Pubblicato il 12/01/2024

N. 00609/2024 REG.PROV.COLL.

N. 05269/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5269 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Sabina Adamo, Sonia Addario, Anna Alborino, Marina Alessio, Claudia Amato, Alessia Angelucci, Domenico Antonucci, Carmelita Anza', Massimo Argnani, Annalisa Aricò, Vito Azzone, Tiziana Barbato, Gabriele Barbieri, Luca Barbin, Barbara Barison, Cristina Barsanti, Daniela Bartalini, Matteo Basile, Luciano Bellomo, Elisabetta Bennardo, Beatrice Bettini, Vincenzo Billi, Sonia Biondi, Mauro Bissoli, Antonio Bleve, Elvira Boemio, Giuseppe Bolognese, Angelo Bonfitto, Antonino Bonsignore, Gianluca Bonura, Giovanna Bova Conti, Giulio Braga, Patrizia Brambilla, Massimo Brasci, Patrizia Brettone, Eugenio Brettone, Anna Caiazzo, Marta Calandrino, Riccardo Calcini, Franco Caldarulo, Riccardo Calore, Maria Camarda, Angela Campofredano, Domenico Capitani, Fabio Capizzano, Simona Cardillo, Antonio Carlotta, Daniela Carraro, Marco Carrozza, Roberta Carrozzini, Virgilio Casali, Mauro Casalicchio, Giuseppe Caserta, Federico Castoldi, Francesco Castrofilippo, Alessia Ceruti, Stefania Ciafrone, Lorena Cinquetti, Maria Circelli, Salvatore Cirrincione, Silvia Ciucci, Alessandro Ciuro, Carmela Comparato, Cristina Contessotto, Valeria Corbino, Alfonso Corvino, Alberto Costumato, Giovanni Cozzolino, Salvatore Cristiano, Francesca Cruciani, Daniela Cucuzza, Michela Cupido, Domenica Cusmano, Rosalia Cusumano, Daniela D'Amicis, Rosa D'Angelo, Maria Dall'Orto, Michela Dalla Betta, Beniamino Dalla Riva, Lucia De Caro, Magda De Giuli, Maria De Maio, Gianfranco De Mola, Tatiana De Pinto, Luca Detomaso, Antonio Di Bari, Alfonso Di Bona, Antonio Di Capua, Giuseppe Di Cesare, Serafina Di Cunto, Luigi Di Gaetano, Giovanna Di Giacomo, Piero Di Giannantonio, Monica Di Gioia, Marilinda Di Giovanni, Biagio Di Liddo, Teresa Di Maso, Angelica Di Melfi, Giuseppe Di Pierro, Sandro Di Resta, Sabrina Di Rico, Simone Diamantini, Daniela Docimo, Antonino Donzella, Maria Duma, Alba Fabbro, Emanuele Farina, Francesco Fazio, Maria Ferrara, Renato Ferretti, Alessandra Filippeschi, Elisabetta Fini, Giovanni Finocchiaro, Massimo Fiore, Daniele Fiorin, Nicola Fittipaldi, Alessia Flaccomio, Nicola Fonzo, Paola Foschi, Salvatore Fragapane, Laura Fresta, Vincenzo Galati, Antonia Garagliano, Marianna Gaspari, Diego Genua, Gina Giaquinto, Sergio Giarrizzo, Veruska Gimondo, Luciana Gissi, Giovanna Giunta, Germano Guarnieri, Loredana Iacobucci, Maria Inclimona, Manuela Isella, Giovanni La Commare, Agnese La Grotta, Lara Laghetto, Giuseppe Lamanna, Massimiliano Lamia, Francesca Leone, Salvatore Leto, Pietro Linza, Giuseppa Lombardo, Chiara Adele Lualdi, Lobianco Maria Lubrano, Roberto Lucchetti, Roberta Maggiari, Vita Maiale, Antonia Malfatti, Uccheddu Manca, Giuliana Manna, Paola Mantini, Luciana Mantovani, Maria Marazzi, Vitalba Marchese, Rosaria Rita Margagliotti, Francesco Marotta, Loredana Martini, Fabrizio Martino, Michele Marzotto, Fabio Mascara, Carlotta Mattei, Eleonora Mattiacci, Giuseppe Mattinale, Stefania Mattioli, Angelina Maturo, Alessandro Mazzali, Pierpaolo Mazzero, Sabrina Melis, Thomas Meloni, Sabrina Meschiari, Francesco Messina, Giovanni Messina, Teresa Messineo, Mara Micolucci, Daniele Migliorati, Valerio Mocci, Erika Monteforte, Maria Montemurro, Marco Moro, Raffaele Moscatiello, Sara Motti, Nando Nardini, Santo Neri, Raffaella Nifosi, Giannina Nori, Emilio Novelli, Giovanbattista Nuccio, Daniele Nuzzo, Katia Occhilupo, Alessandro Orioli, Marco Orrù, Paolo Orsini, Roberta Panarese, Maria Pannozzo, Giovanni Pasini, Samantha Pastore, Mariano Peddio, Mariaelena Pegorer, Chiara Pellegrino, Leila Pennetta, Maria Penta, Paolo Perego, Filippo Perricelli, Alessandra Pesante, Sara Petrini, Giorgio Pileggi, Maria Pili, Pina Pinto, Luigi Piras, Delia Polizzi, Riccardo Poma, Fabio Porcelli, Flavio Porcelli, Maria Portoghese, Luca Prontera, Cristina Pucci, Tomaso Puddu, Alessandro Quercioni Mazzocco, Diana Rama, Luigi Ramunni, Dario Rapisardi, Antonello Rinaldi, Filadelfio Ristuccia, Adele Romeo, Patrizia Russo, Rosanna Salerno, Michela Salvati, Annunziata Salvati, Giuseppe Saracino, Domenico Savoiardo, Franca Scalisi, Sabrina Scocuzzo, Grazia Secchi, Alessandro Serafini, Francesca Sgambato, Pasquale Solda, Chiara Sonnino, Pasquale Sozio, Mirco Spedicato, Angela Storellichiarelli, Graziana Strano, Luca Strazzullo, Francesca Romana Stringari, Alice Superbi, Domenico Surico, Salvatore Tamburrino, Sara Tarabocchia, Rosa Tariello, Simona Tartarini, Denis Tellini, Morena Tessari, Valentina Testa, Tania Tito, Francesco Torelli, Caterina Toti, Lucia Traficante, Rosaria Traina, Francesca Tuveri, Daniela Ullasci, Francesca Vaccarisi, Luigi Valora, Fabiana Vecchietto, Fabio Vedana, Domenico Vele, Paola Viapiano, Marco Vicentini, Domenico Vitale, Roberta Zampieri, Nicola Zanni, Maria Zappatore, Patrizia Zappatore, Giuseppina Zarrella, Antonella Zarrillo, Francesca Zuddas, rappresentati e difesi dall'avvocato Antonio Salerno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Salvatore Russo in Roma, via Ottaviano, 9;

contro

Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, Ufficio Scolastico Regionale Basilicata, Ufficio Scolastico Regionale Calabria, Ufficio Scolastico Regionale Campania, Ufficio Scolastico Regionale Emilia Romagna, Ufficio Scolastico Regionale Friuli Venezia Giulia, Ufficio Scolastico Regionale Liguria, Ufficio Scolastico Regionale Lombardia, Ufficio Scolastico Regionale Molise, Ufficio Scolastico Regionale Piemonte, Ufficio Scolastico Regionale Puglia, Ufficio Scolastico Regionale Sicilia Direzione Generale, Ufficio Scolastico Regionale Sardegna, Ufficio Scolastico Regionale Toscana, Ufficio Scolastico Regionale Umbria, Ufficio Scolastico Regionale Veneto, Ufficio Scolastico Regionale Abruzzo, Ufficio Scolastico Regionale Lazio, Ufficio Scolastico Regionale Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Usr Lazio, Usr Abruzzo, Usr Marche, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Enrico Cibin, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento

A. del bando di concorso emanato con Decreto del Direttore Generale per il personale scolastico pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 14 del 16.02.2018 e rubricato “concorso per il reclutamento a tempo indeterminato di personale docente nella scuola secondaria di primo e secondo grado” nella parte in cui, nel fissare i requisiti di partecipazione alla procedura medesima, all'art. 3 (“REQUISITI DI AMMISSIONE”) prescrive che “ai sensi dell'art. 17, comma 3, del decreto legislativo, sono ammessi a partecipare alle procedure di cui al presente decreto i candidati in possesso del titolo di abilitazione all'insegnamento in una o più classi di concorso della scuola secondaria di primo o di secondo grado o, per i soli posti di sostegno, che aggiungano al titolo abilitante la specializzazione per il sostegno per i medesimi gradi di istruzione, conseguito entro il 31 maggio 2017” con conseguente illegittima esclusione dalla procedura concorsuale dei docenti in possesso del Diploma ISEF, già inseriti nelle graduatorie d'istituto con titolo considerato ancora valido per l'accesso all'insegnamento per le rispettive classi di concorso e nella parte in cui all'art. 4, comma 3 (“Domanda di partecipazione: termine, contenuto e modalità di presentazione”), prescrive che “I candidati presentano l'istanza di partecipazione ai concorsi esclusivamente attraverso istanza POLIS ai sensi del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni. Le istanze presentate con modalità diverse non sono prese in considerazione” laddove tale modalità di presentazione delle domande comporta, non soltanto il blocco informatico delle istanze di partecipazione al concorso dei candidati aprioristicamente ritenuti privi dei requisiti, ma anche la reiezione delle domande presentate dagli interessati in versione cartacea;

B. per quanto di ragione e quale atto presupposto, del D.M. 995 del 15.12.2017 rubricato “modalità di espletamento della procedura concorsuale di cui all'art. 17, comma 2, lett. B), e commi 3, 4, 5 e 6 del decreto legislativo 13 arile 2017, n. 59, per il reclutamento a tempo indeterminato di personale docente nella scuola secondaria di primo e secondo grado in possesso del titolo di abilitazione all'insegnamento o di specializzazione all'insegnamento di sostegno per i medesimi gradi di istruzione” nella parte in cui, all'art. 6 (“REQUISITI DI AMMISSIONE”), prescrive che “Ai sensi dell'articolo 17, comma 3, del Decreto Legislativo, sono ammessi a partecipare alle procedure di cui al presente decreto i candidati in possesso del titolo di abilitazione all'insegnamento in una o più classi di concorso della scuola secondaria di primo o di secondo grado, o, per i soli posti di sostegno, che aggiungano al titolo abilitante la specializzazione per il sostegno per i medesimi gradi di istruzione, conseguito entro il 31 maggio 2017…” con conseguente illegittima esclusione dalla procedura concorsuale dei docenti in possesso del Diploma ISEF, già inseriti nelle graduatorie d'istituto con titolo considerato ancora valido per l'accesso all'insegnamento per le rispettive classi di concorso e nella parte in cui all'art. 7, comma 2 (“ISTANZA DI PARTECIPAZIONE AI CONCORSI”), stabilisce che “I candidati presentano l'istanza di partecipazione ai concorsi esclusivamente a mezzo delle apposite funzioni rese disponibili nel sistema informativo del Ministero ai sensi del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni. Le istanze presentate con modalità diverse non sono prese in considerazione” laddove tale modalità di presentazione delle domande comporta, non soltanto il blocco informatico delle istanze di partecipazione al concorso dei candidati aprioristicamente ritenuti privi dei requisiti, ma anche la reiezione delle domande presentate dagli interessati in versione cartacea;

C. ancora, e per quanto di ragione, quale ulteriore atto preordinato, del D. Lgs. n. 59 del 13.04.2017 laddove all'art. 17, comma 3, (“Disciplina transitoria per il reclutamento del personale docente”) prescrive che “La procedura di cui al comma 2, lettera b), bandita in ciascuna regione e per ciascuna classe di concorso e tipologia di posto entro febbraio 2018, è riservata ai docenti in possesso, alla data di entrata in vigore del presente decreto, di titolo abilitante all'insegnamento nella scuola secondaria o di specializzazione di sostegno per i medesimi gradi di istruzione, in deroga al requisito di cui all'articolo 5, comma 1, lettera b) e articolo 5, comma 2, lettera b). Ciascun soggetto può partecipare alla predetta procedura in un'unica regione per tutte le classi di concorso o tipologie di posto per le quali sia abilitato o specializzato...” con conseguente illegittima esclusione dalla procedura concorsuale dei docenti in possesso del Diploma ISEF, già inseriti nelle graduatorie d'istituto con titolo considerato ancora valido per l'accesso all'insegnamento per le rispettive classi di concorso;

D. dell'art. 3, comma 2, del Decreto del Presidente della Repubblica 14 febbraio 2016, n. 19, nella parte in cui stabilisce che il possesso dell'idoneità all'insegnamento in una delle classi di concorso di cui alla Tabella A, allegata al decreto del Ministro della pubblica istruzione 30 gennaio 1998, costituisce titolo per la partecipazione ai concorsi per titoli ed esami relativi alle classi di concorso di cui alla Tabella A, allegata al presente regolamento, laddove interpretato nel senso dell'equivalenza semantica e giuridica del termine “abilitazione” e del termine “idoneità” e, dunque, nel senso che i docenti non abilitati, ma in possesso di titolo idoneo all'insegnamento ai sensi della Tabella A del decreto del Ministro della pubblica istruzione 30 gennaio 1998, non possono partecipare al concorso a cattedre bandito con il Decreto del direttore generale per il personale scolastico pubblicato sulla G.U. n. 14 del 16.02.2018;

E. ancora, e per quanto di ragione, di ogni altro atto anteriore, preordinato connesso e conseguenziale che, comunque, possa ledere gli interessi dei ricorrenti

per l'accertamento e la declaratoria

del diritto dei ricorrenti ad essere ammessi al concorso per il reclutamento - in forma semplificata e a tempo indeterminato - di personale docente nella scuola secondaria di primo e secondo grado

per la condanna in forma specifica

ex art. 30, comma 2, c.p.a.

delle Amministrazioni intimate all'adozione del relativo provvedimento - anche cautelare - di ammissione al detto concorso per cui è causa, nonché, ove occorra e, comunque, in via subordinata, al risarcimento dei danni in forma specifica.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ADAMO SABINA il 29\11\2018 :

PER L'ANNULLAMENTO DEI SEGUENTI ATTI

a)- Graduatorie di merito definitive, pubblicate dai Dirigenti pro tempore degli Uffici Scolastici Regionali per la Lombardia ed il Piemonte - qui resistenti, per le classi di concorso A-48 e A49 di interesse dei ricorrenti, quali atti conclusivi del procedimento per cui è causa e, comunque, nelle parti in cui tali graduatorie non contemplano il nome dei ricorrenti o lo contemplano con riserva

TABELLA

UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE CLASSE CONCORSUALE DECRETO DI PUBBLICAZIONE GRADUATORIA

LOMBARDIA A-48 decreto prot. n. 3583

A-49 decreto prot. n. 3584

PIEMONTE A-48 decreto prot. n. 12012

PIEMONTE A-49 decreto prot. n. 12014

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca e di Ufficio Scolastico Regionale Basilicata e di Ufficio Scolastico Regionale Calabria e di Ufficio Scolastico Regionale Campania e di Ufficio Scolastico Regionale Emilia Romagna e di Ufficio Scolastico Regionale Friuli Venezia Giulia e di Ufficio Scolastico Regionale Liguria e di Ufficio Scolastico Regionale Lombardia e di Ufficio Scolastico Regionale Molise e di Ufficio Scolastico Regionale Piemonte e di Ufficio Scolastico Regionale Puglia e di Ufficio Scolastico Regionale Sicilia Direzione Generale e di Ufficio Scolastico Regionale Sardegna e di Ufficio Scolastico Regionale Toscana e di Ufficio Scolastico Regionale Umbria e di Ufficio Scolastico Regionale Veneto e di Ufficio Scolastico Regionale Abruzzo e di Ufficio Scolastico Regionale Lazio e di Ufficio Scolastico Regionale Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 dicembre 2023 il dott. E R e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti, come è incontestato, sono tutti insegnanti diplomati ISEF.

Con l’atto introduttivo del giudizio gli istanti chiedono l’annullamento della procedura concorsuale in oggetto nella parte in cui non consentiva ai ricorrenti, quali diplomati ISEF di partecipare alla procedura in oggetto, in quanto non in possesso della specifica abilitazione all’insegnamento

Il Ministero resistente si è costituito in giudizio, depositando memoria in data 21.6.2018 con la quale replica alle censure avversarie e chiede che l’impugnazione venga respinta.

Con ordinanza n. 4904 /2018 è stata respinta la domanda di misure cautelari collegiali, con esito sovvertito in grado di appello con ordinanza n. 4127 del 2018 del Consiglio di Stato, che ha accolto “l’istanza cautelare (ricorso n. 6084/2018) “ai fini dell’ammissione con riserva… e della sollecita fissazione del merito in primo grado, ai sensi dell’art.55 decimo comma c.p.a., all’esito del già proposto incidente di costituzionalità” (questo sollevato con ordinanza collegiale del consiglio di Stato, 3 settembre 2018, n. 5134).

Successivamente sono intervenute diverse rinunce al giudizio.

Con memoria depositata in prossimità dell’udienza di discussione, i ricorrenti hanno riferito che nelle more della pendenza del giudizio hanno stabilizzato la propria posizione lavorativa

per cui non sussiste alcun interesse alla decisione del presente giudizio non chiarendo a che titolo hanno stabilizzato la loro posizione.

All’udienza del 15 dicembre 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

1. Come evidenziato, con orientamento costante e pienamente condivisibile da parte della giurisprudenza amministrativa (cfr. tra le tante TAR Lazio, sez. III S n. 1589/2023;
sez III bis, 28.2.2022, n. 2321 nonché sentenza n. 5934/2018, confermata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 2518/2020), il diploma ISEF non costituisce un titolo abilitante e la previsione di escludere dalla partecipazione i soggetti privi di abilitazione non appare illogica o irrazionale. Sul punto il Consiglio di Stato ha ritenuto che “ Le censure svolte dall’appellante sono, in particolare, infondate, tenuto conto che: a) gli atti amministrativi impugnati in primo grado costituiscono attuazione vincolata della normativa primaria, con conseguente mancata integrazione del vizio di violazione di legge;
b) l’art. 17, commi 2, lett. b), e 3, D. Lgs. n. 59/2017, nel dettare la disciplina transitoria del personale docente, ha previsto l’indizione della procedura concorsuale riservata al personale abilitato, richiedendo, pertanto, il possesso di un titolo ulteriore rispetto a quello di studio allegato dall’appellante;
c) le questioni di legittimità costituzionale, aventi ad oggetto la disciplina legislativa sulla cui base è stato indetto il concorso per cui è controversia, appaiono manifestamente infondate.

3. Al riguardo, si osserva, in primo luogo, che il D.D.G. n. 85/2018 contestato dai ricorrenti rinviene la sua fonte di legittimazione nella previsione di cui all’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 59 del 2017, il quale:

- per quanto inerisce al requisito dell’abilitazione, stabilisce che “La procedura di cui al comma 2, lettera b), bandita in ciascuna regione e per ciascuna classe di concorso e tipologia di posto entro febbraio 2018, è riservata ai docenti in possesso, alla data di entrata in vigore del presente decreto, di titolo abilitante all'insegnamento nella scuola secondaria o di specializzazione di sostegno per i medesimi gradi di istruzione, in deroga al requisito di cui all'articolo 5, comma 1, lettera b) e articolo 5, comma 2, lettera b)”;

- per quanto attiene invece ai diplomati ITP, la norma prosegue disponendo che “Gli insegnanti tecnico-pratici possono partecipare al concorso purché siano iscritti nelle graduatorie ad esaurimento oppure nella seconda fascia di quelle di istituto, alla data di entrata in vigore del presente decreto”.

Ne deriva che l’esclusione dei soggetti privi di abilitazione – come i ricorrenti – è prevista dalla stessa prescrizione di rango primario rappresentata dall’art. 17 del D.lgs. n. 59/2017 citato, di cui le disposizioni del bando risultano meramente applicative.

Stanti i delineati requisiti sanciti dalla norma, appare evidente che il legislatore ha conferito alla procedura concorsuale in questione la natura di concorso riservato, al quale sono ammessi a prendere parte solo i soggetti muniti degli indicati requisiti.

2. Come correttamente rilevato da questo Tribunale, la disposizione ha inteso soddisfare le istanze che contrassegnarono la primavera del 2017, allorché la platea di insegnanti precari, che prestavano in comprensibili condizioni di disagio materiale e psicologico da anni la loro opera a beneficio dell’istruzione pubblica, esprimeva ai vari livelli istituzionali l’esigenza di stabilizzazione che ponesse fine, mediante i consentiti rimedi ordinamentali, ad una situazione non più tollerabile.

Per tale ragione, il legislatore ha istituito per coloro che già si trovavano nel possesso dei requisiti disegnati dalla norma la possibilità di partecipare ad un concorso riservato, contrassegnato tra l’altro da marcati connotati di specialità, caratterizzati da una procedura snella di verifica (un’unica prova orale, all’esito della quale il candidato viene ammesso ad un tirocinio di un anno e quindi immesso in ruolo).

2.1. La normativa primaria e, quindi, anche il bando di concorso adottato in sua attuazione prevedono chiaramente la necessità che i candidati siano in possesso non soltanto del titolo di studio, ma anche dell’abilitazione, ai fini della partecipazione alla procedura per cui è controversia.

Al riguardo, si osserva che l’abilitazione all’insegnamento, che si consegue all’esito di peculiari percorsi formativi, definiti appunto abilitanti e che si aggiungono al mero titolo di studio, rappresenta un titolo distinto ed ulteriore per accedere all’insegnamento ovvero per intraprendere la professione di insegnante iscrivendosi al relativo concorso: essa è stata introdotta dall’art. 4, comma 2, della legge 19 novembre 1990 n. 341. Tale disposizione, per l’abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie superiori, prevedeva un diploma post universitario, che si conseguiva con la frequenza ad una scuola di specializzazione biennale, denominata appunto Scuola di specializzazione per l’insegnamento secondario (SSIS), e con il superamento del relativo esame finale.

2.2. Tale sistema è stato innovato dall’art. 64, comma 4-ter del d.l. 25.6.2008 n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 6.8.2008), che sospese le procedure per l’accesso alle SSIS.

Le SSIS sono state, quindi, sostituite successivamente dall’analogo istituto del tirocinio formativo attivo – TFA, anch’esso in aggiunta al diploma di laurea e avente valore abilitante, attivato - sulla base dell’art. 2, comma 416 della legge 24.12.2007 n. 244 - con D.M. 10.9.2010 n. 249.

2.3. La normativa è stata, infine, innovata dal d.lgs. 13 aprile 2017, n. 59, che ha fondato il sistema di formazione iniziale e di accesso nei ruoli dei docenti su un concorso pubblico nazionale, indetto su base regionale o interregionale, e su un successivo percorso triennale di formazione iniziale, tirocinio e inserimento nella funzione docente.

2.4. Il sistema, inoltre, aveva previsto, accanto ai suddetti percorsi abilitanti “ordinari”, anche i cd. percorsi abilitanti speciali – PAS, che avevano la caratteristica comune di essere non aperti alla generalità degli aspiranti, ma di essere riservati a chi avesse già prestato servizio per un periodo minimo come docente non di ruolo presso le scuole statali o paritarie: in tal senso, ad esempio, l’ordinanza ministeriale 15.6.1999 n. 153 e il D.M. 10.10.2010, n. 249.

3. Alla stregua del quadro normativo di riferimento, emerge che l’abilitazione deve essere distinta dal titolo di studio previsto per l’accesso alla classe di concorso e non è, dunque, da esso surrogabile.

Con specifico riferimento alla procedura concorsuale per cui è causa, tale conclusione è avvalorata dall’intervento della Corte Costituzionale n. 130 del 7 maggio 2019 che, nell’escludere che possa dirsi equivalente all’abilitazione il dottorato di ricerca, conferma l’impossibilità di ritenere il titolo di studio (pure, ove si traduca nel diploma di laurea) come avente natura abilitante.

Inoltre, pur dovendosi dare atto del precedente di questo Consiglio (sentenza n. 3544/2018), che ha ritenuto che la partecipazione al concorso debba essere consentita qualora, pur richiedendosi il possesso dell’abilitazione, il candidato non abbia mai avuto la possibilità di intraprendere un percorso abilitante “ordinario”, deve escludersi che ciò comporti in via automatica l’illegittimità della previsione del concorso in esame che, come già detto, si connota per la sua natura speciale e “riservata”. Il principio affermato dal precedente citato, infatti, può al più applicarsi ai concorsi ordinari, ma non può operare nei casi in cui, come quello oggetto dell’odierno esame, l’esclusione sia disposta in modo espresso da una norma di legge.

3.1. Risulta, infatti, del tutto ragionevole ritenere che il legislatore abbia previsto un concorso riservato, richiedendo il titolo di abilitazione, al fine di superare il fenomeno del precariato. Nella fattispecie, infatti, si dà rilevanza, da un lato, al possesso di ulteriori competenze professionali e, dall’altro, a quelle condizioni eccezionali individuate dal giudice delle leggi, rappresentate da peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico, che giustificano la previsione di deroghe ai principi del concorso pubblico.

3.2. Di conseguenza, deve ritenersi legittima e ragionevole la richiesta, contenuta negli atti impugnati, del possesso dell’ulteriore titolo professionale abilitante per la partecipazione al concorso, considerato che quest’ultimo – a differenza della mera iscrizione nella terza fascia – è finalizzato all’inserimento stabile del docente nei ruoli dell’amministrazione scolastica e, dunque, a un esercizio della funzione che non è saltuario né limitato nel tempo, giustificandosi in tal modo la ritenuta necessità del possesso di precipui e stringenti requisiti di professionalità, formalmente accertati dal conseguimento dell’abilitazione.

4. Alla stregua delle osservazioni svolte, posto che l’insufficienza del solo titolo di studio per partecipare alla procedura concorsuale per cui è controversia discende direttamente dalla previsione di rango legislativo, gli atti impugnati in primo grado non possono essere censurati sulla base di pregresse disposizioni legislative o comunque regolamentari, richiamate nell’appello, che in ipotesi avrebbero consentito la partecipazione alle procedure concorsuali anche con il possesso del solo titolo di studio.

In presenza di una previsione avente forza di legge, quale appunto quella contenuta nel richiamato articolo 17 del d.lgs. n. 59 del 2017, non può, dunque, invocarsi l’articolo 402 del d.lgs. n. 297/1994, in base al quale, fino alla piena attuazione del sistema di formazione ed abilitazione del personale docente, il possesso del titolo di studio che dà accesso alla relativa classe di concorso costituisce titolo sufficiente per partecipare alla procedura concorsuale;
né parimenti può essere richiamato l’articolo 2 del decreto interministeriale n. 460/1998, laddove prevede, pure in termini transitori, la possibilità di partecipazione ai concorsi a cattedre “anche in mancanza di abilitazione”.

5. Le ragioni di parte ricorrente potrebbero, di conseguenza, trovare favorevole considerazione solo ove si ritenesse la non conformità a Costituzione del richiamato articolo 17, comma 3 del decreto legislativo n. 59 del 2017, spostandosi necessariamente la questione sulla legittimità costituzionale della disposizione normativa di rango primario che ha direttamente fissato i requisiti di partecipazione alla procedura concorsuale per cui è causa.

5.1. A tal proposito vale aggiungere che non appare irragionevole ed illogico, ovvero frutto di violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione, il limitare la partecipazione al peculiare concorso in esame ai soli insegnanti che si siano abilitati entro il 31 maggio 2017, atteso che siffatto concorso si connota per gli evidenti e marcati tratti di specialità già delineati.

5.2. Al riguardo, la Corte Costituzionale ha già avuto modo di precisare che, seppur la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso pubblico è rigorosamente limitata, in determinati casi, specifiche deroghe devono essere considerate legittime “quando siano funzionali esse stesse alle esigenze di buon andamento dell'amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle” (cfr. Corte Cost., 10 novembre 2011, n. 299).

Anche dalla sentenza della Corte Costituzionale 2 maggio 2019 n.106, relativa ad un concorso straordinario per dirigenti scolastici, si desume che le norme che prevedono concorsi straordinari del tipo per il quale è causa sono in linea di principio conformi a Costituzione nel momento in cui siano emanate per garantire il buon andamento dell’amministrazione, sopperendo alle carenze di organico e per dare certezza ai rapporti giuridici, superando il precariato: in tal senso, esse operano una compromissione definita “non irragionevole” del diritto di accesso al pubblico impiego e del principio del pubblico concorso.

5.3. Va poi considerata la sentenza della Corte 7 maggio 2019 n. 130, che ha definito il giudizio di costituzionalità proprio sulle norme del d. lgs. 59/2017 qui in contestazione.

Tale sentenza non prende in considerazione, per ritenuto difetto di rilevanza, la questione relativa alla complessiva legittimità di tutta la procedura e si limita a dichiarare non incostituzionale la norma che impedisce la partecipazione dei dottori di ricerca, il cui titolo era stato prospettato come di livello per lo meno equivalente ad un’abilitazione;
detta pronuncia, tuttavia, contiene affermazioni di principio utilizzabili anche per la definizione del presente giudizio.

In particolare, secondo la Corte, non può essere affermata l’irragionevolezza della norma in questione, dal momento che non può predicarsi l’equipollenza del titolo di dottore di ricerca con quello di abilitazione per l’insegnamento nella scuola secondaria, essendosi in presenza di titoli comportanti l’acquisizione di competenze specifiche diverse. Infatti, i percorsi abilitanti consentono di conseguire competenze disciplinari, psico-pedagogiche, metodologico-didattiche, organizzative e relazionali, necessarie sia a far raggiungere agli allievi i risultati di apprendimento previsti dall’ordinamento, sia a sviluppare e sostenere l’autonomia delle istituzioni scolastiche. Queste trovano una specifica correlazione nella finalità della procedura concorsuale, volta a selezionare le migliori e più adeguate capacità rispetto all’insegnamento.

Ne deriva che tale requisito, in ragione della sua elevata specificità e dell’importanza che riveste, come delineata dalla Corte, non è in alcun modo surrogabile, ragion per cui deve ritenersi legittima l’esclusione dalla procedura di coloro i quali comunque ne siano privi.

6. Con riferimento alla pronuncia della Corte citata, è inoltre utile ricordare quanto ulteriormente affermato dal giudice di appello (cfr. Cons. St. n. 8217/2019), secondo cui: “la Corte … ha affermato la legittimità di una previsione di legge che limita la partecipazione ad un concorso, in ragione delle diverse competenze riconoscibili in capo a distinte categorie di aspiranti in forza del diverso percorso professionale compiuto”.

7. In coerenza con le considerazioni svolte, non risulta dirimente neanche la circostanza per cui il MIUR non abbia mai attivato percorsi abilitanti con riferimento alla classe di concorso cui ambiscono a partecipare i ricorrenti.

Come già osservato (cfr. Cons. Stato n. 8900/2019), tale circostanza potrebbe semmai rilevare ai fini della partecipazione ai concorsi ordinari, ma non con riguardo all’ammissione a quelli, come nella specie, straordinari, disciplinati da una normativa speciale, giustificata da particolari e non irrazionali esigenze pubblicistiche (eliminazione del precariato).

7.1. Né la disciplina censurata potrebbe ritenersi in contrasto col principio secondo cui i requisiti di partecipazione al concorso devono essere posseduti alla data di scadenza del termine stabilito dal bando, tenuto conto che, a prescindere dalla considerazione per cui l’invocato principio è privo di copertura costituzionale, sicché la sua eventuale violazione non potrebbe costituire motivo di incostituzionalità, nella specie non sussiste nemmeno il relativo contrasto, atteso che il limite cronologico fissato dall’art. 17, comma 3, ha come unica funzione quella di individuare la categoria di soggetti a cui la disposizione – di cui deve essere ribadita la natura eccezionale - si riferisce.

8. Non potrebbero, inoltre, neanche invocarsi dubbi di compatibilità con le norme sovranazionali dell’UE della disciplina legislativa fondante la procedura concorsuale per cui è causa, avuto riguardo alle previsioni di cui alla Direttiva 2005/36/CE (ma il rilievo vale anche alla luce della Direttiva 2013/55/UE), richiamata nel secondo motivo.

8.1. Al riguardo, il Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, VI, 2 dicembre 2019, n. 8212) ha in primo luogo ritenuto non pertinente la questione, evidenziando che tali corpi normativi riguardano il riconoscimento delle qualifiche professionali già acquisite in uno o più Stati membri dell’Unione Europea che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitare nello Stato membro di origine la professione corrispondente, essendo pertanto irrilevanti nel caso in esame, in cui si tratta della validità da riconoscere in Italia ad un presunto titolo professionale formato per intero nell’ordinamento interno.

8.2. In ogni caso, nel merito, è stata esclusa la violazione delle richiamate Direttive, tenuto conto che “Questa Sezione (cfr. Cons. Stato, VI, 1516/2017 del 3.4.2017;
idem, sez. VI, n. 6918 del 20.6.2018;
idem, sez. VI, 7789 del 13.11.2019), con riferimento all’asserito contrasto con la invocata normativa comunitaria, ha statuito che i sistemi generali di riconoscimento intraeuropeo dei diplomi non regolano le procedure di selezione e reclutamento per l’assegnazione di un posto di lavoro, risultando precipuo oggetto della disciplina comunitaria l’imposizione delle qualifiche ottenute in uno Stato membro per consentire agli interessati di candidarsi ad un posto di lavoro in un altro Stato, ma pur sempre nel rispetto delle relative procedure di selezione e reclutamento ivi vigenti (cfr. Corte di giust,. UE, VIII, 17 dicembre 2009, n. 586). Di conseguenza, una volta ritenuta la necessità del possesso dei titoli di studio prescritti dalla normativa nazionale per l’idoneità all’insegnamento, non è ricavabile dalla invocata direttiva comunitaria il divieto di richiedere, per la partecipazione al concorso, ulteriori titoli quali l’abilitazione all’insegnamento. D’altra parte, tale richiesta risponde alla ragionevole esigenza, sottesa alla ratio del pubblico concorso, della selezione dei più meritevoli (condizione configurabile in coloro i quali hanno seguito e superato percorsi specifici orientati alla preparazione all’esercizio della funzione docente);
nonché al più efficace ed efficiente perseguimento della finalità della procedura concorsuale di cui trattasi. Invero, perseguendo essa il reclutamento di personale destinato all’esercizio della funzione docente, la scelta di soggetti idonei alla funzione risulta vieppiù assicurata dal circoscrivere l’ambito partecipativo a soggetti muniti di specifica esperienza formativa in tal senso” (cfr. Cons. Stato, VI, 3 dicembre 2019, n. 8288).

9. In proposito, con la citata sentenza 5934/2018 questo Tribunale ha rilevato che “4. A seguito di approfondita riflessione e in rivisitazione dell’orientamento prima facie espresso in sede cautelare in qualche occasione, ritiene la Sezione che i ricostruiti profili di doglianza non si prestino a favorevole considerazione e vadano pertanto disattesi.

4.2. Ebbene, in proposito la Sezione osserva anzitutto – e il rilievo valga per i casi, pure all’odierno vaglio cautelare, di pretesa di partecipazione avanzata dai docenti che non abbiano conseguito l’abilitazione all’insegnamento entro la suindicata data – che il DDG n 85/2018 impugnato rinviene la sua fonte di legittimazione – e di legittimità – nella previsione di cui all’art. 17, co. 3 del d.lgs. n. 59 del 2017, il quale, per quanto inerisce al requisito dell’abilitazione, stabilisce che “La procedura di cui al comma 2, lettera b), bandita in ciascuna regione e per ciascuna classe di concorso e tipologia di posto entro febbraio 2018, è riservata ai docenti in possesso, alla data di entrata in vigore del presente decreto, di titolo abilitante all'insegnamento nella scuola secondaria o di specializzazione di

sostegno per i medesimi gradi di istruzione, in deroga al requisito di cui all'articolo 5, comma 1, lettera b) e articolo 5, comma 2, lettera b)…”.

4.3. Quanto all’interpretazione storico – evolutiva della norma in analisi, canone ermeneutico di fondamentale importanza nell’esegesi delle fonti del diritto onde appurare l’intentio legis sottesa a ciascuna previsione normativa, specie ove di essa venga posta in dubbio la tenuta costituzionale – rammenta la Sezione che la disposizione ha inteso soddisfare le istanze che contrassegnarono la primavera del 2017, allorché la platea di insegnanti precari, che prestavano in comprensibili condizioni di disagio materiale e psicologico da anni la loro opera a beneficio dell’istruzione pubblica, esprimeva ai vari livelli istituzionali l’esigenza di stabilizzazione che ponesse fine, mediante i consentiti rimedi ordinamentali, ad una situazione non più tollerabile e confliggente anche con i principi comunitari.

Ragion per cui il legislatore ha istituito per coloro che già si trovavano nel possesso dei requisiti disegnati dalla norma, ovverosia dell’iscrizione in graduatorie di istituto di seconda fascia e nel possesso dell’abilitazione all’insegnamento, la possibilità di partecipare ad un concorso riservato, contrassegnato tra l’altro da marcati connotati di specialità.

Questi ultimi infatti risiedono nella agevolata e speciale procedura di reclutamento, contraddistinta da un’unica prova orale, costituita dalla simulazione di una lezione, le cui “tracce” vengono rese note tre giorni prima dell’espletamento, comprese in una terna dalla quale il candidato presceglie la preferita 24 ore prima della prova.

All’esito della stessa il candidato viene ammesso ad un tirocinio di un solo anno (denominato FIT) all’esito del quale viene immesso in ruolo.

Orbene, la soluzione del quesito posto all’attenzione della Sezione va ricercata nell’ordinaria ermeneusi del dettato normativo in relazione al rapporto tra fonti.

Mentre infatti deve ribadirsi che a norma dell’art. 2 del D.M. n. 39/1998 e dell’art. 3 del d.P.R. n. 19/2016 va riconosciuta natura abilitante ai diplomi ITP compresi nelle declaratorie delle classi concorsuali contenute nella Tabella C allegata al primo decreto, conseguendone che il possesso di tali diplomi è titolo per la partecipazione ai concorsi per l’insegnamento in classi di concorso confluite nella tabella B di cui al d.P.R. n. 19/2016 ferma la riserva alla P.A. della valutazione di corrispondenza delle classi del D.M. n. 39/1998 con le nuove classi di cui alla tabella C del D.P.R. del 2016 (TAR Lazio, Sez. III Bis, n. 9234/2017), tale equiparazione vige unicamente per i concorsi ordinari.

Ed è solo in relazione a questi ultimi che si applica il principio enunciato dal Consiglio di Stato con l’Ordinanza della Sesta Sezione n. 1836 del 2016, secondo la quale anche allorché sia richiesta l’abilitazione per la partecipazione al concorso, l’art. 402 del d.lgs. n. 297/1994 va interpretato costituzionalmente, consentendo la partecipazione interinalmente anche a chi ne è privo, almeno fin tanto che non sia stato almeno astrattamente possibile conseguirla nei modi ordinari senza imporre la necessità di un periodo di precariato.

Viceversa, rimarca la Sezione, rispetto al combinato disposto degli artt. 2, D.M. n. 39/1998 e 3, d.P.R. n. 19/2016, la disposizione di cui all’art. 17, co. 3 del d.lgs. n. 59/2017 nella parte in cui fissa quale imprescindibile requisito aggiuntivo di partecipazione al relativo concorso, l’abilitazione all’insegnamento conseguita entro il 31.5.2017 ovvero, per gli insegnanti ITP l’inserimento nelle graduatorie di istituto di seconda fascia, va ritenuta prevalente in ossequio al criterio della gerarchia formale delle fonti del diritto in forza del quale una norma contenuta in un decreto legislativo prevale su una norma recata da un decreto ministeriale o presidenziale.

Oltretutto, conviene porre in luce, il principio di interinale attribuzione della facoltà di partecipazione ai concorsi ex art. 402 del testo unico sull’istruzione, riconosciuto dal Consiglio di Stato a chi è privo dell’abilitazione fino a che non sia almeno astrattamente possibile conseguirla, è a predicarsi per i concorsi ordinari ma non certo per quello riservato di cui è controversia.

4.4. L’argomento secondo il quale l’art 17, co. 3, d.lgs. n. 59/2017 andrebbe interpretato costituzionalmente in relazione ai soggetti che non abbiano potuto conseguire l’abilitazione perché dopo il secondo ciclo di PSA 2014 – 2015 tali percorsi abilitativi non sono stati mai più attivati e i P.S.A. regolamentati dal D.M. 25.3.2013 n. 81 non erano accessibili poiché richiedevano il requisito del pregresso servizio per 540 giorni in tre anni con il minimo di 180 all’anno, a ben vedere non può essere condiviso.

Invero, va al riguardo considerato che l’art. 4 del D.M. n. 81/2013 modificò l’art. 15 del D.M. n. 249/2010 inserendo la prescrizione in ordine al necessario possesso dell’indicato periodo di servizio pregresso. Il comma 1 – ter dell’art. 4 del D.M. n. 81/2013 stabilì infatti che ai percorsi abilitanti erano ammessi coloro che “abbiano maturato, a decorrere dall'anno scolastico 1999/2000 fino all'anno scolastico 2011/2012 incluso, almeno tre anni di servizio in scuole statali, paritarie ovvero nei centri di formazione professionale. Il servizio prestato nei centri di formazione professionale riconducibile a insegnamenti compresi in classi di concorso è valutato solo se prestato per garantire l'assolvimento dell'obbligo di istruzione a decorrere dall'anno scolastico 2008/2009. Ai fini del presente comma è valido anche il servizio prestato nel sostegno. Gli aspiranti che abbiano prestato servizio in più anni e in più di una classe di concorso optano per una sola di esse, fermo restando il diritto a conseguire ulteriori abilitazioni nei percorsi ordinari di cui al comma 1.

Ai fini del raggiungimento dei requisiti previsti dal presente comma è valutabile il servizio effettuato nella stessa classe di concorso o tipologia di posto, prestato per ciascun anno scolastico per un periodo di almeno 180 giorni”.

4.5. Senonché va rammentato che il D.M. n. 81/2013 è stato oggetto di annullamento da parte del Consiglio di Stato con sentenza della VI Sezione n. 4751 del 14 ottobre 2015 proprio nella parte in cui imponeva il predetto requisito di servizio.

Nella motivazione della Decisione citata si legge infatti che “Le ragioni della intervenuta modifica dei requisiti di servizio legittimanti la partecipazione ai percorsi abilitanti, oltre a non desumersi ex se da elementi di obiettiva ragionevolezza, non si rinviene neppure nelle disposizioni del decreto ministeriale 10 settembre 2010, n. 249, come modificato e integrato dal decreto ministeriale 25 marzo 2013, n. 81, citato in particolare nelle premesse del d.m. qui impugnato, in quanto istitutivo dei percorsi abilitanti speciali (agli art. 15, commi 1-bis e seguenti) ed emanato ai sensi dell'articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), per il quale <<...con regolamento adottato ai sensi dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, ...è definita la disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale...del personale docente...>>.

Infatti, tale ultima disposizione non reca alcuna significativa innovazione rispetto all'indirizzo della normativa primaria precedente, non potendosi correlare tale implementazione innovativa sui requisiti di servizio al regolamento ministeriale autorizzato con la norma stessa;
deve essere di conseguenza accolto l'appello anche a motivo della dedotta, ingiustificata disparità di trattamento che la nuova normativa viene a determinare in danno dei ricorrenti ( rispetto a tutti i candidati ammessi ai PAS negli anni precedenti) derivante dalla irragionevole previsione, nel decreto qui impugnato, di requisiti di ammissione ai corsi speciali diversi da quelli prima richiesti per identiche o del tutto analoghe fattispecie, con l'effetto di non ugualmente valorizzare il servizio svolto dai ricorrenti stessi.” (Cons. St., VI, n. 4751/2015, p. 3.2).

Ora, in virtù dell’efficacia erga omnes della sentenza di annullamento di un atto regolamentare (non di un atto plurimo con destinatari preindividuabili ed effetti scindibili) e della concomitante efficacia ex tunc della pronuncia cassatoria del giudice amministrativo, è sopravvissuto l’originario e primigenio testo dell’art. 15 del D.M. n. 249/2010 che nell’istituire i percorsi speciali abilitanti (PSA), non richiedeva alcun periodo minimo di servizio pregresso per accedere ai test di ammissione alla frequenza dei PSA.

Ragion per cui i docenti in possesso di idoneo titolo di studio ben potevano accedere ad un PSA e così conseguire l’abilitazione entro il 31.5.2017 (…).

Per il vero fu varata una disposizione di fonte primaria che prescriveva il possesso del requisito di servizio di 360 giorni per accedere a corsi abilitanti, ma tale norma era ad efficacia temporalmente limitata, applicandosi solo ai corsi istituiti nell’A.S. 2004 – 2005.

Trattasi dell’art. 2 del D.L.