Pubblicato il 09/11/2020

N. 11571/2020 REG.PROV.COLL.

N. 04178/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4178 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati S F, F L, R F B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio F L in Roma, Lungotevere Marzio, n. 3;

contro

Giunta della Regione Calabria, Dipartimento Tutela della Salute e Politiche Sanitarie della Regione Calabria, Commissioni Giudicatrici del Concorso non costituiti in giudizio;
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa concessione di misure cautelari

- della graduatoria del concorso per l'ammissione al Corso di formazione in Medicina Generale della Regione Calabria triennio 2018/2021, di cui all'allegato A e B del D.D. n. 818 del 29 gennaio 2019 emanato dal Dipartimento tutela della Salute e politiche Sanitarie e pubblicato sul sito della Regione Calabria il 29 gennaio 2019 (http://www.regione.calabria.it/website/portaltemplates/view/view.cfm?12525) nella quale parte ricorrente risulta collocata oltre l'ultimo posto utile e, quindi, non ammessa al corso, nonché dei successivi scorrimenti di graduatoria anche se al momento sconosciuti;

- della prova di concorso composta dal modulo risposte, dal questionario, dalla scheda anagrafica e del foglio istruzioni per la prova;

- di tutti gli atti della Commissione giudicatrice regionale della Regione Calabria con particolare riferimento al verbale di correzione della prova scritta della ricorrente nella parte in cui sono state ritenute errate le risposte alle domande nn. 3, 24, 59, 78, 98 del proprio compito versione D;

- degli atti della Commissione ministeriale con cui è stata predisposta e/o approvata la griglia delle risposte ai quesiti di esame ex art. 3, comma 5, del D.M. 7.03.2006;

- ove occorra e per quanto di ragione, di tutti i verbali delle Commissioni di concorso e delle Sottocommissioni d'aula della Regione presso la quale parte ricorrente ha espletato la prova di concorso;

- ove occorra e per quanto di ragione, dei verbali di svolgimento della prova del 17 dicembre 2018;
- di ogni altro atto presupposto e/o consequenziale anche potenzialmente lesivo degli interessi dell'odierna parte ricorrente;

e per l'accertamento

del diritto di parte ricorrente ad essere ammessa al Corso di Formazione in Medicina Generale triennio 2018/2021;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 ottobre 2020 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti di cui è causa.

La dott.ssa -OMISSIS-, odierna ricorrente, premette che il concorso per l’ammissione ai corsi di formazione specifica in Medicina generale viene bandito annualmente con provvedimento del Ministero della Salute, dal momento che il suo svolgimento deve avvenire in maniera identica e contestuale in tutte le Regioni, salvo poi essere gestito a livello locale.

Riferisce che, con bando approvato con D.D. della Giunta della Regione Calabria n. 6072 dell’11 giugno 2018 è stato emanato il concorso per esami per l’ammissione al Corso triennale di formazione specifica in medicina generale per il triennio 2018 —2021 per la Regione Calabria, successivamente ripubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie IV Speciale Concorsi ed Esami n. 80 del 9 ottobre 2018.

Rappresenta che il Ministero ha stabilito, con apposito avviso, che la prova si sarebbe tenuta contestualmente in tutte le Regioni in data 17 dicembre 2018.

La prova è consistita nella somministrazione di un questionario di 100 domande a risposta multipla, su argomenti di medicina clinica, con unica risposta esatta per singolo quesito, in ossequio a quanto stabilito dal D.M. 07.03.2006, da apporsi sul modulo risposte e da espletarsi in due ore.

La dott.ssa -OMISSIS- ha preso parte al concorso per la Regione Calabria e all’esito dello stesso è stata ritenuta idonea alla frequentazione del corso di formazione, con il punteggio di -OMISSIS- su 100, ma non ammessa alla frequentazione del corso stesso, essendosi collocata al posto n. -OMISSIS- della graduatoria ed oltre l’ultimo piazzamento utile (n. 64) per l’ammissione.

Esclusa dall’elenco dei vincitori, ha presentato istanza di accesso agli atti e ha potuto prendere visione dei verbali di svolgimento e di correzione delle prove, della propria “ busta ” con allegati tutti i 100 quesiti di esame del compito versione D, della griglia delle risposte esatte elaborata dal Ministero.

Confrontando il proprio elaborato con la griglia delle risposte esatte, la dott.ssa ha appreso che, con riferimento ad alcuni quesiti, erano state considerate errate delle risposte in realtà corrette e con riguardo ad altri, confrontandoli con le linee guida 2018, le risposte indicate dal Ministero erano in realtà, ad avviso dell’istante, inesatte.

Con il ricorso in esame, notificato il 28 marzo 2019, la -OMISSIS- contesta la legittimità dell’attribuzione del punteggio che le è stato assegnato, onde ottenere una collocazione in graduatoria utile all’ammissione alla frequenza del corso in oggetto.

A sostegno della propria domanda, formula i seguenti motivi di diritto: “ Erroneità della formulazione dei quesiti nn. 3, 24, 59, 78, 98 della versione “d” e della conseguente attribuzione del relativo punteggio a parte ricorrente - Violazione e falsa applicazione del D.M. del ministero della salute 07 marzo 2006 - Violazione e falsa applicazione della lex specialis - Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 34, comma 3, Cost. - Eccesso di potere per arbitrarietà ed irragionevolezza manifesta dell'azione amministrativa - Difetto dei presupposti di fatto e di diritto ”.

Si sono costituite le parti resistenti controdeducendo puntualmente.

Con ordinanza interlocutoria il Collegio ha autorizzato la parte ricorrente in epigrafe indicata alla notificazione per pubblici proclami.

Alla pubblica udienza del 27 ottobre 2020, la causa è stata introitata per la decisione.

2. Il ricorso è fondato per le ragioni e nei limiti di cui si viene a dire.

Premette il Collegio che alcune delle censure sollevate in questo giudizio sono state svolte sul concorso effettuato per la regione Campania, nel cui ricorso è stata effettuata una verificazione d’ufficio, delle cui conclusioni non può non tenersi conto, in ragione della perfetta sovrapponibilità delle censure e dei quesiti.

Ciò posto, si evidenzia che il DM 7 marzo 2006 ha previsto che una commissione composta da 7 membri esperti presso il Ministero della Salute predisponesse 100 quesiti identici per tutto il territorio nazionale e le relative risposte multiple individuando un’unica risposta esatta.

Dette domande sono state trasmesse in busta chiusa e sigillata alle commissioni esaminatrici regionali al momento della effettuazione della prova di esame.

E’ stato altresì previsto che, al momento della correzione, fosse attribuito un punto per ogni risposta esatta, mentre non venisse attribuito alcun punto (cioè 0 punti) in caso di risposta errata, mancante o “ plurima ”.

Orbene, la ricorrente contesta la formulazione dei quesiti qui di seguito riportati:

- “ Quale è la percentuale di sopravvivenza secondo le curve di Kaplan Maier per il tumore del colon di stadio II a 5 anni?

• a. 90-75%

• b. quasi il 100%

• c. 80-60%

• d. 60-40%

• e. <40% ”.

- “ Quale dei seguenti NON è un test di routine nello studio dell’ipertensione arteriosa di nuovo riscontro?

• a. Dosaggio dell’emoglobina

• b. Dosaggio della creatinina sierica

• c. ECG a dodici 12 derivazioni

• d. Dosaggio della kaliemia e natriemia

• e. Dosaggio emoglobina glicata (HbA1c) ”

- “ L’effetto analgesico dei FANS nel dolore lieve/moderato aumenta con l’aumentare della dose?

• a. Si

• b. Solo nel dolore periferico

• c. No

• d. Solo con l’associazione fra FANS

• e. Solo per Diclofenac e Ketorolac ”;

- “ Nel corso della RCP (Rianimazione Cardio Polmonare) quando è consigliato il cambio di posizione tra due soccorritori?

• a. Quando il soccorritore che sta effettuando il massaggio cardiaco inizia ad essere

“stanco”( risposta considerata esatta dalla commissione);

• b. Ogni 5 minuti;

• c. Ad ogni fase di analisi del defibrillatore automatico esterno (DAE) o comunque ogni 2 minuti;

• d. Ad ogni ciclo di 30:2;

• e. Ogni 10 cicli di 30:2 ”;

- “ In che range di età è prevista l’esenzione dal costo per lo screening mammografico a livello nazionale?

• a. Dai 45 ai 69 anni, ogni 2 anni;

• b. Oltre i 60 anni, ogni 2 anni;

• c. Dai 50 ai 69 anni, ogni anno;

• d. Dai 50 ai 75 anni, ogni 5 anni;

• e. Dai 50 anni per tutta la vita, ogni 2 anni ”.

2.1. In ordine al primo quesito contestato, la dott.ssa -OMISSIS- sostiene, in ciò confortata da una relazione tecnica di parte versata in atti, che alla domanda non sarebbe stato possibile dare una sola risposta, in quanto studi diversi riportano range differenti.

La Commissione di esperti ha motivatamente confermato la correttezza delle proprie conclusioni, contestando quelle del consulente di parte ricorrente su cui il motivo di ricorso è basato.

Su detta doglianza è possibile richiamare quanto già rilevato con le sentenze di questa sezione n. 4117/2020 14267/2019, che hanno evidenziato che “ L’organismo cui è stata affidata la verificazione, cioè l’Istituto Superiore di Sanità, analizzati i quesiti e le risposte agli stessi indicate nell’ambito della prova concorsuale, ha così concluso: <<il Quesito 24 - tumore al colon n.d.r. - è corretto per alcuni aspetti (tipologia di cancro e suo stadio, definizione dell’esito, modello matematico di analisi di sopravvivenza) ma ambiguo per altri (indeterminatezza della versione di staging AJCC, arco temporale di riferimento, area geografica). Il cancro del colon, soprattutto al II stadio, rappresenta in effetti una entità biologica eterogenea, con percentuali di sopravvivenza estremamente variabili per la coesistenza di ulteriori fattori prognostici non catturati dalla stadiazione. La parziale ambiguità della domanda contribuisce ulteriormente a confondere i concorrenti. Di fatto nessuna delle risposte offerte si può ritenere corretta”;
“nessuna delle risposte offerte è da considerare soddisfacente: impossibile per i concorrenti determinare la risposta corretta>> ”.

Pertanto, conformemente a quanto già statuito con le due predette sentenze, “ il Collegio non può che dare seguito alle considerazioni tecniche e conclusioni del verificatore, sia per la terzietà ed autorevolezza della fonte, sia per la chiarezza dell’analisi condotta, la quale non è stata peraltro minimamente contestata dalle amministrazioni costituite in giudizi o”.

2.2. In ordine al secondo quesito contestato, la dott.ssa -OMISSIS- sostiene, sulla base della relazione tecnica prodotta in atti, che “ nelle ultime linee guida sull’ipertensione (ESC 2018) pubblicate ad agosto 2018 tutti gli esami elencati nelle risposte sono richiesti di routine nello studio dell’ipertensione arteriosa ”. Conseguentemente sarebbe corretta anche la propria risposta.

La Commissione di esperti ha motivatamente confermato le proprie conclusioni.

Anche in questo caso è possibile richiamare quanto osservato dall’organismo cui è stata affidata la verificazione di cui si è già detto nonché le sentenze n. 4117/2020 14267/2019.

In particolare, l’Istituto Superiore di Sanità ha affermato che “ Il Quesito 11 - ipertensione arteriosa n.d.r. - benché correttamente formulato non dà la possibilità di rispondere correttamente poiché tutte le risposte presentate sono ugualmente accettabili. Il parere della Commissione di Esperti, attentamente valutato, non risulta soddisfacente. Posto che la diagnosi di diabete misconosciuto è necessaria alla stadiazione del rischio cadiovascolare del paziente iperteso di nuovo riscontro, il punto è se l’hb glicata possa o meno ritenersi un esame routinario per questa finalità. Vi è consenso unanime fra OMS e maggiori società scientifiche nazionali e internazionali sull’ utilità o addirittura superiorità dell’Hb glicata rispetto alla glicemia a digiuno per la diagnosi di diabete, ripresa dalle linee guida di più alta qualità metodologica. La trattatistica di riferimento è globalmente congrua con questa interpretazione”;
“Le risposte offerte sono non suscettibili di soluzione soddisfacente da parte dei candidati, poiché sono tutte corrette. L’ HB glicata è un esame di routine eseguibile in tutti i pazienti ipertesi al pari di tutti gli altri indicati ”.

Si ritengono condivisili le conclusioni a cui è pervenuto il Verificatore ed il Collegio con le predette sentenze n. 4117/2020 14267/2019.

2.3. In ordine al terzo quesito contestato, la ricorrente deduce, sulla base della relazione tecnica di parte, che l’efficacia dei FANS è limitata da un effetto “ tetto ” (ceiling) per cui ben presto si raggiunge una dose massima al di là della quale possono aumentare gli effetti collaterali ma non quello analgesico. Questo giustifica il fatto che i FANS da soli si dimostrano utili nel controllare solo il dolore di intensità da lieve a moderata (minore od eguale a 6 in una scala numerica decimale).

Il quiz sarebbe, quindi, fuorviante e nessuna delle risposte potrebbe essere considerata corretta, attesa la mancata considerazione dell’“ effetto tetto ”, per cui all’aumentare della dose aumenta l’effetto, ma solo fino a una determinata concentrazione, oltre la quale aumentano solo gli effetti collaterali e non quelli benefici.

La Commissione di esperi asserisce, al contrario, che “ la domanda, pur non riferendo esplicitamente la parola <<effetto tetto>>
in quanto la risposta sarebbe stata eccessivamente facilitata, non può che fare evidente riferimento ad un aumento progressivo (non si parla di limiti di dose) dell’effetto analgesico con l’aumento della dose. In tale accezione, la risposta non può essere che negativa ”.

Osserva il Collegio che, sul punto, l’organismo di verificazione ha rilevato che: “ Il parere della Commissione di Esperti non è condivisibile, poiché vi è un riconoscimento generalizzato dell’esistenza di un effetto dose-risposta per i FANS, sebbene mitigato dall’effetto tetto”. “Le risposte offerte sono suscettibili di soluzione soddisfacente da parte dei candidati ma si ritiene corretta la risposta a) e non la risposta c) ”.

Anche in questo caso, non si vedono ragioni per discostarsi dagli esiti della verificazioni e dei due precedenti giurisprudenziali citati e, conseguentemente, deve essere ritenuta corretta la risposta a) indicata dalla dott.ssa -OMISSIS-.

2.4. In ordine al quarto quesito contestato, l’esponente, confortata dalla relazione tecnica di parte, rileva che “ Secondo il manuale dell’American Heart Association, pubblicato nel 2015 (aggiornato nel 2017), sulla rianimazione cardiopolmonare, si inverte il ruolo di chi esegue le compressioni ogni 2 minuti o anche prima in caso di affaticamento (il cambio non deve richiedere più di 5 secondi) ”.

Gli Esperti ritengono invece che “ quando il soccorritore che sta massaggiando “inizia” (nel quesito) ad accusare sintomi di affaticamento deve allertare il 2° soccorritore per un cambio tassativo (e non più solo raccomandato) nella successiva fase di analisi del DAE ”.

Al proposito rileva la duplice circostanza che la verificazione di cui si è detto ha mostrato come diversi fossero i quesiti “ contestabili ” per essere la risposta non univocamente esatta, o addirittura solo errata, e che l’onere defensionale appare svolto con la ricordata produzione, sulla base della quale il concetto di affaticamento è presente come elemento implicito della risposta data – ogni due minuti, tempo massimo, all’evidenza, riducibile in caso di affaticamento (nello stesso senso sent. TAR Roma n. 4117/2020).

2.5 Infine, in relazione all’ultimo quesito, l’esponente rileva che la materia dello screening mammografico e della sua esenzione al costo è normata a livello nazionale dalla legge 388 del 2000, che all’art. 85 comma 4 prevede che: “ sono escluse dalla partecipazione del costo e, quindi, erogate senza oneri a carico dell’assistito (…) mammografia, ogni due anni, a favore delle donne d’età compresa tra 45 e 69 anni ”.

Asserisce che si tratterebbe di una raccomandazione sui livelli minimi di assistenza con esenzione che rimanderebbe alle singole regioni l’ampliamento del range di età, in base alle disponibilità economiche.

La Commissione di esperti controdeduce che l’esenzione è regolata dalla legge, la quale indica chiaramente le donne dai 45 ai 69 anni.

Sul punto, si osserva che anche in questo caso il quesito appare di dubbia formulazione, atteso che, in effetti, le Regioni hanno poi disciplinato diversamente l’età dell’esenzione in esame.

Il Collegio riporta le medesime considerazioni sopra svolte, essendo plausibile, quanto meno, la esistenza di una pluralità di risposte.

3. Dunque, se con riferimento al quesito relativo all’effetto analgesico dei fans risulta evidente l’illegittimità della mancata attribuzione alla ricorrente del relativo punteggio, essendo stato in giudizio accertato che la risposta fornita era quella corretta, occorre valutare quali conseguenze debbano trarsi dalla verificata non univoca formulazione degli altri quattro quesiti contestati e, in particolare, delle relative risposte.

Sul punto, la sentenza del TAR Roma n. 14267/19, richiamata dalla successiva n. 4117/2020, ha rilevato quanto segue:

“ 8.7. Il bando all’art. 9 così dispone:

1. I punti a disposizione della commissione sono 100.

2. Ai fini della valutazione della prova a ciascuna risposta esatta è assegnato il punteggio di un punto. Nessun punteggio è attribuito alle risposte errate, alle mancate risposte o alle risposte multiple.

3. La prova scritta si intende superata, con il conseguimento del punteggio di almeno 60 punti, che consente l’inserimento in graduatoria.

8.8. Parte ricorrente afferma che la dedotta - e, come detto, acclarata - non corretta formulazione dei quesiti indicati e/o delle relative risposte determinerebbe sia la radicale illegittimità della procedura, sia, in alternativa, la necessaria attribuzione in proprio favore dei punteggi erroneamente non attribuiti.

8.9. La recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, in un caso analogo a quello in esame, a proposito della portata del vizio in argomento ha affermato che le conclusioni del verificatore “…non tanto confutano la correttezza delle valutazioni della preposta commissione di concorso, quanto piuttosto minano l’univocità del quesito e dello stesso contesto tecnico-scientifico di fondo, dal quale sono desumibili argomenti a favore della correttezza dell’una o dell’altra possibile risposta, a seconda del periodo di riferimento e (in parte) dello scopo del test, non consentendo di qualificare come errata la risposta data dalla appellante al quesito…..(…) con la conseguente spettanza alla stessa, in relazione a tale risposta, di 1 punto e non di 0 punti, che nella univoca erroneità della risposta troverebbero il loro necessario presupposto ”.

8.10. Secondo il giudice d’appello, pertanto, l’acclarata non univoca erroneità delle risposte date dal ricorrente ai quesiti indicati, e soprattutto la non univocità della risposta considerata corretta dalla commissione, non consentono di supportare l’attribuzione del punteggio zero, giustificabile solo, per l’appunto, qualora la risposta fornita sia inequivocabilmente sbagliata.

8.11. Il Collegio condivide tale conclusione, il cui accoglimento è peraltro maggiormente satisfattivo dell’interesse della ricorrente, ritenuto altresì che “ la discrezionalità del giudice di organizzare le priorità nell'esame della materia del contendere secondo un determinato ordine logico resta pur sempre correlata all'interesse di cui la parte ricorrente chiede tutela” (TAR Lazio III bis 30 aprile 2019 n. 5472, che sul punto richiama Cons. di Stato, Sez. V, 28 settembre 2015, n. 4513 e TAR Puglia, Sez. III, 1 agosto 2013, n. 1223);
la stessa consente, peraltro, al contempo di meglio tutelare l’interesse pubblico alla prosecuzione ed al regolare svolgimento del corso, avviato ormai da diversi mesi.”( così la più volte richiamata sentenza della sezione) ”.

4. Orbene, trasponendo i richiamati principi nel caso in esame, devono essere accolte le risposte della ricorrente sia sulle curve di Kaplan (atteso che le risposte erano tutte errate) che quelle sugli altri quesiti impugnati (attesa la non univocità della soluzione prospettata).

Conseguentemente deve essere dichiarato l’obbligo dell’amministrazione regionale di procedere alla correlata rettifica della graduatoria finale attribuendo alla ricorrente la posizione alla stessa spettante anche alla luce degli “ scorrimenti ” nelle more disposti.

5. Non può essere accolta, invece, la domanda relative all’accertamento del diritto all’inserimento in graduatoria in posizione utile, dovendosi da parte dell’amministrazione procedere, in ragione della presente statuizione, al ricomputo del punteggio spettante.

6. Né può essere accolta la domanda relativa alla condanna dell’Amministrazione regionale al risarcimento del danno ex art. 2 comma 2 del c.p.a. (formulata, peraltro, solamente nelle conclusioni del ricorso), attesa la mancata prova della spettanza del bene della vita e del quantum .

7. In conclusione, il ricorso è fondato e deve essere accolto nei termini indicati con conseguente obbligo dell’amministrazione regionale di procedere alla correlata rettifica della graduatoria finale attribuendo alla ricorrente la posizione alla stessa spettante anche alla luce degli “ scorrimenti ” nelle more disposti. Devono essere rigettate tutte le altre domande.

8. Le spese in ragione dell’accoglimento parziale del gravame, possono essere compensate.