Pubblicato il 07/01/2019

N. 00065/2019 REG.PROV.COLL.

N. 03703/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3703 del 2016, proposto da
Mavis S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati P K M, P S, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Napoli, viale Gramsci n.10;

contro

Asl 108 - Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati G R P e R A P, con domicilio digitale presso la PEC d R;

per l'annullamento

della deliberazione n. 303 del 12.05.2016 della ASL Napoli 3 sud avente ad oggetto: applicazione decreto commissario ad acta regione Campania n. 90/2014 - determinazione dei limiti di spesa e relativi contratti con gli erogatori privati per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni di assistenza sanitaria afferenti alla macroarea della riabilitazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’ Asl 108 - Napoli 3 Sud;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2018 il dott. D D F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Mavis s.r.l. è soggetto accreditato con il servizio sanitario regionale per la macroarea della riabilitazione ex art. 44 della L. n. 833/1978, per essere subentrata alla società V.Epistolato &
C. S.a.s., ed impugna la delibera dell’ASL Napoli 3 Sud n. 303 del 12 maggio 2016 concernente la determinazione dei tetti di struttura per gli anni 2014 e 2015.

L’adozione della citata delibera n. 303/2016 consegue alla rideterminazione del fatturato liquidabile alle strutture accreditate per effetto di una pronuncia giurisdizionale di questo TAR e della conseguente attività provvedimentale dell’ASL, atteso che:

- con sentenza n. 3756/2015, questo Tribunale accoglieva il ricorso proposto avverso la delibera del direttore dell’A.S.L. Napoli 3 Sud n. 591/2014 recante tetti di struttura 2013 per le prestazioni di riabilitazione e fisiokinesiterapia (FKT);

- in particolare, la Sezione condivideva il profilo di illegittimità concernente la violazione dell’art. 8 quinquies del D.Lgs. n. 502/1992 in quanto i tetti di spesa aziendali 2013 per le prestazioni di riabilitazione e di FKT risultavano fissati, in relazione ad ogni singola struttura, tenendo conto dei volumi e dei dati di spesa consuntivati al 2013, in contrasto con quanto contemplato dai decreti commissariali n. 86/2013 e n. 102/2013 che, viceversa, richiedevano di valorizzare i dati di consuntivo 2012 di ciascun centro accreditato;

- in seguito all’annullamento giurisdizionale della predetta delibera n. 591/2014, con deliberazione n. 146/2016, l’A.S.L. ridefiniva i tetti di struttura per l’anno 2013 per la macroarea di cui si controverte, facendo riferimento ai consuntivi 2012 in luogo di quelli del 2013 assumendo, in particolare, l’importo inferiore tra il tetto di spesa 2012 ed il consuntivo 2012 (per la ricorrente veniva fissato il tetto di spesa di euro 59.000);

- con deliberazione n. 303/2016 (oggetto del presente gravame) l’A.S.L. Napoli 3 Sud provvedeva alla riformulazione dei tetti di struttura per l’anno 2014 fissati in precedenza con delibere n. 52/2015 e n. 108/2015 - di cui disponeva l’annullamento in autotutela - poiché tale tetto doveva essere ricalcolato sulla base dei nuovi dati consuntivati del 2013 come determinati con delibera n. 146/2016;
ciò in quanto, per la macroarea della riabilitazione ex art. 44 della L. n. 833/1978, il decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro Sanitario n. 90/2014 disponeva che ciascuna A.S.L. avrebbe dovuto attribuire ai singoli centri privati i volumi di prestazione ed i limiti di spesa 2014, assumendo l’importo inferiore tra il tetto di spesa 2013 ed il consuntivo 2013;
alla ricorrente veniva quindi assegnato il tetto di spesa di euro 60.578,24 (valevole anche per il 2015).

Avverso tale deliberazione n. 303/2016 insorge la società ricorrente che invoca la previsione di cui al DCA 90/2014 a mente del quale: “ ciascuna ASL attribuirà ai singoli centri privati i volumi di prestazioni ed i limiti di spesa 2014, assumendo l’importo inferiore fra il tetto di spesa 2014 ed il consuntivo di spesa 2013 ”, chiedendo alla Asl di esercitare la facoltà prevista nel medesimo DCA di “ considerare ulteriori elementi particolari, ritenuti significativi e valutare con ragionevolezza ed equità nell’ambito della propria autonomia ” .

Tali particolari circostanze ricorrerebbero nel caso della struttura ricorrente, in quanto l’attività da essa svolta dal 2007 al 2010 sarebbe stata contrassegnata, in quel triennio, da chiusure in ciascun esercizio prolungatesi per svariati mesi e, proprio per questa ragione, il Centro Mavis aveva chiesto all’ASL Napoli 3 Sud l’incremento del limite di spesa per l’anno 2014. Sennonché con la determinazione gravata la ASL ha confermato il tetto di struttura contestato, non tenendo in alcun conto le particolari circostanze relative alla sospensione dell’attività negli anni specificamente individuate da parte ricorrente.

La deducente si duole quindi della insufficienza delle risorse assegnate e, a sostegno dell’esperito gravame, deduce i vizi di così di seguito rubricati.

I) Violazione del DCA n. 90/2014;
violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990;
eccesso di potere;
carenza di motivazione;
illogicità;
perplessità.

II) Violazione degli artt. 41 e 97 Cost.;
violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 502/1992;
eccesso di potere;
ingiustizia manifesta;
mancata ponderazione degli interessi dei privati coinvolti;
sviamento di potere per tardiva attribuzione del budget 2014;
violazione del legittimo affidamento;
violazione dell’obbligo per la P.A. della buona fede.

Si è costituita in giudizio la ASL chiedendo il rigetto del gravame.

In prossimità della discussione parte ricorrente ha insistito nelle proprie domande ed eccezioni.

All’udienza del 7 novembre 2018 la causa è passata in decisione.

Non ha pregio il primo profilo di illegittimità con cui parte ricorrente si duole del difetto di motivazione e della mancata considerazione dei “particolari elementi”, menzionati nel DCA 90/2014, che avrebbero dovuto condurre ad una rideterminazione del budget di struttura.

In primo luogo, parte ricorrente non ha chiarito per quale motivo il fatto che nel triennio 2007-2010 la struttura non abbia erogato prestazioni riabilitative ex art. 26 e 44 della l. n. 833/1978 nell’arco di tutti i 12 mesi, ma solo per parte dell’anno, avrebbe dovuto essere considerato ai fini della determinazione del tetto di spesa riferito alla singola struttura per l’anno 2014.

Vero è che il DCA 90/2014 consente di “ considerare ulteriori elementi particolari, ritenuti significativi e valutare con ragionevolezza ed equità nell’ambito della propria autonomia ”, ma lo stesso DCA prevede che nella definizione dei tetti di spesa per il 2014 “ ciascuna ASL, tenuto conto dei dati di consuntivo 2013 e del primo semestre 2014, attribuirà ai singoli centri privati i volumi di prestazioni ed i correlati limiti di spesa per l’esercizio 2014 ”;
ne consegue che il collegamento con il triennio 2007-2010 non è che indiretto, in quanto tale fatturato ha contribuito a determinare il budget di struttura riferito all’anno 2011 e, dunque, è solo con riferimento a tale anno che parte ricorrente avrebbe potuto prendere in considerazione la propria particolare situazione (cfr. in tal senso TAR Campania, I sez., 4 aprile 2018, n. 2200).

Più in generale, come già più volte rilevato, l’individuazione da parte della Regione del limite per la determinazione del tetto della spesa sanitaria in un dato settore, nel caso di specie l’attività di riabilitazione, preclude alle ASL di derogarvi.

In sostanza fissato il tetto di spesa generale questo non può essere ovviamente rimesso in discussione dalle ASL, le quali possono al più rimodulare il budget per singola struttura tenendo conto, appunto, delle particolari situazioni di ciascuna con ciò discostandosi dal solo criterio del costo storico.

Tuttavia, la considerazione di circostanze particolari ai fini dell’attribuzione di un budget di struttura superiore a quello commisurato alle annualità precedenti non costituisce un obbligo delle ASL ma solo una facoltà, ciò ovviamente non vuol dire che la decisione sia rimessa al mero arbitrio dell’Amministrazione, ma che la parte richiedente non può invocare alcun automatico riconoscimento di un incremento di budget.

In altri termini l’Amministrazione può decidere di fare applicazione o meno della facoltà di individualizzazione accordata dal ripetuto DCA 90/2014, nel senso che deve ritenersi legittima anche la scelta di non esercitare per nessuna struttura la facoltà ivi prevista;
in tal modo l’Amministrazione è ritornata a fare applicazione del solo criterio storico con una soluzione volta comprensibilmente a salvaguardare l’efficacia della determinazione dei budget soprattutto all’indomani dell’annullamento giurisdizionale delle precedenti Determinazioni 204/2014 e 591/2014 che avevano stabilito il tetto di spesa per l’anno 2013.

Né a fronte della richiesta di parte ricorrente di applicazione del criterio individualizzante l’Amministrazione doveva ritenersi senz’altro obbligata ad integrare il criterio di determinazione del budget di struttura fondato sulla spesa dell’anno precedente.

Venendo poi al secondo profilo di censura incentrato sulla contestata violazione del principio di affidamento, in ipotesi leso da un’asserita applicazione retroattiva della decurtazione del budget di struttura, questa Sezione si è già più volte pronunciata, escludendo che la riduzione dei tetti di spesa nel settore della riabilitazione ex art. 26 della l. n. 833/1978 e le asserite incongruenze dei criteri determinativi dei tetti di spesa ai sensi del DCA n. 90 del 7 agosto 2014, così come recepiti nella gravata delibera commissariale n. 303 del 12 maggio 2016, integrino cause di annullamento illegittimità (cfr. inter alia TAR Campania, Napoli, sez. I, 8 maggio 2017, n. 2443).

Al riguardo, giova, in primis, rammentare che la retroattività dell'atto di determinazione della spesa non priva gli interessati di punti di riferimento regolatori per lo svolgimento della loro attività (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 2 maggio 2006 n. 8;
12 aprile 2012, n. 3) e, d’altro lato, il ritardo nella sua adozione non è tale da comportare, di per sé, alcuna decadenza nell'esercizio della funzione amministrativa de qua.

Difatti, è evidente che, in un sistema nel quale, in ragione di una tempistica oggettivamente complessa, è fisiologica la sopravvenienza della determinazione del limite di budget (la quale rappresenta, comunque, l'adempimento di un preciso ed ineludibile obbligo, che influisce sulla possibilità stessa di attingere le risorse necessarie per remunerare le prestazioni sanitarie) soltanto dopo l’inizio dell’erogazione del servizio, le strutture accreditate possono aver riguardo – fino a quando non risulti adottato un provvedimento definitivo – all'entità delle somme contemplate per le prestazioni dell'anno precedente, detratta, ovviamente, la quota di riduzione della spesa sanitaria sancita dalle norme finanziarie dell'anno in corso (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. III, 17 maggio 2012, n. 2857;
8 ottobre 2012, n. 5217;
30 novembre 2012, n. 6136;
14 dicembre 2012, n. 6432;
3 gennaio 2013, n. 2;
30 gennaio 2013, n. 598;
5 febbraio 2013, n. 679;
11 febbraio 2013, n. 742 e n. 773;
13 marzo 2013, n. 1506;
9 maggio 2013, n. 2526;
18 giugno 2013, n. 3327;
8 luglio 2013, n. 3590;
20 maggio 2014, n. 2594;
3 agosto 2015, n. 3801;
TAR Marche, Ancona, 23 ottobre 2012, n. 658;
TAR Campania, Napoli, sez. I, 3 gennaio 2013, n. 108;
12 marzo 2014, n. 1502;
21 ottobre 2015, n. 4910;
TAR Molise, Campobasso, 27 giugno 2013, n. 436;
TAR Sardegna, Cagliari, sez. I, 17 gennaio 2014, n. 66;
TAR Lazio, Roma, sez. III, 11 novembre 2014, n. 11317;
TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 9 ottobre 2015, n. 2480).

Ciò posto, osserva il Collegio che, nella specie, la riduzione della spesa sanitaria per le prestazioni riabilitative ex art. 26 della l. n. 833/1978 è stata attuata in stretto e diretto recepimento delle determinazioni assunte col DCA n. 90 del 7 agosto 2014 che ha direttamente fissato i criteri di individuazione dei tetti di spesa nel settore della riabilitazione ex art. 26 della l. n. 833/1978 (TAR Campania, sez. I, 2443/2017, cit.) e che parte ricorrente non ha contestato con il gravame introduttivo del presente giudizio, con la conseguenza che essi devono ritenersi intangibili in questa sede.

In conclusione, richiamate le considerazioni svolte, non resta che ribadire l’infondatezza del gravame e la sua conseguente reiezione.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.