanda principale azionata con il presente giudizio.

2.2. – Sul punto, infatti, deve essere ribadito il costante orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui se, in linea di principio, la domanda principale di accertamento dell’usucapione ricade nella giurisdizione ordinaria, e non in quella esclusiva del giudice amministrativo in tema di espropriazione per pubblica utilità (art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.), cionondimeno è necessario operare una distinzione a seconda che l’usucapione venga fatta valere in via di semplice eccezione (riconvenzionale) oppure con una vera e propria domanda riconvenzionale di accertamento dell’esistenza del diritto di proprietà (Cons. Stato, sez. IV, 17 ottobre 2024, n. 8327; Cons. Stato, sez. IV, 18 maggio 2022, n. 3922; Cons. giust. amm. 6 luglio 2020, n. 539; Cons. Stato, sez. IV, 24 ottobre 2017, n. 4888; Cons. Stato, sez. IV, 23 giugno 2016, n. 3415).

In base a tale impostazione, qualora l’amministrazione, nel giudizio amministrativo proposto da chi alleghi di essere proprietario dell’immobile, deduca di avere usucapito la proprietà, tale difesa va qualificata come eccezione riconvenzionale, risolvibile mediante cognizione incidentale da parte del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 8, comma 1,