Pubblicato il 16/10/2023

N. 01143/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01097/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1097 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato I Z, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Brindisi, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per la declaratoria

- della retrocessione parziale in favore della ricorrente del suolo ubicato in Brindisi, e distinto in Catasto al foglio -OMISSIS-, particelle -OMISSIS-, estesa mq. -OMISSIS-, confinante con -OMISSIS- a est e con proprietà -OMISSIS- a ovest e nord, e -OMISSIS-, estesa mq. -OMISSIS-, confinante con strada -OMISSIS- a sud, con proprietà -OMISSIS- a ovest e con la summenzionata particella -OMISSIS- a nord;
o, in subordine, della retrocessione parziale della sola particella -OMISSIS-;

- che la ricorrente nulla deve al Comune di Brindisi per detta retrocessione parziale o, in subordine, disporre che il Comune di Brindisi quantifichi il corrispettivo della retrocessione parziale del suolo citato, previo pagamento dell’indennità d’esproprio a suo tempo dovuta e non corrisposta;

- in subordine, dell’illegittimità del silenzio-inadempimento tenuto dall’Autorità Comunale di Brindisi sulla istanza di retrocessione parziale proposta dalla ricorrente l’8/4/2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 ottobre 2023 la dott.ssa Vincenza Caldarola e udito per la parte ricorrente il difensore avv.to I. Zanchi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente espone di aver subito l’esproprio con decreto sindacale n. -OMISSIS- di un suolo di sua proprietà sito nel Comune di Brindisi, distinto in catasto al foglio -OMISSIS- particelle originarie -OMISSIS- di mq.-OMISSIS- e -OMISSIS- di mq. -OMISSIS- nel quale insisteva una casa di abitazione, in esecuzione di un Piano per l’Edilizia Economica Popolare (P.E.E.P.) denominato “Rione Sant’Elia” dal medesimo Comune approvato.

La ricorrente, tuttavia, assume che le particelle n-OMISSIS- e -OMISSIS-del foglio -OMISSIS-per complessivi mq 2003) non sono state fatte oggetto di immissione in possesso con conseguente realizzazione dell’opera pubblica divisata, sicchè ne ha conservato la detenzione continuando anche ad abitare la casa ivi ubicata, fatta eccezione esclusivamente “ per due strisce di suolo verso est, le quali sono state cedute dal Comune di Brindisi al Consorzio A.S.I. e all’-OMISSIS-, rispettivamente, per opere estranee al P.E.E.P. ”.

La ricorrente, inoltre, riferisce, non solo di non aver percepito alcun indennizzo a fronte dell’esproprio subito, ma anche che “ con deliberazioni G.M. del 14/8/1982 n. -OMISSIS- e dell’11/9/1987 n. -OMISSIS- ,” quest’ultima avente a oggetto “Espropriazione terreno al quartiere S. Elia-Est di proprietà della Sig.ra -OMISSIS--Accettazione della transazione per giudizio pendente tra -OMISSIS- e Comune di Brindisi”, il medesimo Comune “ ha approvato la transazione della vicenda mediante lo stralcio della superficie di mq. -OMISSIS- dall’espropriazione in favore della ricorrente. Nonostante” , tuttavia, “l’ultima deliberazione autorizzasse il Sindaco a costituirsi nel relativo atto notarile, la transazione non è stata ” mai “ formalizzata ”.

Conseguentemente, l’8/4/2021 l’odierna ricorrente ha inviato al Comune di Brindisi, con p.e.c. recapitata in pari data, istanza di “ retrocessione dei suoli distinti in catasto alle particelle n-OMISSIS- e -OMISSIS-del foglio -OMISSIS- ” rimasti nella sua detenzione, senza che, tuttavia, il Comune rispondesse.

Tanto premesso, la ricorrente propone ricorso per sentire accertare il suo diritto a ottenere le retrocessione parziale delle suddette particelle di terreno espropriate ma non utilizzate ovvero, in subordine, la retrocessione della sola particella -OMISSIS-, con la declaratoria che nulla deve per detta retrocessione parziale (non avendo percepito l’indennità di esproprio) o, in alternativa, che il Comune di Brindisi quantifichi il corrispettivo della retrocessione parziale, previo pagamento dell’indennità di esproprio. In via di ulteriore subordinazione, la ricorrente chiede l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione Comunale sull’istanza di cui sopra con il conseguente accertamento dell’obbligo della medesima a provvedere entro un termine congruo, chiedendo la nomina di un Commissario ad acta che, nell’ipotesi di inosservanza del termine assegnato dal Tribunale, provveda in luogo dell’Amministrazione inadempiente.

A sostegno del ricorso sono rassegnate le censure di seguito rubricate.

Violazione dell’art. 47, D.P.R. n. 327/2001. Eccesso di potere per contradditorietà nell’azione amministrativa. Violazione e falsa applicazione dell’art. 47, comma 2, D.P.R. n. 327/2001. Violazione degli artt. 2, L. n. 241/1990 e 47, D.P.R. n. 327/2001.

Non si è costituito in giudizio il Comune di Brindisi.

All’udienza pubblica del 6 ottobre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è parzialmente fondato e va accolto nei sensi, limiti e termini di seguito indicati.

In primo luogo deve essere affermata la giurisdizione dell’adito Giudice Amministrativo nella presente controversia, inerendo questa a un’istanza di retrocessione parziale anteriore alla dichiarazione di inservibilità di cui all’art. 47 del D.P.R. n. 327/2001.

Secondo una giurisprudenza ormai consolidata, formatosi in vigenza dell’art. 63 della legge 25 giugno 1865 n. 2359 e reiterato in relazione all’art. 47 del D.P.R. n. 327 del 2001, la ridotta realizzazione dell’opera pubblica che ha dato causa al procedimento ablativo non dà luogo alla retrocessione totale di quelle aree non ancora utilizzate alla scadenza della data fissata per l’ultimazione dell’opera e ciò anche nel caso in cui uno di essi venga a coincidere con l’intera superficie espropriata in danno di un singolo proprietario, il quale non è, pertanto, titolare di una posizione di diritto soggettivo tutelabile innanzi all’Autorità Giudiziaria Ordinaria finchè non sia intervenuta la dichiarazione di inservibilità di cui all’art. 61 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, attualmente art. 47 D.P.R. n. 327/2001 (Cass. Civ., Sezioni Unite, 16 maggio 2014, n. 10824; Idem , Sezioni Unite, 24 giugno 2009, n. 14805; Idem , Sezioni Unite, 8 marzo 2006, n. 4894).

In particolare si è affermato che, ai fini dell’indagine sulla proponibilità della domanda di retrocessione dei beni espropriati, occorre distinguere l’ipotesi in cui l’opera pubblica non sia stata eseguita, e siano decorsi i termini a tal uopo concessi (art. 63 della legge n. 2359/1865, attualmente art. 46 D.P.R. n. 327/2011), dall’ipotesi in cui, dopo l’esecuzione totale o parziale dell’opera medesima, alcuni dei fondi espropriati non abbiano ricevuto la prevista destinazione (art. 61 della legge n. 2359/1865, attualmente art. 47 D.P.R. n. 327/2011), atteso che, mentre nel primo caso il diritto soggettivo alla retrocessione, azionabile davanti all’A.G.O., sorge automaticamente per effetto di detta mancata realizzazione, e quindi a prescindere da qualsiasi valutazione discrezionale dell’Amministrazione (in tal senso, tra le tante, cfr. Cassazione Sezioni Unite, 5 giugno 2008 n. 14826;
Consiglio di Stato, Sezione IV, 4 dicembre 2008 n. 5956; Idem 4 luglio 2008 n. 3342; Idem , 19 febbraio 2007 n. 874; Idem 8 luglio 2003 n. 4057;
T.A.R. Lazio, Roma, Sezione II, 31 maggio 2013 n. 5502;
T.A.R. Lazio, Roma, Sezione II, 4 febbraio 2011 n. 1034, nonché T.A.R. Campania, Napoli, Sezione V, 29 aprile 2009 n. 2206 e T.A.R. Veneto, Sez. I, 24 aprile 2009 n. 1254), nel secondo caso il diritto nasce solo se e in quanto l’Amministrazione, con valutazione discrezionale (al cospetto della quale la posizione soggettiva del privato è di interesse legittimo) abbia dichiarato che quei fondi non servano all’opera pubblica (Cassazione Civile, 8 marzo 2006 n. 4894;
Cassazione Civile, 6 giugno 2003 n. 9072). Con la conseguenza che sussiste la giurisdizione del Giudice Amministrativo sulle domande aventi ad oggetto la retrocessione parziale proposte anteriormente alla dichiarazione di inservibilità ex art. 47 D.P.R. 327/2001, perché, in tal caso, il soggetto beneficiario dell’espropriazione vanta – almeno secondo l’orientamento maggioritario cui aderisce questo Tribunale – un interesse legittimo all’accertamento dell’inservibilità delle aree espropriate ma parzialmente utilizzate (Cassazione Civile, Sezione I, 29 novembre 2001 n. 15188).

Nel caso di specie, invero, ricorrono entrambi i suddetti presupposti fondanti la giurisdizione di questo Giudice: da un lato, infatti, quella in esame è chiaramente un’ipotesi di retrocessione parziale, per essere stato comunque attuato il P.E.E.P. e utilizzati, sia pure in parte, i suoli già in proprietà dell’odierna ricorrente (due strisce di suolo verso est cedute dal Comune di Brindisi al Consorzio A.S.I. e all’-OMISSIS-, sia pure per scopi asseritamente estranei al P.E.E.P.);
dall’altro lato, allo stato, manca una formale manifestazione di volontà dell’Amministrazione Comunale intimata in ordine all’inservibilità dei beni oggetto dell’istanza di retrocessione parziale. Sotto quest’ultimo profilo, infatti, va osservato che la deliberazione della Giunta Comunale n. -OMISSIS- dell’11/9/1987 summenzionata non si è mai tradotta nella effettiva conclusione della autorizzata transazione tra il Comune di Brindisi e la odierna ricorrente avente a oggetto lo stralcio dalla espropriazione di una superficie complessiva pari a mq. -OMISSIS-, evidente essendo che solo la conclusione di siffatto contratto avrebbe fatto sorgere in capo alla ricorrente un vero e proprio diritto soggettivo alla restituzione della superficie in tal modo “stralciata”, con conseguente radicamento della giurisdizione del G.O. su eventuali controversie che fossero insorte su tale diritto.

E se è pur vero, come affermato in giurisprudenza che, nell’ipotesi di retrocessione parziale, i fondi espropriati che non hanno ricevuto, in toto o in parte, la divisata destinazione “ possono essere restituiti solo se la Pubblica Amministrazione abbia formalmente manifestato la volontà di non utilizzarli per gli scopi cui l’espropriazione era finalizzata, non essendo peraltro necessario che il relativo atto debba contenere un’espressa qualificazione di inservibilità o un riferimento agli articoli di legge ” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 25 novembre 2002 n. 6470), cionondimeno, è affermazione condivisibile della giurisprudenza quella secondo cui la c.d. “dichiarazione di inservibilità” è un vero e proprio provvedimento amministrativo, conseguente all’iniziativa dell’espropriato e prodromico alla restituzione dei beni, che necessita di un preventivo procedimento, che deve quindi concludersi con un provvedimento formale di inservibilità delle aree espropriate ma non interamente utilizzate (Consiglio di Stato, Sezione IV, 15 dicembre 2011 n. 6619).

Non si può, pertanto, accedere alla tesi patrocinata dalla parte ricorrente, a tenore della quale la dichiarazione di inservibilità delle particelle n-OMISSIS- e -OMISSIS-del foglio -OMISSIS- possa evincersi, per facta concludentia , dalla summenzionata deliberazione giuntale, posto che in senso contrario depone proprio il contegno successivamente tenuto dal Comune di Brindisi il quale, nonostante le sollecitazioni sul punto ricevute dalla Sig. -OMISSIS- e l’infruttuosa instaurazione da parte di questa di un contenzioso civilistico volto a porre nel nulla il decreto d’esproprio, non è giammai addivenuto all’assunzione di un formale e definitivo impegno a restituire alla stessa le predette particelle.

Rebus sic stantibus , non vi è dunque alcun elemento giuridico-formale da cui possa evincersi con certezza che i fondi dei quali l’odierna ricorrente chiede la retrocessione parziale non siano più definitivamente necessari alla realizzazione dell’intervento pubblico per la quale essi furono espropriati ( ex multis , Sezioni Unite, Cassazione, 5 agosto 2008 n. 14826).

Dal che consegue, altresì, che va dichiarata senz’altro inammissibile l’azione volta ad ottenere la declaratoria del diritto di retrocessione delle aree contese, in quanto relativa ad un diritto, allo stato, non ancora sorto, mancando una formale manifestazione di volontà dell’Amministrazione Comunale in ordine all’inservibilità dei beni oggetto dell’istanza di retrocessione parziale. Peraltro, anche ove tale diritto fosse già sorto questo Giudice non avrebbe giurisdizione, sussistendo, invece, la giurisdizione del Giudice Ordinario, “ posto che la dichiarazione di inservibilità dei fondi ha un’efficacia costitutiva per far insorgere il diritto alla restituzione del bene già espropriato ma non utilizzato ” (Cassazione, Sezioni Unite, 5 giugno 2008 n. 14826).

Tanto premesso, il Collegio ritiene, tuttavia, che il ricorso sia meritevole di accoglimento nella parte in cui tende a ottenere l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-rifiuto serbato dal Comune di Brindisi sull’istanza di retrocessione parziale dell’8/4/2021.

Il Collegio non ignora la presenza di precedenti della giurisprudenza di merito ( ex multis , T.A.R. Toscana, Sezione Prima, 5 maggio 2016 n. 788) secondo cui nelle procedure espropriative avviate prima dell’entrata in vigore del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, si deve fare applicazione dell’art. 57, comma 1, del medesimo D.P.R. (il quale espressamente stabilisce che: “ Le disposizioni del presente testo unico non si applicano ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore dello stesso decreto, sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza. In tal caso continuano ad applicarsi tutte le normative vigenti a tale data ”), con la conseguenza che, essendo nella presente fattispecie l’espropriazione avvenuta nel lontano 1979, anche la materia della retrocessione parziale dovrebbe trovare fonte disciplinare nelle disposizioni di cui alla legge n. 2359/1865 e, segnatamente, nell’art. 61, alla stregua del quale, solo in caso di mancata pubblicazione del prescritto avviso recante l’indicazione dei beni “ che, non dovendo più servire all’eseguimento dell’opera pubblica, sono in condizione di essere rivenduti ” (comma 1), i precedenti proprietari possono “ rivolgersi al Prefetto, perché con suo decreto dichiari che i beni più non servano all’opera pubblica ” (comma 3), con la conseguenza che “ prima di allora, un’istanza volta a ottenere la retrocessone rappresenta una mera manifestazione di interesse, inidonea ad avviare il vero e proprio procedimento di retrocessione parziale e con esso il successivo dovere dell’Amministrazione -OMISSIS- di provvedere o, in mancanza, del Prefetto ”.

Questo Tribunale, di contro, ritiene che, anche nelle fattispecie come quella presente in cui la procedura espropriativa è stata avviata (e definita) prima dell’entrata in vigore del D.P.R. n. 327/2001, debba comunque trovare applicazione l’art. 47 (rubricato “ Retrocessione parziale ”) del medesimo D.P.R., posto che la richiesta di retrocessione parziale dei beni non utilizzati avanzata dalla odierna ricorrente, dapprima con atto stragiudiziale dell’8/4/2021 e ora con il presente ricorso, rappresenta una procedura totalmente indipendente e nuova rispetto alla vicenda espropriativa ormai conclusa, e come tale, dovendo essere retta dal principio tempus regit actum , non può che essere regolata dalla disciplinata recata nell’art. 47 summenzionato.

E alla stregua di quest’ultima disposizione, non può essere revocato in dubbio che, nell’ipotesi in cui l’opera pubblica o di pubblica utilità sia stata realizzata ma non abbia riguardato qualcuno dei fondi o porzioni di fondi espropriati, il titolare di essi abbia una posizione qualificata e differenziata che lo legittima a chiedere all’Autorità beneficiaria dell’espropriazione (che nella specie coincide con l’Autorità espropriante, cioè il Comune di Brindisi) l’accertamento (ampiamente discrezionale) dell’eventuale inservibilità dei beni rimasti inutilizzati (cc.dd. relitti), cui consegue il diritto alla relativa retrocessione (come si evince chiaramente dal primo periodo dell’art. 47, comma 1: “ Quando è stata realizzata l’opera pubblica o di pubblica utilità, l’espropriato può chiedere la restituzione della parte del bene, già di sua proprietà, che non sia stata utilizzata ”;
cfr. Cassazione Civile, Sezione I, 29 novembre 2001 n. 151888). Al cospetto della scelta discrezionale dell’Amministrazione in ordine al mantenimento o meno della parte residua per ragioni di pubblico interesse, si radicherebbe, dunque, una posizione di interesse legittimo dei precedenti titolari alla retrocessione parziale dei beni non utilizzati, tutelabile nelle forme del silenzio rifiuto ex art. 117 c.p.a. (in questo senso depone la chiara formulazione del secondo periodo del comma 1 dell’art. 47, secondo il quale: “ In tal caso, il soggetto beneficiario della espropriazione, con lettera raccomandata con avviso di ricevimento, trasmessa al proprietario ed al Comune nel territorio in cui si trova il bene, indica i beni che non servono all’esecuzione dell’opera pubblica o di pubblica utilità e che possono essere ritrasferiti, nonché il relativo corrispettivo ”).

Sussiste, pertanto, a fronte della posizione qualificata dei soggetti espropriati alla retrocessione parziale delle aree rimaste inutilizzate, l’obbligo dell’Autorità espropriante di riscontrare l’eventuale istanza volta ad ottenere la dichiarazione di inservibilità degli immobili, laddove un diritto soggettivo alla retrocessione dei beni nasce soltanto se l’Amministrazione abbia formalmente dichiarato che quei beni non servono più all’opera pubblica (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, Sezione IV, 9 settembre 2019 n. 200;
T.A.R. Campania, Salerno, Sezione I, 3 maggio 2022 n. 1156;
T.A.R. Lazio, Roma, Sezione II, 14 dicembre 2015 -OMISSIS-69;
T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 4 settembre 2014 n. 4703;
Tar Lazio, Roma, Sezione II, 4 febbraio 2011 n. 1034, secondo cui: “ in caso di retrocessione parziale, è ammissibile l’attivazione della procedura di silenzio rifiuto sulla richiesta rimasta inevasa ed avente ad oggetto la pretesa alla retrocessione di fondi espropriati conseguente alla solo parziale realizzazione dell’opera pubblica programmata, sussistendo il dovere dell’Amministrazione di provvedere ”).

Tanto chiarito, va osservato che nella presente fattispecie sussistono tutti i presupposti formali e sostanziali dell’azione di accertamento dell’obbligo di provvedere sull’istanza di retrocessione parziale, previsti dagli artt. 31 e 117 del c.p.a..

In particolare, sotto il profilo sostanziale, è incontestato che, nel caso di specie, le zone oggetto di contenzioso sono state solo in minima parte utilizzate dal Comune di Brindisi e, comunque, per la restante parte sono rimaste nel possesso della ricorrente espropriata che continua ad abitarvi. Del pari, risulta incontrastato che più volte e anche con azioni giudiziarie la Signora -OMISSIS- abbia tentato di rientrare nella titolarità delle terre espropriate, avanzando, da ultimo, con atto dell’8/04/2021, istanza di retrocessione parziale delle stesse. Ed è parimenti incontestato che su tale istanza non si è formalmente espresso il Comune interpellato, al quale, tuttavia, spetta, in qualità di Ente espropriante, chiarire se vi siano i presupposti per procedere alla retrocessione parziale delle aree richieste dalla Sig.ra -OMISSIS-. Esso va, pertanto, condannato a provvedere con atto espresso e motivato sull’istanza de qua nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione e/o notificazione della presente sentenza.

Il Collegio ritiene, infine, che – sussistendo le condizioni per il beneficio di legge – possa essere confermata la deliberazione di ammissione della ricorrente al patrocinio a spese dello Stato adottata in data 30.7.2021 dalla competente Commissione istituita presso questo Tribunale (decreto n. 43/2021).