Pubblicato il 24/10/2018

N. 01535/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00787/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 787 del 2016, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, in persona dell’Amministratore di Sostegno e legale rappresentante pro tempore -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’Avv. S M e dall’Avv. Fiorella D'Ettorre, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. S M in Lecce, via 95° Reggimento Fanteria;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avv. A S, con domicilio eletto presso il proprio studio in Lecce, via A. Moro (c/o Regione Puglia);
Azienda Sanitaria Locale Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avv. Francesco Caricato, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Nicola Stefanizzo in Lecce, via G.A. Ferrari n. 5;

per l'annullamento

della nota prot. n. 35808 del 29.2.2016 nonché di ogni altro atto alla medesima presupposto, conseguente e/o connesso, ivi incluso il verbale dell'U.V.M. - ASL Lecce, Distretto Sociosanitario di Martano, del 20.12.2015, e per l'accertamento del diritto del ricorrente a percepire il contributo economico.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e dell’Azienda Sanitaria Locale Lecce;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2018 la dott.ssa K P e uditi per le parti i difensori Avv. Miglietta e Avv. D'Ettorre per i ricorrenti oltre all’Avv. Caricato e all’Avv. Shiroka per le PP.AA.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’art. 1 comma 1264 della Legge 296/2006 istituiva il Fondo per le non autosufficienze: “ 1264. Al fine di garantire l'attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni assistenziali da garantire su tutto il territorio nazionale con riguardo alle persone non autosufficienti, è istituito presso il Ministero della solidarietà sociale un fondo denominato "Fondo per le non autosufficienze", al quale è assegnata la somma di 100 milioni di euro per l'anno 2007 e di 200 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009”. A norma del successivo comma 1265: “Gli atti e provvedimenti concernenti l'utilizzazione del Fondo di cui al comma 1264 sono adottati dal Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delegato per la famiglia e le disabilità e il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro della salute e il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 ”.

L’art. 1 comma 272 L. 228/2012 autorizzava, per l’anno 2013, la spesa relativa agli interventi “ di pertinenza del Fondo per le non autosufficienze ” sopra indicato.

Con il Decreto del Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale di concerto con il Ministro della Salute e il Ministro dell’Economia e delle Finanze n. 69656 del 20 marzo 2013, si provvedeva a ripartire le risorse del fondo tra le Regioni, prevedendo, per quanto qui interessa, all’art. 2 “ Finalità ”, che: “ 1. Nel rispetto delle finalità di cui all'articolo 1, comma 1264, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e nel rispetto dei modelli organizzativi regionali e di confronto con le autonomie locali, le risorse di cui all'articolo 1 del presente decreto sono destinate alla realizzazione di prestazioni, interventi e servizi assistenziali nell'ambito dell'offerta integrata di servizi socio-sanitari in favore di persone non autosufficienti, individuando, tenuto conto dell'articolo 22, comma 4, della legge 8 novembre 2000, n. 328, le seguenti aree prioritarie di intervento riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni, nelle more della determinazione del costo e del fabbisogno standard ai sensi dell'articolo 2, comma 2, lettera f), della legge 5 maggio 2009, n. 42: a) la previsione o il rafforzamento, ai fini della massima semplificazione degli aspetti procedurali, di punti unici di accesso alle prestazioni e ai servizi localizzati negli ambiti territoriali di cui all'articolo 4, comma 1, lettera a), del presente decreto, da parte di Aziende Sanitarie e Comuni, così da agevolare e semplificare l'informazione e l'accesso ai servizi socio-sanitari;
b) l'attivazione o il rafforzamento di modalità di presa in carico della persona non autosufficiente attraverso un piano personalizzato di assistenza, che integri le diverse componenti sanitaria, sociosanitaria e sociale in modo da assicurare la continuità assistenziale, superando la frammentazione tra le prestazioni erogate dai servizi sociali e quelle erogate dai servizi sanitari di cui la persona non autosufficiente ha bisogno e favorendo la prevenzione e il mantenimento di condizioni di autonomia, anche attraverso l'uso di nuove tecnologie;
c) l'implementazione di modalità di valutazione della non autosufficienza attraverso unità multiprofessionali UVM, in cui siano presenti le componenti clinica e sociale, utilizzando le scale già in essere presso le Regioni, tenendo anche conto, ai fini della valutazione bio-psico-sociale delle condizioni di bisogno, della situazione economica e dei supporti fornitili dalla famiglia o da chi ne fa le veci;
d) l'attivazione o il rafforzamento del supporto alla persona non autosufficiente e alla sua famiglia attraverso l'incremento dell'assistenza domiciliare, anche in termini di ore di assistenza tutelare e personale, al fine di favorire l'autonomia e la permanenza a domicilio, adeguando le prestazioni alla evoluzione dei modelli di assistenza domiciliari;
e) la previsione di un supporto alla persona non autosufficiente e alla sua famiglia eventualmente anche con trasferimenti monetari nella misura in cui gli stessi siano condizionati all'acquisto di servizi di cura e assistenza domiciliari o alla fornitura diretta degli stessi da parte di familiari e vicinato sulla base del piano personalizzato, di cui alla lettera b), e in tal senso monitorati;
f) la previsione di un supporto alla persona non autosufficiente e alla sua famiglia eventualmente anche con interventi complementari all'assistenza domiciliare, a partire dai ricoveri di sollievo in strutture sociosanitarie, nella misura in cui gli stessi siano effettivamente complementari al percorso domiciliare, assumendo l'onere della quota sociale e di altre azioni di supporto individuate nel progetto personalizzato, di cui alla lettera b), e ad esclusione delle prestazioni erogate in ambito residenziale a ciclo continuativo.

2. Le risorse di cui al presente decreto sono finalizzate alla copertura dei costi di rilevanza sociale dell'assistenza socio-sanitaria e sono aggiuntive rispetto alle risorse gia' destinate alle prestazioni e ai servizi a favore delle persone non autosufficienti da parte delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano, nonché' da parte delle autonomie locali. Le prestazioni e i servizi di cui al comma precedente non sono sostitutivi, ma aggiuntivi e complementari, a quelli sanitari. ”

Il medesimo Decreto Interministeriale del 20 marzo 2013 stabiliva, all’art. 3 “ Disabilità gravissime ”, quanto segue: “ 1. Le Regioni si impegnano ad utilizzare le risorse ripartite in base al presente decreto prioritariamente, e comunque per una quota non inferiore al 30%, per interventi a favore di persone in condizione di disabilità gravissima, ivi inclusi quelli a sostegno delle persone affette da sclerosi laterale amiotrofica. Per persone in condizione di disabilità gravissima, ai soli fini del presente decreto, si intendono le persone in condizione di dipendenza vitale che necessitano a domicilio di assistenza continua nelle 24 ore (es.: gravi patologie cronico degenerative non reversibili, ivi inclusa la sclerosi laterale amiotrofica, gravi demenze, gravissime disabilità psichiche multi patologiche, gravi cerebro lesioni, stati vegetativi, etc.) .”

Con la Tabella allegata al suddetto decreto, venivano assegnati fondi anche alla Regione Puglia.

La Regione Puglia, in attuazione delle disposizioni normative sopra indicate, adottava, per l’anno 2014, la Delibera di Giunta Regionale n. 2530 del 23 dicembre 2013, in allegato alla quale ( Allegato A ) venivano approvate le “ Linee guida alle ASL e ai comuni pugliesi per la presa in carico dei pazienti non autosufficienti gravissimi mediante erogazione di assegno di cura (Annualità 2014) ”. L’assegno di cura veniva definito come: “ contributo economico onnicomprensivo erogato in favore del nucleo familiare di pazienti affetti da SLA/SMA e di persone in condizioni di disabilità gravissima, per sostenere economicamente i familiari che sostengono direttamente (care giver familiare) e indirettamente (care giver professionale) i congiunti che si trovano in condizioni di malattia e di non autosufficienza lieve/media/grave. ”. Il provvedimento individuava, quali beneficiari dell’assegno:

1) Persone … “ cui sia stata diagnosticata la patologia SLA (sclerosi laterale amiotrofica)/SMA (atrofia muscolare spinale primaria) ovvero altra patologia strettamente assimilabile, previa consultazione del Coordinamento Regionale per le Malattie Rare istituito presso l’Assessorato alle Politiche per la Salute, dalle strutture del SSR e che siano assistite presso il proprio domicilio da care giver familiari e/o professionali ”;

2) “ L’assegno di cura è inoltre esteso, per effetto del Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali del 20 marzo 2013 – art. 3 (Disabilità gravissime), ai seguenti gruppi di pazienti che siano assistiti presso il proprio domicilio in misura prevalente:

2.a – pazienti in coma, stato vegetativo o di minima coscienza […];

2.b – pazienti affetti da patologie gravemente invalidanti, che ne determinino la dipendenza continuativa per la respirazione assistita […];

2.c – pazienti affetti da patologie gravemente invalidanti, che ne determinino la dipendenza continuativa per l’alimentazione indotta;

2.d – pazienti affetti da patologie neurovegetative e cronico-degenerative non reversibili, rare e gravemente invalidanti, […];

2.e – pazienti affetti da altre patologie cronico-degenerative non reversibili potranno essere ammesse previo parere del Coordinamento Regionale Malattie Rare in merito alla gravissima disabilità e al carico di cura ad essa connessa, e comunque in presenza di idonea copertura finanziaria ”.

Veniva inoltre individuato l’importo dell’Assegno di Cura, quantificato come segue: a) per i soggetti appartenenti al precedente gruppo n. 1 ( dunque affetti da SLA e malattie similari ): €. 500,00 in presenza di un punteggio B ( assunto quale indicatore del livello di disabilità in concreto ) fino a 49;
€. 1.000,00 per un punteggio B compreso tra 50 e 90;
€. 1.100,00 per soggetti con punteggio B superiore a 90;
b) per i soggetti appartenenti al precedente gruppo n. 2 ( comprendente tutte le differenti patologie considerate ): €. 600,00, ma solo in presenza di un punteggio B superiore a 90.

Seguiva poi l’Atto Dirigenziale dell’Area Politiche per la Promozione della salute delle persone e delle pari opportunità – Servizio Programmazione Sociale e integrazione socio-sanitaria – Ufficio Integrazione Sociosanitaria n. 4 del 31 gennaio 2014, in allegato al quale (Allegato 1) venivano adottate le “ Direttive per l’applicazione delle linee guida regionali alle ASL e ai Comuni pugliesi per il nuovo assegno di cura per non autosufficienti gravissimi (Annualità 2014) ”, con i quali si prevedevano, tra l’altro, le diverse priorità di accesso dei beneficiari, oltre ad essere ribadito l’importo differenziato a seconda della patologia diagnosticata. In particolare, quanto al primo aspetto (priorità), si prevedeva che:

“ In continuità con le annualità precedenti, sono beneficiari dell’Assegno di Cura/SLA i pazienti affetti da SLA, SMA, e altre patologie rare strettamente affini per diagnosi e per decorso della malattia, come di seguito individuate in via esclusiva: demenza […];
Per quanto riguarda tutti gli altri pazienti non autosufficienti gravissimi […] si precisa che hanno accesso prioritario al contributo […] i seguenti gruppi di pazienti , riportati in ordine decrescente di priorità: I priorità, pazienti in coma, stato vegetativo o di minima coscienza […];
II priorità, pazienti affetti da patologie gravemente invalidanti, che ne determinino la dipendenza continuativa e vitale per la respirazione assistita E per l’alimentazione indotta […];
III priorità, pazienti affetti da patologie gravemente invalidanti, che ne determinino la dipendenza continuativa e vitale per la respirazione assistita o per l’alimentazione indotta […];
IV priorità, pazienti affetti da patologie identificate da tutte queste caratteristiche: - rare;
- gravemente invalidanti;
- neurodegenerative o cronico-degenerative non reversibili;
- di particolare impegno assistenziale;
V priorità, solo dopo avere individuato e presi in carico tutti i casi ricadenti nelle priorità sopra riportate, e solo in presenza di maggior disponibilità finanziaria o ovvero di residui sui fondi assegnati per la prima annualità, ciascuna ASL prenderà in considerazione le ulteriori domande di accesso […] presentate da pazienti affetti da altre patologie cronico-degenerative non reversibili gravemente invalidanti (V priorità), dal momento che la Delibera n. 2530/2013 subordina l’accesso di questo ulteriore gruppo di pazienti alla disponibilità di maggiori risorse finanziarie. ”

In data 29 luglio 2014 -OMISSIS- -OMISSIS-, padre di -OMISSIS- -OMISSIS- (successivamente nominato amministratore di sostegno del figlio, con decreto del Giudice Tutelare presso il Tribunale di Lecce del 15 aprile 2016), presentava domanda per la concessione dell’Assegno di cura in favore del figlio, per la seguente patologia: “ tetraparesi spastica in soggetto con malattia delle membrane ialine polmonari ”. La condizione del ragazzo era ricondotta, in sede di domanda, alla fattispecie 2.e) della Delibera a alla V priorità dell’Atto Dirigenziale: “ Altre patologie cronico-degenerative non reversibili potranno essere ammesse previo parere del Coordinamento Regionale Malattie Rare in merito alla gravissima disabilità e al carico di cura ad essa connessa, e comunque in presenza di idonea copertura finanziaria ”.

Sottoposto a Valutazione Multidimensionale dagli incaricati della ASL Lecce, Distretto Martano, -OMISSIS- -OMISSIS- riportava un indice di B pari a 100, corrispondente al massimo livello di non autosufficienza.

In data 17 e 30 aprile 2015 il Responsabile dell’UVM Distrettuale Dr. A C chiedeva via mail un parere al Coordinamento Malattie Rare della Regione Puglia e alla Direzione Generale della ASL di Lecce, in ordine alla riconducibilità della patologia sofferta da -OMISSIS- -OMISSIS- alle malattie “ cronico-degenerative ” indicate nella V priorità 30 aprile 2015. Il quesito, che veniva proposto a seguito di una seduta dell’U.V.M. tenutasi il 16 aprile 2015, rimaneva privo di riscontro, come si evince dalla Relazione del 19 maggio 2016, in atti.

L’U.V.M. del Distretto Martano si riuniva in data 20 ottobre 2015, come risulta dal verbale allegato al ricorso. Dal verbale risulta quanto segue: “ Sulla base della documentazione agli atti e di quanto emerso dalla valutazione multidimensionale, l’U.V.M. prende le seguenti decisioni: dall’esame della documentazione sanitaria risulta che non trattasi di malattia cronico-degenerativa ma bensì congenita connatale e, pertanto, la domanda di assegno di cura non è accoglibile ai sensi dell’A.D. 4/2014 della Regione Puglia, Assessorato alla Salute ed alle Pari Opportunità ”.

Il diniego, pure qualificato come “ decisione adottata ” nel verbale del 20 ottobre 2015, non veniva immediatamente comunicato all’interessato.

Al contrario, come ricostruito nella relazione ASL del 19 maggio 2016, in atti, e come risulta dalle mail interne alla ASL, anch’esse agli atti, in data 15 gennaio 2016, il Direttore Generale del Distretto Martano, Dr. Salvatore Sergio, reiterava la richiesta di parere relativo alla posizione del -OMISSIS-, rivolgendola alla Dr.ssa Cinzia Morciano, referente aziendale Malattie rare e Co-responsabile per gli assegni di cura della ASL Lecce.

Con propria mail del 18 gennaio 2016, la Dr.ssa Morciano forniva la seguente risposta: “ paziente affetto da <<tetraparesi spastico distonica>>
che è l’esito di una paralisi cerebrale infantile, quindi non essa stessa malattia, pertanto la domanda non è non accoglibile ”.

In seguito, con nota del 29 febbraio 2016 del Direttore del Distretto Martano, Dr. Salvatore Sergio e della Dr.ssa Maiorano, Responsabile Ufficio Integrazione Socio Sanitaria, veniva adottato il diniego oggetto del presente giudizio. La concessione dell’assegno in favore di -OMISSIS- -OMISSIS- veniva negata affermando che “ la richiesta non può essere accolta per i seguenti motivi: patologia non riconducibile alla V priorità di cui all’ A.D. n.° 4/2014 ”.

Avverso il suddetto diniego -OMISSIS- -OMISSIS-, in qualità di Amministratore di sostegno di -OMISSIS- -OMISSIS-, proponeva ricorso chiedendone l’annullamento per i motivi di seguito indicati: I) “ Manifesta irragionevolezza, manifesta illogicità, manifesto travisamento dei fatti, difetto di motivazione e/o disparità di trattamento in relazione al combinato disposto dell’art. 1 commi 1264 e 1265 della Legge 296/2006, dell’art. 1 comma 272 della Legge 228/2012, dell’art. 3 del D.M. 20.3.3013, della Delibera di Giunta della Regione Puglia n. 2530/2013 e delle allegate Linee Guida, nonché dell’Atto Dirigenziale n. 4 del 31.1.2014 a firma della Dr.ssa A M C, dirigente Responsabile del Servizio Programmazione Sociale e Integrazione Sociosanitaria – Regione Puglia e delle allegate Direttive. ”. Con tale motivo si rilevava l’illogicità della motivazione dell’atto di diniego laddove essa pone in contraddizione la natura connatale e quella cronico-degenerativa della patologia del -OMISSIS-, affermandosi che detta patologia è sia connatale, in quanto insorta contestualmente alla nascita, che cronico-degenerativa, in quanto non reversibile, senza che le due qualificazioni si escludano a vicenda;
II) “ in subordine: eccesso di potere, violazione ed errata applicazione di legge in relazione al combinato disposto dell’art. 1 commi 1264 e 1265 della Legge 296/2006, dell’art. 1 comma 272 della Legge 228/2012, dell’art. 3 del D.M. 20.3.3013. Eccesso di potere e violazione ed errata applicazione di legge nonché contraddittorietà e disparità di trattamento. Eccesso di potere e violazione di legge per contraddittorietà dell’operato della amministrazione ”. In tale sede veniva dedotta l’irragionevolezza del diniego disposto, nei confronti di -OMISSIS- -OMISSIS-, sulla base della tipologia di malattia (ritenuta non cronico-degenerativa) che aveva determinato lo stato di non autosufficienza nel quale il ragazzo versava. III) Il ricorrente proponeva altresì domanda di accertamento della spettanza dell’assegno di cura, con conseguente condanna della p.a. all’adozione di “ un atto che tenga luogo del provvedimento di ammissione ”;
in subordine, si chiedeva la condanna della p.a. a riprovvedere, tenendo conto del punteggio B pari a 100 riportato dal -OMISSIS- -OMISSIS- in sede di Valutazione Multidimensionale. IV) In ordine al quantum, si chiedeva altresì di accertare il diritto del -OMISSIS- a percepire l’assegno nella misura di €. 1.100,00, con conseguente condanna alla relativa corresponsione nei confronti della p.a..

Si costituiva in giudizio la ASL Lecce con atto depositato il 21 giugno 2016, resistendo al ricorso. Oltre a richiedere la reiezione dell’atto introduttivo, con la successiva memoria del 20 luglio 2018 l’amministrazione sanitaria, in sede preliminare, chiedeva la declaratoria di inammissibilità dello stesso per difetto di giurisdizione in capo al Giudice Amministrativo, vertendo la controversia su diritti soggettivi.

La Regione Puglia si costituiva in giudizio con atto del 21 giugno 2016, resistendo anch’essa al ricorso. Con la successiva memoria del 20 luglio 2018 la p.a. regionale sollevava altresì le eccezioni preliminari di difetto di giurisdizione, carenza di legittimazione passiva, irricevibilità per tardività dell’atto introduttivo.

All’udienza pubblica del 25 settembre 2018 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Si procede ad esaminare, in primis, l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata da entrambe le amministrazioni resistenti.

Le p.a. intimate, con i propri scritti difensivi, ritenevano sussistente, per la controversia in esame, la giurisdizione del Giudice Ordinario, ritenendo riconducibili a diritto soggettivo le situazioni giuridiche soggettive azionate. Ciò, in relazione all’insussistenza di margini per l’esercizio di attività discrezionale della p.a.. Inoltre, si sosteneva, vertendosi in materia di assistenza e previdenza obbligatorie, la giurisdizione del G.O. scaturirebbe dall’applicazione dell’art. 442 c.p.c..

L’eccezione è infondata.

La situazione giuridica soggettiva azionata in giudizio, riguardante la concessione dell’assegno di cura, non è riconducibile al diritto soggettivo ma bensì all’interesse legittimo. Il legislatore statale infatti, come si evince dalla disamina della normativa sopra riportata, non riconosce al non autosufficiente una prestazione prestabilita e automaticamente conseguibile, ma richiede l’intermediazione della p.a..

Peraltro, la p.a. non agisce in termini vincolati, secondo lo schema “ norma-fatto-effetto ”, ma mediante l’esercizio di attività discrezionale, seguendo lo schema “ norma-potere-effetto ”. Dapprima, in sede di discrezionalità amministrativa, la p.a. interviene a recepire la normativa nazionale individuando la tipologia di provvidenze che si intende attivare in favore dei non autosufficienti e provvedendo alla disciplina in concreto delle modalità di accesso alla stessa e della relativa consistenza. Successivamente, mediante atti di discrezionalità tecnica, essa provvede alla valutazione del livello di bisogno di assistenza del richiedente e, conseguentemente, all’ammissione al beneficio o all’esclusione dallo stesso.

Del resto, quand’anche si volesse ritenere vincolato il provvedimento amministrativo di concessione del beneficio in presenza dell’accertamento dei requisiti di accesso, ciò non implicherebbe la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario. Non a caso, il codice del processo amministrativo pone una specifica disciplina del potere del G.A. in sede di scrutinio sull’atto vincolato ( art. 31 comma 3 c.p.c. in materia di azione sul silenzio e art. 34 comma 1 lettera “c” ultimo periodo, in materia azione di condanna all’emissione di un provvedimento specifico ), con ciò implicitamente riconoscendo che la presenza di un atto con il quale si estrinseca l’esercizio di un potere vincolato non è in alcun modo indice dell’esclusione della giurisdizione del G.A..

Sulla qualificazione in termini di interesse legittimo della situazione giuridica soggettiva azionata in giudizio dall’aspirante all’assegno di cura, la giurisprudenza si è già reiteratamente espressa, affermando, in termini condivisi dal Collegio, che: “ La situazione giuridica soggettiva azionata dalle parti ricorrenti ha natura di interesse legittimo, in quanto la disciplina normo-regolamentare di riferimento (art. 1 co. 40 della Legge n. 220/2010, Decreto Presidente del Consiglio dei Ministri. 18.5.2011 e Decreto Interministeriale 11.11.2011) ha previsto genericamente la realizzazione di "prestazioni, interventi e servizi assistenziali" in favore delle persone non autosufficienti, demandando alla P.A, e in particolare alla Regioni, la definizione dei criteri, modalità e procedure degli interventi di sostegno. La normativa statale di riferimento, di rango primario e secondario, nel prevedere a carico delle Regioni, in via del tutto generica, la realizzazione di "prestazioni, interventi e servizi assistenziali" in favore di soggetti in condizioni di disabilità gravissima non ha, dunque, attribuito direttamente alle persone affette da patologie neurovegetative il diritto ad un determinato contributo economico, ma ha rimesso al potere discrezionale della PA il compito di definire le condizioni, il quantum e il quomodo delle prestazioni assistenziali a sostegno di tali gravissime disabilità ” (TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 3 marzo 2016 n. 435;
cfr: TAR Lecce, Sez. II, 31 luglio 2015 n. 259;
Consiglio di Stato, Sez. III, 10 giugno 2016 n. 2501)

Nessuna rilevanza in senso contrario può avere il richiamo all’art. 442 c.p.c.., che è norma afferente al rito riservato a talune materie ( tra le quali previdenza e assistenza obbligatorie ), e non alla giurisdizione. Essa opera, pertanto, nei soli casi ove, nei settori considerati, sussista la giurisdizione del G.O., in quanto si controverta di diritti soggettivi e non operi la giurisdizione esclusiva del G.A.. L’effetto che essa produce in tali fattispecie è quello di incardinare la competenza funzionale del Giudice del Lavoro (in combinato disposto con l’art. 444 c.p.c.) e di imporre la procedura lavoristica contemplata dagli artt. 409 e ss. c.p.c.. Le controversie in materia di interessi legittimi, o quelle che insistono su materie oggetto di giurisdizione esclusiva del G.A., non rientrano pertanto nel campo di applicazione della suddetta disposizione. L’argomento è dunque privo di fondamento.

2. Ancora in via preliminare, occorre esaminare l’eccezione, rilevata dalla difesa regionale, di tardività, e dunque irricevibilità del ricorso, per omessa tempestiva impugnazione degli atti presupposti, e segnatamente della Deliberazione Regionale n. 2530/2013 e dell’Atto Dirigenziale n. 4/2014. Sostiene infatti la p.a. che, deducendo il -OMISSIS- l’illegittimità del provvedimento di esclusione dall’assegno di cura in via consequenziale rispetto alla dedotta incongruenza tra le categorie di beneficiari individuate dalla Delibera 2530/2013 e la normativa nazionale istitutiva del Fondo per le non autosufficienze, il gravame avrebbe dovuto indirizzarsi nei confronti degli atti regionali stessi, primieramente lesivi degli interessi del ricorrente. Rispetto ad essi, il termine per l’impugnazione, al tempo della proposizione del ricorso, era spirato, con asserita conseguente irricevibilità dell’atto introduttivo del giudizio.

L’eccezione è infondata.

Il ricorso proposto dal -OMISSIS- non censura l’atto in quanto attuativo della Deliberazione 2530/2013, ma sulla base della manifesta irragionevolezza e ingiustizia derivanti dall’avere la p.a. applicato la suddetta Deliberazione nella sua formulazione originaria, in un’epoca nella quale essa era stata annullata dalla Sentenza del TAR Bari n. 917 del 19 giugno 2015, la cui portata era stata peraltro chiarita dalla sentenza del TAR Lecce n. 2954 del 31 luglio 2015. Le due pronunce erano pienamente efficaci al tempo dell’adozione del provvedimento di esclusione.

La doglianza articolata, dunque, si appunta sull’atto non in quanto riproduttivo dei vizi della Delibera 2530/2013, ma in quanto applicativo della Delibera originale successivamente agli interventi giurisdizionali che l’avevano emendata. Al netto delle clausole di stile, l’atto oggetto del giudizio è il provvedimento di esclusione dall’assegno di cura, ed esso viene impugnato per vizi propri. Pertanto, il termine per la proposizione del ricorso decorre, ai sensi dell’art. 41 comma 2 c.p.a. in combinato disposto con l’art. 21 bis L. 241/1990, dalla comunicazione al destinatario.

Il ricorso risulta dunque tempestivo e ricevibile.

3. In via ulteriormente preliminare, si prende in esame l’eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata dalla Regione. La difesa è basata sulla circostanza che il provvedimento impugnato, di esclusione del -OMISSIS- dall’assegno di cura, veniva emesso dalla ASL e non era in alcun modo riconducibile alla Regione.

L’eccezione è infondata. Il giudizio coinvolge infatti anche provvedimenti adottati dalla Regione Puglia ( Delibera 2530/2013 ), successivamente emendati dal G.A. mediante pronunce giurisdizionali ( TAR Bari n. 917/205 e TAR Lecce n. 2594/2015 ) rispetto alle quali, anche nei rapporti con le A.S.L., l’Amministrazione aveva omesso ogni atto di recepimento, anche soltanto provvisorio. La Regione non può dirsi estranea al presente giudizio, avendo invece contribuito in modo determinante, per quanto sopra, all’emanazione del provvedimento di diniego gravato. La relativa eccezione deve essere disattesa.

4. Il ricorso va ora valutato nel merito.

4.1. Il primo motivo, con il quale il ricorrente afferma la natura cronico-degenerativa della propria patologia, chiedendo per ciò l’ammissione all’assegno di cura, non può trovare accoglimento. La valutazione circa la natura della situazione sanitaria del richiedente il beneficio integra infatti atto con il quale si esercita, da parte della p.a. sanitaria, una discrezionalità tecnica. Il Giudice Amministrativo, pertanto, in disparte i casi di incompetenza e violazione di legge che qui non vengono in rilievo, potrà sindacare il relativo atto per eccesso di potere solo in presenza di illogicità manifesta o di figure sintomatiche ad essa riconducibili. Detti presupposti non si ritengono ravvisabili nel caso di specie e il motivo è dunque da rigettare.

4.2. Il secondo motivo di ricorso è invece fondato e merita accoglimento. E’ infatti viziato da irragionevolezza e illogicità manifesta il provvedimento con il quale si esclude dal beneficio dell’assegno di cura un soggetto in capo al quale viene accertato un indice B pari a 100 ( indice di una non autosufficienza totale ), e che si trova pertanto in una situazione di gravissima non autosufficienza ai sensi dell’art. 3 Decreto Interministeriale 20 marzo 2013, in quanto non affetto da patologia cronico-degenerativa. La normativa statale non consente alcuna discriminazione dei soggetti non autosufficienti fondata sulla causa che ha determinato l’insorgenza della condizione di dipendenza nella quale versano. Ciò che rileva è solo, e unicamente, la situazione fattuale costituita dall’impossibilità di provvedere in via autonoma, e in assenza di assistenza “h24”, al soddisfacimento dei propri bisogni fondamentali.

Il quadro normativo nazionale, come sopra riportato, individua infatti le persone in condizioni di disabilità gravissima (e dunque i beneficiari delle prestazioni poste a carico del Fondo per le non autosufficienze), sulla base della dipendenza vitale dall’altrui sostegno e della necessità di assistenza continua nelle 24 ore. Le disposizioni considerate non prevedono né consentono alcuna discriminazione sulla base della tipologia di patologia o di evento che abbia fatto insorgere tale dipendenza.

Gli atti adottati dalla Regione Puglia ( Delibera 2530/2013, A.D. 4/2014 ) discriminavano invece palesemente l’accesso all’assegno di cura sulla base della natura della patologia che dava origine alla situazione di non autosufficienza. Discrimine che, per quanto qui rileva, prevedeva, a parità di indice B superiore a 90, e dunque a parità di “quantum” della non autosufficienza: a) che il non autosufficiente malato di SLA percepisse un assegno mensile pari a €. 1.100,00;
b) che il non autosufficiente per una malattia cronico-degenerativa o altra indicata in delibera percepisse la somma mensile di €. 600,00;
c) che il soggetto parimenti non autosufficiente per cause non riconducibili a malattie cronico-degenerative o alle altre indicate in delibera, come nel caso di -OMISSIS- -OMISSIS-, non fosse ammesso al beneficio.

Un siffatto restringimento della platea dei beneficiari rispetto a quelli individuati dal Decreto del 2013 è da ritenersi illegittimo e irragionevole. Del resto, come precisato dalla giurisprudenza amministrativa, le disposizioni che riguardano gli interventi a sostegno dei disabili gravissimi devono ritenersi ricomprese nella materia individuata dall’art. 117 comma 2 lettera m) della Costituzione: “d eterminazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ”, demandata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato centrale. Conseguentemente, nessuna deroga è consentita, sul punto, alle Regioni. ( Consiglio di Stato, Sez. III, 27 ottobre 2016 n. 4516 ).

Sulla base di tali argomenti, il T.A.R. Bari, con la Sentenza n. 917 del 19 giugno 2015, successivamente confermata in appello dal Consiglio di Stato con Sentenza n. 1713 del 3 maggio 2016, annullava la Delibera Regionale n. 2530/2013 e le linee guida ad essa allegate.

La citata sentenza disponeva infatti l’annullamento delle “ linee guida gravate, nella parte in cui riservano un trattamento economico deteriore alle patologie gravissime diverse dalla SLA, a parità di punteggio B (oltre i 90 punti) ” (TAR Puglia, Bari, Sez. II, 16 giugno 2015 n. 917).

All’epoca dell’adozione del provvedimento di esclusione adottato nei confronti di -OMISSIS- -OMISSIS- (29 febbraio 2016), la suddetta sentenza era già stata pubblicata, non risultava sospesa dal Consiglio di Stato (il quale, anzi, l’avrebbe di lì a poco confermata) e, pertanto, risultava pienamente efficace. La Deliberazione n. 2530/2013, dunque, non avrebbe dovuto essere posta in applicazione dalla ASL Lecce nella formulazione originaria, ma tenendo conto della sentenza e del disposto annullamento.

In virtù del dictum del Tribunale barese, la ASL Lecce avrebbe dovuto pertanto astenersi dal discriminare ulteriormente le diverse fattispecie che, a parità di indice B, e dunque di bisogno di assistenza, erano causate da malattie differenti. Come precisato dal TAR Lecce con la sentenza n. 2594 del 31 luglio 2015, anch’essa già pubblicata al tempo del diniego opposto al -OMISSIS-, anch’essa non sospesa dal Giudice di appello e dunque efficace, anch’essa confermata ( in parte qua ) dal Consiglio di Stato con Sentenza n. 4516 del 27 ottobre 2016, emessa a definizione di un giudizio nel quale la ASL Lecce era parte (TAR Lecce – Reg. Ric. 1963/2014) infatti: “ Per effetto dell’annullamento delle Linee Guida regionali si è, in sostanza, venuta a creare un’unica figura di disabile gravissimo, con la conseguenza che oggi sussiste un unico criterio al quale ancorare la concessione in egual misura del contributo, (criterio) da identificarsi nel punteggio B, id est nella condizione di non autosufficienza del paziente, in disparte il nomen della patologia ” (TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 31 luglio 2015 n. 2594).

Nella disamina della domanda del -OMISSIS-, pertanto, la p.a. sanitaria, pur nella censurabile assenza di un atto di recepimento da parte della Regione, avrebbe dovuto tener conto delle decisioni assunte in sede giudiziale ( peraltro anche in giudizi nei quali l’azienda sanitaria era parte costituita ) e, per l’effetto, determinarsi a concedere l’assegno, data la presenza della condizione di non autosufficienza massima riscontrata in capo al ricorrente, che riportava un punteggio B pari a 100.

La ASL Lecce invece, disattendendo completamente le pronunce immediatamente esecutive sopra riportate, già sussistenti ed efficaci al tempo dell’esclusione del -OMISSIS-, poneva in essere, nei confronti del ricorrente, il più lesivo e definitivo dei trattamenti deteriori rispetto a un malato di SLA, sancendo l’esclusione in toto del ricorrente dal beneficio, solo in ragione del nomen e/o del genus della patologia che lo affliggeva.

Le p.a. resistenti incentravano la propria difesa sulla dedotta non estensibilità del giudicato ormai formatosi sulla sentenza del TAR Bari n. 917/2015 ( confermata da Consiglio di Stato, Sez. III, 713/2016 ormai definitiva ), in quanto pronuncia resa in una causa nella quale il ricorrente non era parte.

L’argomento non è fondato.

Detto giudicato riguarda infatti l’annullamento di un atto generale, ovvero la Delibera 2530/2013, che disciplinava, con riferimento a una platea di soggetti potenzialmente interessati all’assegno di cura non determinati né determinabili ex ante, i requisiti di accesso alla provvidenza, l’importo della stessa, le modalità per la proposizione della relativa istanza etc.. I fondamentali principi di imparzialità e trasparenza che, ai sensi dell’art. 1 comma 1 L. 241/1990, devono ispirare l’azione amministrativa, congiuntamente ai principi costituzionali di uguaglianza e ragionevolezza oltre che di buon andamento rispettivamente sanciti dagli artt. 3 e 97 della Carta Fondamentale, impongono che tale disciplina sia identica per tutti gli interessati. Con la conseguenza che la Deliberazione n. 2530/2013 non potrà ritenersi tam quam non esset per coloro che abbiano preso parte al giudizio annullatorio sfociato nella sentenza del TAR Bari n. 917/2015, e invece esistente integralmente per coloro che in tale giudizio non erano coinvolti, tra i quali l’odierno ricorrente. In tal senso è ormai consolidata l’opinione, condivisa dal Collegio, della Giurisprudenza Amministrativa: “ In generale, è principio consolidato che la decisione di annullamento – che per i limiti soggettivi del giudicato esplica in via ordinaria effetti solo tra le parti in causa – acquista efficacia erga omnes nel caso di atti a contenuto inscindibile, ovvero di atti a contenuto normativo, secondari (regolamenti) o amministrativi generali, rivolti a destinatari indeterminati e indeterminabili a priori, in relazione ai quali gli effetti dell’annullamento non sono circoscrivibili ai soli ricorrenti, essendosi in presenza di un atto a contenuto generale sostanzialmente e strutturalmente unitario, il quale non può esistere per taluni e non esistere per altri ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 aprile 2018 n. 2097;
cfr: Consiglio di Stato, Sez. III, 22 luglio 2016 n. 3307;
Consiglio di Stato, Sez. IV, 18 novembre 2013 n. 5449;
Consiglio di Stato, Sez. III, 20 aprile 2012 n. 2350;
TAR Palermo, Sez. I, 28 marzo 2018 n. 760).

Il provvedimento impugnato deve pertanto essere annullato, nella parte in cui non ammette -OMISSIS- -OMISSIS- alla fruizione dell’Assegno di Cura.

4.3. L’efficacia conformativa della presente statuizione e l’intervenuto accertamento della condizione di totale non autosufficienza da parte della ASL Lecce in capo al ricorrente, unitamente alla necessità di adozione di provvedimenti consequenziali da parte delle amministrazioni resistenti con riferimento al quantum dell’assegno di cura, come precisato al successivo punto 4.4, portano a ritenere che la tutela caducatoria risulti, nel caso di specie, pienamente idonea a fornire adeguata e satisfattiva tutela agli interessi del ricorrente. Non sussistono pertanto i presupposti per la concessione della tutela di accertamento richiesta in sede di ricorso. Secondo le coordinate ermeneutiche individuate dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato infatti, l’azione di accertamento atipica ( alla quale deve ricondursi la domanda proposta dal ricorrente ), certamente ammissibile nell’ordinamento processuale amministrativo, pur se non espressamente citata dal Codice del Processo Amministrativo, deve ritenersi attivabile nei casi in cui le azioni tipizzate (tra le quali quella di annullamento) “ non soddisfino in modo efficiente il bisogno di tutela ” del privato (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 29 luglio 2011 n. 15). La fattispecie oggetto di causa, per le ragioni indicate, non rientra nei suddetti casi;
pertanto la domanda in tal senso svolta dalla parte ricorrente non può pertanto trovare accoglimento.

4.4. Occorre affrontare la questione afferente all’importo del beneficio spettante, che il ricorrente chiede venga determinato in €. 1.100,00 mensili, somma individuata dagli atti regionali con riferimento ai malati di SLA con indice di B superiore a 90.

Sul punto risulta rilevante il giudicato formatosi sulla sentenza n. 917/2015 del TAR Bari, che ha annullato la Deliberazione n. 2530/2013 e le linee guida ad essa allegate “ nella parte in cui riservano un trattamento economico deteriore alle patologie gravissime diverse dalla SLA, a parità di punteggio B (oltre i 90 punti). ”

Non risultano fondati gli argomenti sollevati da parte resistente, legati alla presunta non estensibilità del giudicato sopra indicato. Sul punto si rinvia alle valutazioni espresse al precedente punto 4.2.

Per quanto precede, il quantum del beneficio spettante a -OMISSIS- -OMISSIS- dovrà essere individuato alla stregua delle decisioni che hanno annullato la Delibera n. 2530/2013. L’importo dell’assegno andrà pertanto determinato senza dar corso a discriminazioni di sorta in ordine alla patologia alla quale è di volta in volta riconducibile lo stato di non autosufficienza, ma avendo come unica guida la gravità della non autosufficienza stessa, individuata sulla base dell’indice di B.

Tuttavia, come la Sezione ha già avuto modo di precisare ( TAR Lecce Sent. n. 2592/2015 ), la decisione del Giudice Amministrativo non potrà spingersi a quantificare l’importo da riconoscere al ricorrente. La determinazione quantitativa della provvidenza presuppone infatti un’ulteriore fase istruttoria nella quale deve essere la p.a. a individuare l’ammontare dei singoli assegni, a fronte dell’ampliamento dei beneficiari, e in presenza di risorse limitate nella loro consistenza complessiva: “ Il Collegio ritiene, tuttavia, di non poter accogliere la domanda con cui gli istanti chiedono l'accertamento del diritto a ottenere, per il 2014, un contributo economico pari ad € 1100, richiedendo il soddisfacimento della pretesa (finanziariamente condizionata) dei ricorrenti ulteriori adempimenti istruttori da parte della P.A.. Non può, invero, escludersi che l'omogeneizzazione delle prestazioni assistenziali spettanti ai malati di SLA/SMA e ai pazienti affetti da malattie affini con analogo indice di non autosufficienza, disposta per via giudiziale, determini, a parità di risorse finanziarie, una rideterminazione della misura del contributo assistenziale: spetterà alla Regione Puglia verificare se le somme assegnatele dal Fondo per le non autosufficienze (che ammontano a oltre diciassette milioni di euro) consentano l'erogazione a ogni assistito di un contributo di € 1100 mensili, da elargirsi indifferentemente ai pazienti affetti da SLA/SMA e da patologie neurovegetative affini con parità di punteggio B, o se l'omogeneizzazione delle tutele imponga una rideterminazione della misura del contributo. ” (TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 3 marzo 2016 n. 435;
31 luglio 2015 n. 2592).

La domanda di accertamento della spettanza di un assegno pari a €. 1.100,00 mensili deve pertanto essere respinta, nei termini sopra indicati.

4.5. Le azioni di condanna pubblicistica spiegate nel ricorso introduttivo, stante la necessità di ulteriore attività istruttoria della p.a. di cui al precedente punto 4.4, non possono trovare accoglimento, non ricorrendo i presupposti di cui all’art. 34 comma 1 lettera c), in combinato disposto con l’art. 31 comma 3 c.p.a..

5. Le spese del giudizio, quantificate in dispositivo, seguono la soccombenza e vengono poste a carico delle p.a. resistenti.