Pubblicato il 29/09/2020

N. 00581/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00613/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 613 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-in persona del legale rappresentante pro tempore , -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati A S, S V e C F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dei predetti difensori in Torino, Corso Vittorio Emanuele II, n. 92

contro

Comune di Nichelino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del predetto difensore in Nichelino, piazza di Vittorio, n.1;

nei confronti

-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Gallenca e Davide Gallenca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dei predetti difensori in Torino, via XX Settembre, n. 60;
-OMISSIS-. con Socio Unico, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

A) quanto al ricorso principale :

- della determinazione del Dirigente Area Finanziaria, Patrimonio e Catasto della Città di Nichelino n. -OMISSIS-, pubblicata all'Albo Pretorio dal -OMISSIS-al -OMISSIS-, avente ad oggetto l'alienazione mediante procedura diretta dell'area di -OMISSIS-identificata al Catasto Terreni al -OMISSIS-, nonché la rimozione dell'assoggettamento ad uso pubblico dell'area censita al Catasto Terreni al -OMISSIS-;

nonché per la declaratoria della nullità e/o dell'illegittimità e/o dell'inefficacia e comunque per l'annullamento,

- dell'atto notarile rep. n. -OMISSIS-atti n. -OMISSIS- in data -OMISSIS-a rogito Notaio R B, con il quale la Città di Nichelino ha alienato ai Sig.ri -OMISSIS- l'area urbana della superficie di mq. 353 censita a Catasto Terreni al -OMISSIS-ed ha rinunciato alla servitù di uso pubblico a favore del Comune sull'area della superficie di 2-OMISSIS-mq. censita a Catasto Terreni al -OMISSIS-;

nonché per l'accertamento

- dell'obbligo della Città di Nichelino di indire un'asta pubblica o, in subordine, una licitazione privata per procedere alla alienazione dell'area urbana della superficie di mq. 353 censita a Catasto Terreni al -OMISSIS-ed alla rinuncia alla servitù di uso pubblico sull'area urbana della superficie di 2-OMISSIS-mq. censita a Catasto Terreni al -OMISSIS-;

nonché per l'annullamento,

- del permesso di costruire e/o di qualsivoglia altro titolo edilizio, ove medio tempore già rilasciato, di data ed estremi ignoti, con il quale è stato assentito ai Sig.ri -OMISSIS- la posa di cancelli e/o di serramenti di chiusura dell'area individuata a Catasto Terreni al Fg. -OMISSIS-;

nonché, in via subordinata, per l'accertamento

- dell'obbligo della Città di Nichelino di inibire ai Sig.ri -OMISSIS- la posa di cancelli e/o di serramenti di chiusura dell'area individuata a Catasto Terreni al Fg. -OMISSIS-,

e, comunque, per l'annullamento

di tutti gli atti antecedenti, preordinati, conseguenziali e comunque connessi dei relativi procedimenti, e per ogni ulteriore statuizione;

B) quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 16 ottobre 2019, per l’annullamento

e/o declaratoria della nullità :

- della determinazione del Dirigente Area Finanziaria, Patrimonio e Catasto della Città di Nichelino n. -OMISSIS-, conosciuta a seguito del deposito nel giudizio effettuato dal Comune in data 08/07/2019, avente ad oggetto la riforma della determinazione n. -OMISSIS- e l'approvazione dell'avviso d'asta pubblica per l'alienazione dell'area distinta al Catasto Urbano al -OMISSIS-, nonché alla eventuale disposizione della servitù di uso pubblico gravante sul mappale n. -OMISSIS-;

- dello schema di avviso d'asta pubblica e di domanda di partecipazione;

- delle comunicazioni di avvio di procedimento amministrativo per la riforma del provvedimento in via di autotutela prot. n.-OMISSIS-e prot. n. -OMISSIS- entrambe del -OMISSIS-;

- della perizia di stima dell'area mapp. -OMISSIS- sita in -OMISSIS-redatta dall'Arch. -OMISSIS-in data -OMISSIS-, conosciuta a seguito del deposito nel giudizio effettuato dal Comune in data 08/07/2019;

- della determinazione n. -OMISSIS- in data -OMISSIS-di approvazione della perizia di stima.

C) quanto al ricorso incidentale depositato in data 4 novembre 2019, per la declaratoria di nullità e/o l’annullamento :

- della determinazione n. -OMISSIS- del -OMISSIS-del Dirigente della Area Finanziaria, Patrimonio e Catasto, di cui è stata data notizia (senza contestuale allegazione dell’atto) il successivo -OMISSIS-, avente ad oggetto l’alienazione area di -OMISSIS-di cui al foglio -OMISSIS-part. -OMISSIS-- Riforma precedente determinazione n. -OMISSIS-del -OMISSIS-- Approvazione avviso d’asta pubblica, nonché dello schema di avviso di asta pubblica e di domanda di partecipazione ad esso allegato,

- degli atti tutti a detto provvedimento antecedenti, preordinati e consequenziali nonché quelli citati nel provvedimento medesimo e, per quanto di ragione, nel testo del presente ricorso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Nichelino;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale di -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17-giugno 2020 la dott.ssa V C e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. n. 18/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il -OMISSIS-– di cui sono condomini gli odierni ricorrenti -OMISSIS- – è stato costruito da -OMISSIS-. in forza del permesso di costruire n. -OMISSIS-rilasciato per la realizzazione di un edificio sito in Nichelino, alla-OMISSIS-di piani 4 fuori terra e piano interrato con destinazione residenziale, in attuazione di un PEC ex art. 43 della Legge Regionale n. 56/1977, approvato con delibera di C.C. n. -OMISSIS-e regolato dalla convenzione a rogito Notaio Anzalone rep. n. -OMISSIS-(di seguito la “Convenzione”).

2. Ai sensi dell’art. 3 della Convenzione, -OMISSIS-. ha ceduto al Comune di Nichelino per il soddisfacimento degli standard urbanistici relativi all’edificio di nuova edificazione un’area di 1129 mq, insistente, tra le altre, anche sulla particella -OMISSIS-, Fog-OMISSIS-, della quale si discute ai fini qui d’interesse. La società, inoltre, si è impegnata ad “ assoggettare ad uso pubblico (…) il sedime di proprietà destinato al transito pedonale che costituisce il collegamento della-OMISSIS-alle aree interne del PEC ”, individuato catastalmente al Fog-OMISSIS-, particella -OMISSIS-, anch’essa oggetto della presente controversia. In sostanza, tali particelle rappresentano il tratto terminale di un passaggio pedonale interno assoggettato ad uso pubblico che collega -OMISSIS-con il civico n. 29 della stessa Via, ove è ubicato il -OMISSIS-, sempre utilizzato dai relativi condomini.

3. In data -OMISSIS-, con atto rogito del Notaio Barone rep. n. -OMISSIS--OMISSIS-, il Comune di Nichelino ha alienato la particella -OMISSIS- agli odierni controinteressati, sig.ri -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS-, mediante procedura diretta, giusta determinazione n. -OMISSIS- del Dirigente Area Finanziaria, Patrimonio e Catasto del Comune;
-OMISSIS-., a sua volta, previa rinuncia dell’ente alla servitù di uso pubblico, ha alienato ai medesimi acquirenti la particella -OMISSIS-. Il passaggio pedonale in questione è stato quindi interdetto all’uso dei condomini del -OMISSIS-, apponendo una grata mobile di chiusura in corrispondenza del civico n. -OMISSIS-e una corda sull’altro lato del passaggio.

4. Con il gravame introduttivo del giudizio, depositato in data 24.06.2019, munito di istanza cautelare, gli odierni ricorrenti impugnano gli atti in epigrafe deducendo le seguenti censure:

a) “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 12 della L. 15/5/199-OMISSIS-n. 12-OMISSIS-e dell’art. 19 del regolamento comunale della Città di Nichelino per la gestione del patrimonio mobiliare ed immobiliare;
violazione dei principi generali in materia di trasparenza, di pubblicità e di massima partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica ”, in quanto l’alienazione della particella -OMISSIS- e la rinuncia all’uso pubblico sulla -OMISSIS- sarebbero state illegittimamente effettuate tramite procedura diretta, senza evidenza pubblica, laddove invece gli attuali ricorrenti avrebbero avuto interesse a partecipare ad una eventuale gara o licitazione privata, al fine di salvaguardare l’utilizzo delle stesse come passaggio pedonale interno e come sbocco dell’uscita di sicurezza delle autorimesse;
la procedura diretta espletata dall’ente violerebbe inoltre il Regolamento comunale che disciplina i metodi di alienazione, laddove si prevede il ricorso a tale modalità solo in casi eccezionali, di cui nessuno ricorrerebbe nella fattispecie.

b) “ Sulla declaratoria della nullità e/o dell’illegittimità e/o dell’inefficacia e comunque sull’annullamento dell’atto notarile di alienazione rep. n. -OMISSIS-atti n. -OMISSIS- a rogito Notaio R B, in via derivata dall’illegittimità della determinazione del Dirigente Area Finanziaria, Patrimonio e Catasto della Città di Nichelino n. -OMISSIS- e per gli stessi motivi indicati ai nn. 1) e 2) della parte in diritto ”, quale domanda conseguenziale all’annullamento della determinazione n. -OMISSIS-, che viene svolta per i medesimi motivi esposti sub a) e sub b);

c) “ Illegittimità dei titoli edilizi in epigrafe impugnati in via derivata dall’illegittimità della determinazione del Dirigente Area Finanziaria, 16 Patrimonio e Catasto della Città di Nichelino n. -OMISSIS- e dall’illegittimità/nullità/inefficacia dell’atto notarile rep. n. -OMISSIS-atti n.

-OMISSIS- a rogito Notaio R B, per gli stessi motivi indicati ai n. 1) e 2) della parte in diritto e per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 D.P.R. 380/2001 e s.m.i ”, con richiesta di annullamento dei titoli edilizi eventualmente rilasciati dal Comune di Nichelino ai controinteressati per la posa dei cancelli/serramenti di chiusura dell’area in questione, ovvero, nel caso sia stata presentata SCIA o CILA, con accertamento dell’obbligo dell’ente di adottare un provvedimento

inibitorio dell’intervento e/o di sospenderne o interromperne il termine di perfezionamento.

5. In data 8.07.2019 si è costituito in giudizio il Comune di Nichelino per resistere al gravame, chiedendone la reiezione siccome infondato o, in subordine, la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, avendo l’ente proceduto, con determinazione dirigenziale n. -OMISSIS- dell’8.07.2019 alla riforma della determinazione dirigenziale n. -OMISSIS-del 12.03.2019, nella parte inerente le modalità di vendita della particella -OMISSIS- (con rinuncia all’uso pubblico sulla particella limitrofa), approvando contestualmente il nuovo Bando per la vendita con asta pubblica ai sensi degli artt. 73 e ss. R.D. n. 827/1924.

6. Con ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 16.10.2019, il -OMISSIS-ha impugnato la succitata determina n. -OMISSIS-OMISSIS-, deducendo:

a) “ Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1325, 1418 e 2644 cod. civ., degli artt. 63, 64, 65 e 73 R.D. 827/1924 in relazione all’art. 21 septies L. 241/1990 ed al principio di nullità per difetto assoluto di attribuzione ”, in quanto il bene immobile oggetto di vendita sarebbe già stato

alienato onerosamente dal Comune di Nichelino con l’atto notarile rep. n. -OMISSIS--OMISSIS- -OMISSIS-e non sarebbe attualmente né nella titolarità né nella disponibilità dell’Amministrazione, che non potrebbe quindi procedere ad una seconda vendita;
pertanto, l’asta bandita dall’ente sarebbe nulla per mancanza assoluta dell’oggetto.

b) “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 65 R.D. 827/1924 in relazione agli artt. 102-OMISSIS-e 1063 cod. civ.;
violazione dell’art. 17-del regolamento per la gestione del patrimonio mobiliare ed immobiliare della Città di Nichelino approvato con deliberazione C.C. n. 17-del 16/03/2007;
eccesso di potere per difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione e per travisamento dei

fatti ed erronea valutazione dei presupposti ”, in quanto la perizia estimativa, preliminare alla vendita tramite asta pubblica ai sensi dell’art. 17-del Regolamento Comunale, non descriverebbe il bene oggetto di alienazione né il suo stato di conservazione, né consentirebbe ai futuri concorrenti all’asta di comprendere quale sia esattamente la servitù di passaggio gravante sul mapp.-OMISSIS- e quali di conseguenza gli oneri incidenti sull’area;
consterebbe, inoltre, ai ricorrenti che solo due delle abitazioni dei controinteressati avrebbero accesso diretto dall’area mapp. -OMISSIS-, per cui la delibera impugnata illegittimamente manterrebbe una servitù di passaggio a favore anche dell’abitazione non interclusa, che non avrebbe titolo per acquisire la servitù.

c) “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 65 R.D. 827/1924 in relazione agli artt. 102-OMISSIS-e 1063 cod. civ.;
violazione dell’art. 17-del regolamento per la gestione del patrimonio mobiliare ed immobiliare della Città di Nichelino approvato con deliberazione C.C. n. 17-del 16/03/2007;
eccesso di potere per difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione, irragionevolezza ed

illogicità grave e manifesta, contraddittorietà e disparità di trattamento ”, in quanto lo schema di avviso d’asta qualificherebbe come “servitù attive” quelle che dovranno essere mantenute a servizio delle abitazioni dei controinteressati, mentre per quanto concerne l’uscita di sicurezza dalle autorimesse del Condominio ha previsto soltanto che “ dovrà essere garantita la funzionalità dell’uscita di emergenza del condominio ”, posizione giuridica di incerta natura e contenuto;

d) “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 17-del regolamento per la gestione del patrimonio mobiliare ed immobiliare della Città di Nichelino approvato con deliberazione C.C. n. 17-del 16/03/2007;
eccesso di potere per difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, illogicità ed irragionevolezza grave e

manifesta ”, in quanto il valore di perizia commissionata dall’amministrazione non sarebbe allineato al valore di mercato o basato su criteri disgiunti dalla libera contrattazione commerciale, violando in tal modo l’art. 17-del Regolamento Comunale.

7. Con memoria del 23.10.2019, si sono costituiti in giudizio gli odierni controinteressati per resistere al gravame, istando per la dichiarazione del difetto di giurisdizione del Giudice adito, nonché per la declaratoria di inammissibilità e/o irricevibilità del ricorso integrato da motivi aggiunti e, comunque, per il rigetto nel merito.

8. Con ricorso incidentale depositato il 4.11.2019, i controinteressati hanno anch’essi impugnato la determinazione n. -OMISSIS-OMISSIS- del Dirigente della Area Finanziaria, Patrimonio e Catasto, chiedendo la declaratoria di nullità o l’annullamento dell’atto per i motivi di seguito sintetizzati:

a) “ Violazione di legge con riferimento all’art. 21- septies l. 241/1990. Nullità per inesistenza, impossibilità ed illiceità dell’oggetto dell’atto amministrativo. Violazione di legge con riferimento all’art. 1 l. 241/1990 in relazione alla imparzialità, speditezza, economicità ed efficacia della

azione amministrativa. Violazione di legge con riferimento all’art. 1372, 1376 c.c .”, in quanto i controinteressati, a seguito di regolare acquisto, sarebbero i legittimi proprietari dei beni individuati nell’atto a rogito del Notaio Barone rep. -OMISSIS-atti n. -OMISSIS-, con la conseguenza che in nessun caso il Comune di Nichelino potrebbe annullare con successiva delibera l’atto di vendita regolarmente stipulato e trascritto, né disporre di detto bene quale oggetto di una procedura pubblica di alienazione;
il provvedimento impugnato, quindi, sarebbe nullo per mancanza di un oggetto determinato, possibile e lecito;
sotto correlato profilo, l’ente avrebbe disposto una nuova vendita, senza prevedere la restituzione del prezzo pagato dai controinteressati, né il risarcimento dei danni da questi patiti.

b) “ Eccesso di potere per perplessità. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Violazione di legge con riferimento all’art. 3 l. 241/1990. Ecesso di potere di potere per difetto di istruttoria e per sviamento di potere e contraddittorietà. Violazione di legge in relazione all’art. 1, comma 1 bis della l. 241/1990. Violazione di legge con riferimento all’art. 21 quinquies, 21 octies, 21 nonies l. 241/1990 ”, in quanto, sia che la delibera impugnata fosse qualificabile come atto di revoca, sia che dovesse intendersi come annullamento d’ufficio, la stessa sarebbe comunque illegittima;
nel primo caso, ciò sarebbe dovuto al difetto di interesse pubblico e alla mancata previsione di un indennizzo ai soggetti interessati, nel secondo caso per difetto dei presupposti, avendo l’ente ribadito, anche nel provvedimento in contestazione, la correttezza del proprio operato;
ad ogni buon conto, considerata la valida stipula dell’atto notarile di compravendita, l’autorità competente per accertare e dichiarare eventuali vizi del contratto sarebbe il Giudice ordinario e non quello amministrativo.

9. Nel prosieguo del giudizio, le parti hanno scambiato ulteriori scritti difensivi e prodotto documentazione, ribadendo le rispettive posizioni.

10. All’udienza del 17-giugno 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. 17-marzo 2020, n. 18, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene di muovere, per ragioni logiche, dall’esame del ricorso per motivi aggiunti e del ricorso incidentale, che viene comunque scrutinato, nonostante si possa effettivamente nutrire qualche incertezza in ordine alla sua ammissibilità sotto il profilo dell’autonomia delle domande ivi svolte rispetto al contenuto del gravame introdotto in via principale.

Entrambi i ricorsi sono fondati quanto al primo ordine di censure.

Con la delibera n. -OMISSIS-OMISSIS- il Comune di Nichelino ha stabilito di “ riformare la precedente determinazione n. -OMISSIS-del -OMISSIS- ” e di procedere alla vendita dell’area distinta al Catasto Urbano al Foglio -OMISSIS-particella -OMISSIS- “ nonché all’eventuale disposizione della servitù di uso pubblico gravante sul mappale -OMISSIS- secondo la procedura di asta pubblica di cui agli articoli 73 e seguenti del r.d. n. 827/1924 e s.m.i. ”. È pacifico e non contestato tra le parti che tale provvedimento intervenga dopo che lo stesso bene è stato già trasferito in proprietà agli odierni controinteressati, con atto di compravendita a Rogito del Notaio Barone, rep. -OMISSIS-atti n. -OMISSIS-, in forza della precedente delibera n. -OMISSIS-che ne aveva disposto l’alienazione a mezzo di procedura diretta.

A fronte di tali elementi fattuali, il Collegio è chiamato a decidere se l’amministrazione possa, attraverso l’esercizio dei poteri di autotutela (e a prescindere da come si debba sostanzialmente qualificare, sotto questo profilo, il provvedimento impugnato), modificare la volontà precedentemente espressa attraverso la delibera a contrarre e, per questa via, travolgere gli effetti del contratto già stipulato, ponendo in nulla il trasferimento della proprietà del bene pubblico. In altre parole, si tratta di stabilire se la portata inesauribile del potere pubblico trovi un limite nella presenza di un vincolo di natura privatistica, sul quale l’esercizio dell’autotutela andrebbe inevitabilmente ad incidere.

Ritiene il Collegio che la risposta al primo quesito debba essere negativa.

Come noto, la giurisprudenza in tema di contratti pubblici ha affermato che la fase conclusa con l’aggiudicazione ha carattere pubblicistico, in quanto retta da poteri amministrativi attribuiti alla stazione appaltante per la scelta del miglior contraente nella tutela della concorrenza, mentre quella che ha inizio con la stipulazione del contratto e prosegue con l’attuazione del rapporto negoziale ha carattere privatistico ed è quindi retta dalle norme civilistiche (Corte Costituzionale, sentenze nn. 53 e n. 43 del 2011;
Id, sentenza n. 160/2009;
Cassazione, S.S.U.U., 11 gennaio 2011, n. 391). Sebbene, nella fattispecie, non si discuta dell’affidamento di un appalto, ma della procedura di alienazione di un bene del patrimonio comunale, tale conclusione rimane comunque valida in quanto espressione di un principio di ordine generale riferibile a tutte le ipotesi in cui l’azione amministrativa si sviluppi secondo un modello bifasico ove, al momento procedimentalizzato segnato dall’esercizio di poteri autoritativi, fa seguito un’attività definita e svolta secondo moduli propriamente privatistici.

Anche la questione oggi sub iudice , che attiene all’esercizio dell’autotutela decisoria nell’ambito dell’attività negoziale della pubblica amministrazione va esaminata nel quadro delle coordinate ermeneutiche sopra delineate. Invero, il potere di eliminare gli atti amministrativi della serie procedimentale che ha condotto all’alienazione del bene si arresta di fronte alla conclusione del contratto, in quanto l’esercizio dell’autotutela amministrativa non può avere ad oggetto un provvedimento che ha già esaurito i suoi effetti a seguito, appunto, del trasferimento della proprietà dall’ente pubblico ai privati acquirenti. In sostanza, un provvedimento già compiutamente eseguito a seguito della stipula dell’atto negoziale, qual è quello con cui l’amministrazione si determina a contrarre, non può essere oggetto dell’esercizio dell’autotutela amministrativa.

Ne consegue che, una volta prodottosi l’effetto traslativo attraverso la formalizzazione dell’atto di alienazione del bene, quest’ultimo passa in proprietà ai privati e non può essere loro sottratto per formare oggetto di una nuova procedura di vendita disposta unilateralmente dall’amministrazione a mezzo di un proprio atto autoritativo. Non ha pregio, quindi, l’argomentazione spesa dal Comune di Nichelino secondo cui l’attuale alterità del bene non renderebbe nullo, per impossibilità dell’oggetto, l’atto amministrativo che predispone la vendita, incidendo essa solo sul profilo dell’efficacia, come dimostrerebbe l’espressa previsione della validità della vendita di cosa altrui

(art. 1478 c.c.);
di talché l’amministrazione non avrebbe “dimenticato” il contratto a suo

tempo stipulato ma si sarebbe proposta di verificare, in via preliminare, se effettivamente sussistesse un’appetibilità del bene da parte di soggetti diversi dagli attuali controinteressati.

Sotto il primo profilo, infatti, è inconferente il richiamo alla vendita di cosa futura, poiché, a tacer d’altro, gli attuali proprietari del bene hanno reso palese che non intendono procedere alla sua alienazione;
in ogni caso, l’eventuale applicazione di detto istituto, con tutte le conseguenze a ciò connesse in ordine alla natura del contratto e al perfezionarsi del momento traslativo, nonché all’eventuale responsabilità dell’alienante derivante dall’impossibilità di procurare l’acquisto al compratore, è questione che appartiene alla competenza del giudice ordinario e non può essere sindacata nella presente sede. Quanto al secondo profilo evocato dalla difesa dell’ente, il provvedimento impugnato non può essere considerato un atto meramente esplorativo o di carattere istruttorio, volto a verificare la presenza di eventuali ulteriori soggetti interessati all’operazione economica in questione, poiché i suoi contenuti attestano chiaramente la definitiva volontà di riformare la precedente determinazione per dare spazio allo svolgimento di una procedura ad evidenza pubblica.

In conclusione, la determinazione n. -OMISSIS-OMISSIS- è illegittima per la preminente ragione che essa dispone la vendita di un bene di cui l’ente non ha più la proprietà e, pertanto, merita di essere annullata in accoglimento del primo motivo del ricorso incidentale e per motivi aggiunti e con assorbimento di tutte le altre censure ivi formulate.

2. Deve essere infine respinta la richiesta di rifusione del prezzo pagato dai ricorrenti incidentali per l’acquisto dell’area urbana insistente sulla particella -OMISSIS- e per la rinuncia all’assoggettamento all’uso pubblico sulla particella -OMISSIS-, nonché di risarcimento dei danni, articolata in subordine nel ricorso incidentale per il caso in cui la determinazione n. -OMISSIS-OMISSIS- fosse ritenuta legittima, stante l’annullamento di detto provvedimento come sopra disposto.

3. Dall’annullamento della delibera n. -OMISSIS-OMISSIS- discende, quindi, la necessità di esaminare il ricorso principale avverso la determinazione n. -OMISSIS-, al fine di verificarne la fondatezza.

3.1. In via preliminare, va respinta l’eccezione formulata dai controinteressati di carenza di interesse del -OMISSIS-e dei sui condomini, secondo cui, con la presente azione giudiziaria, gli stessi mirerebbero soltanto a salvaguardare l’utilizzo dell’area de qua come passaggio pedonale interno e come sbocco dell’uscita di sicurezza delle autorimesse, rispetto al quale l’acquisto della stessa rappresenterebbe un mero interesse di fatto estraneo al problema della persistenza della servitù. Precisa inoltre la difesa dei controinteressati che non vi sarebbe alcun problema a garantire l’uscita di sicurezza delle autorimesse, trattandosi anche di un obbligo posto dalla legge, a condizione che la stessa venga utilizzata solo per le situazioni di emergenza e non come entrata, utilizzando il tracciato che meno danneggi la proprietà dei controinteressati. Inoltre, domande siffatte sarebbero devolute al Giudice Ordinario, a prescindere dalla proprietà del terreno, con una azione di tutela di diritti reali che si pretendono come già esistenti ovvero per la costituzione di essi.

Replicano i ricorrenti di essere titolari non di un interesse di mero fatto, ma di una posizione giuridicamente qualificata e meritevole di tutela, stante l’oggettiva interclusione dell’uscita di sicurezza dei box auto del Condominio ricorrente e l’utilizzazione del passaggio pedonale sulle particelle -OMISSIS- e -OMISSIS-, quest’ultima assoggettata ad uso pubblico con la sottoscrizione della Convenzione, di cui almeno una famiglia usufruirebbe per accedere al proprio appartamento. L’eccezione è infondata.

È pacifico e non contestato in atti che le aree di cui si discute siano direttamente confinanti con il -OMISSIS-e, quindi, con le abitazioni dei suoi condomini, per cui le condizioni soggettive dell’azione sussistono già sulla base del criterio della vicinitas . Difatti, come più volte evidenziato dalla giurisprudenza, dalla circostanza di essere proprietario di un immobile localizzato nelle immediate vicinanze di quello di cui è stata disposta l’alienazione deriva anche legittimazione ed interesse ad agire (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 29.05.2018, n. 3227;
T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 04.09.2019, n. 1490). Con l’azione proposta in sede giurisdizionale avverso gli atti con cui il Comune ha trasferito la proprietà dell’area urbana insistente sul Fog-OMISSIS-, particella -OMISSIS- ed ha rinunciato alla servitù di uso pubblico sulla particella -OMISSIS-, i ricorrenti mirano a conseguire una specifica utilità, cioè l’utilizzazione del passaggio per consentire il collegamento pedonale tra-OMISSIS-23 e 29, oltre l’uscita di sicurezza delle rimesse. Tale utilitas concreta quindi non solo un chiaro interesse alla conservazione dello status quo ante , in cui tale utilizzo era possibile e senza alcuna restrizione, ma anche, come anzidetto, in base al criterio della vicinitas , la legittimazione a contestare in giudizio la relativa azione amministrativa.

3.2. Sempre in via preliminare, sia il Comune di Nichelino che i controinteressati eccepiscono il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario con riferimento alla domanda di annullamento o declaratoria di nullità del contratto per atto a rogito del Notaio R B rep. n. -OMISSIS-atti n. -OMISSIS- in data -OMISSIS-formulata dai ricorrenti, che la ritengono, invece, conseguenza necessitata dell’annullamento dell’atto amministrativo impugnato.

L’eccezione è fondata nei termini che seguono.

Occorre preliminarmente precisare che nel caso sub iudice parte ricorrente chiede l’annullamento del contratto stipulato a valle della delibera impugnata, quale effetto caducatorio conseguenziale della ritenuta illegittimità del provvedimento amministrativo che sarebbe presupposto dell’atto negoziale. Nella specie, quindi, la domanda è radicata dinanzi a questo Tribunale in applicazione degli ordinari criteri di riparto della giurisdizione, non avendo prospettato i ricorrenti un’ipotesi di giurisdizione esclusiva con cognizione del giudice amministrativo estesa anche alla sfera dei diritti soggettivi. Dunque, è alla prospettazione formulata dalla parte che è necessario attenersi – in base al principio della domanda – nel dirimere la questione di giurisdizione sottoposta all’attenzione del Collegio.

La Corte regolatrice della giurisdizione ha affermato in più occasioni, con riguardo alla contrattualistica pubblica, che, una volta disposta l’aggiudicazione e dunque individuato il contraente privato, i rapporti tra quest’ultimo e l’amministrazione si collocano tendenzialmente nel quadro di un rapporto negoziale privatistico, per cui tutte le controversie attinenti alle successive vicende, tenuto conto della condizione di parità tra le parti e, dunque, della natura di diritto soggettivo connotante la posizione di quella privata, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

La giurisdizione del giudice ordinario, quale giudice dei diritti, pertanto, diviene pienamente operativa nella fase aperta dalla stipula del contratto, nella quale si è entrati a seguito della conclusione di quella pubblicistica: questa seconda fase, “ pur strettamente connessa con la precedente, e ad essa consequenziale, ha inizio con la stipulazione del contratto e prosegue con tutte le vicende in cui si articola la sua esecuzione, infatti, i contraenti – p.a. e privato – si trovano in una posizione paritetica e le rispettive situazioni soggettive si connotano del carattere, rispettivamente, di diritti soggettivi ed obblighi giuridici a seconda delle posizioni assunte in concreto ” (cfr. C.G.A., 20 marzo 2020, n. 203).

Tali conclusioni si attagliano anche alla vicenda sub iudice , nonostante il contratto stipulato tra l’amministrazione e gli odierni ricorrenti abbia ad oggetto non l’aggiudicazione di un appalto, ma il trasferimento della proprietà di un bene comunale, trattandosi comunque di attività negoziale della pubblica amministrazione. Pertanto, anche nell’ambito delle procedure per la dismissione e alienazione di beni appartenenti al patrimonio dell’ente locale, sfugge al sindacato di questo Tribunale il contratto di compravendita stipulato a valle del procedimento viziato, spettando la giurisdizione su di esso al competente giudice ordinario (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. III, 12.06.2020, n. 255;
T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 31.05.2017, n. 881).

Né risulta decisivo, in senso contrario, quanto affermato da parte ricorrente in ordine alla possibilità di attrarre alla giurisdizione amministrativa anche la cognizione del contratto, in base al principio di concentrazione delle tutele ex art. -OMISSIS-c.p.a. e all’art. 121 c.p.a., che avrebbero “ fatto cadere il dogma della intangibilità del contratto privatistico stipulato dalla P.A. ”, affidando al giudice amministrativo il potere di dichiararne l’inefficacia all’esito dell’annullamento del provvedimento a monte.

Al riguardo, occorre innanzitutto rammentare come l’alienazione di un bene pubblico (unitamente alla rinuncia alla servitù costituita dall’ente) rientri nell’ambito della categoria dei “contratti attivi”, che realizzano un’entrata a favore dell’amministrazione, quale corrispettivo del godimento del bene attribuito al privato. In seguito alla modifica operata dal D.Lgs. n. 56/2017, i contratti attivi rientrano, per espressa indicazione normativa, tra quelli esclusi dall’applicazione del codice dei contratti pubblici ai sensi dell’art. 4 del D.Lgs. n. 50/2016, per i quali è imposto il rispetto dei canoni di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità nella scelta del contraente. Tale scelta sta a rimarcare che tutta l’attività negoziale della pubblica amministrazione risulta sempre ispirata ai suddetti principi, pur nella diversità e specificità delle regole applicabili alle ipotesi in cui l’atto dispositivo a carattere contrattuale realizzi un introito per l’amministrazione – com’è nella fattispecie – piuttosto che una spesa. Ciò posto, la possibilità per il giudice amministrativo di dichiarare l'inefficacia del contratto nelle ipotesi delle gravi violazioni di cui all’art. 121 c.p.a., da ritenersi tassative, non introduce in alcun modo una regola di carattere generale che comporti, nel caso dell’annullamento del provvedimento amministrativo a monte, un effetto caducatorio a cascata tale da travolgere automaticamente e in termini strettamente conseguenziali l’efficacia dell’atto negoziale a valle. Difatti, tale particolare previsione ha carattere eccezionale ed è riferita esclusivamente al settore degli appalti pubblici, non trovando applicazione al di fuori di esso. Né pare priva di rilevanza la circostanza che tale peculiare disciplina sia stata prevista dal legislatore in riferimento ad un caso tipico di giurisdizione esclusiva, in cui la cognizione del giudice amministrativo si estende già e comunque anche ai diritti soggettivi: in questo contesto, pertanto, gli è stata riconosciuta anche la possibilità di dichiarare l’inefficacia del contratto nell’ottica di rendere effettiva la tutela reintegratoria all’esito della pronuncia di annullamento dell’aggiudicazione. Trattandosi di norma di stretta interpretazione prevista in relazione ad una tipica ipotesi di giurisdizione esclusiva, quindi, non è possibile trarre da essa elementi per sviluppare una ricostruzione diversa da quella sopra delineata dell’ordinario riparto di giurisdizione.

Parimenti inconferente, infine, è il richiamo all’art. -OMISSIS-c.p.a. e al principio di concentrazione delle tutele, che, secondo i ricorrenti, consentirebbe di devolvere alla cognizione del giudice amministrativo non solo, come di regola, i provvedimenti ritenuti illegittimi assunti dall’ente nell’ambito della fase pubblicistica di individuazione del contraente, ma anche l’atto negoziale privato con cui l’amministrazione ha stipulato il successivo contratto: nella fattispecie, quindi, non solo la determinazione n. -OMISSIS-con cui il Comune di Nichelino ha disposto l’alienazione del bene in questione agli odierni ricorrenti, ma anche l’atto negoziale con cui il trasferimento di proprietà si è perfezionato.

L’art. -OMISSIS-c.p.a., invero, stabilisce che “ il principio di effettività è realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi ”. Tale disposizione, tuttavia, non consente affatto di sovvertire gli ordinari criteri di riparto della giurisdizione, ma piuttosto garantisce che di fronte a quest’ultimo siano concentrate tanto le diverse tecniche di tutela delle situazioni soggettive, quanto, nel caso della giurisdizione esclusiva, le tutele accordate sia agli interessi legittimi che ai diritti soggettivi. In sostanza, l’art. -OMISSIS-c.p.a., letto alla luce dell’art. 103 della Costituzione quale norma sul riparto della giurisdizione, esclude che normalmente possa essere concentrata dinanzi ad un unico giudice la tutela delle diverse situazioni soggettive, ma esige che siano concentrate dinanzi al giudice investito della tutela della situazione soggettiva tutte le tecniche utili per riconoscere protezione piena alla stessa.

In conclusione, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario in relazione alla domanda di annullamento del contratto stipulato in data -OMISSIS-tra il Comune di Nichelino e i sigg. -OMISSIS-, per atto a rogito Notaio R B rep. n. -OMISSIS-atti n. -OMISSIS-, odierni controinteressati, potendo detta domanda essere riassunta dinanzi al giudice munito di giurisdizione entro i termini di legge.

4. Passando al merito, con il primo e il secondo ordine di censure – che possono essere trattati congiuntamente stante la loro stretta interconnesione – i ricorrenti deducono l’illegittimità della determinazione n. -OMISSIS-in quanto avrebbe proceduto all’alienazione con procedura diretta a favore dei controinteressati dell’area urbana di proprietà comunale insistente sulla particella -OMISSIS-, con contestuale rinuncia alla servitù di uso pubblico gravante sulla particella -OMISSIS-, utilizzate dai condomini del -OMISSIS-come passaggio pedonale interno dal civico n.-OMISSIS-oltre che come sbocco dell’uscita di sicurezza delle autorimesse di pertinenza. E ciò, secondo il ricorrente, in violazione delle disposizioni di legge e del Regolamento Comunale che consentirebbero il ricorso alla vendita diretta solo in casi eccezionali, nessuno dei quali ricorrerebbe nella fattispecie.

Il motivo è fondato.

L’art. 12, comma 2, l. 15 maggio 1997, n. 127, stabilisce che le procedure di alienazione di immobili appartenenti ai Comuni possono essere condotte anche in deroga alla disciplina che regola l’alienazione e amministrazione dei beni immobili patrimoniali dello Stato, fermo restando il necessario rispetto delle norme sulla contabilità degli enti locali e i principi generali dell’ordinamento contabile, con l’obbligo di assicurare “ criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto ”.

Alla luce della chiara previsione normativa sopra richiamata, la procedura di vendita di un’area comunale senza pubblicità e mediante trattativa privata con uno o più proprietari confinanti col terreno in parola deve ritenersi illegittima, atteso che tale operazione economica, comportando una entrata per l'ente pubblico, deve necessariamente essere svolta tramite evidenza pubblica, a garanzia della par condicio dei soggetti eventuali interessati e al fine di garantire, attraverso il dispiegarsi del confronto concorrenziale, il miglior risultato economico per l’ente. Pertanto, il ricorso alla trattativa privata può avvenire solo a fronte di espressa previsione regolamentare che consenta di derogare, in casi eccezionali e tassativi, alla regola generale dell’evidenza pubblica, anche e soprattutto a tutela dei proprietari confinanti con l’area oggetto di vendita.

Al riguardo, il Regolamento comunale adottato dal Comune di Nichelino per la gestione del patrimonio mobiliare e immobiliare stabilisce all’art. 19, relativo ai metodi di alienazione, che “ la vendita dei beni immobili avviene mediante asta pubblica, ed in casi eccezionali mediante licitazione privata, trattativa privata, permuta ”. Ai sensi del comma 2 della citata disposizione, la trattativa privata “ è adottata nei seguenti casi non derogabili:

1. l’asta pubblica o la licitazione privata siano andate deserte, mantenendo l’ultimo valore venale fissato in perizia;

2. il valore venale del bene non superi Euro 25.000,00= e l’appetibilità, l’ubicazione, la scarsa consistenza, portino nei fatti alla presenza di un solo acquirente diretto interessato;

3. l’alienazione sia a favore di: enti pubblici;
enti di diritto pubblico;
società consorzi, associazioni aventi finalità sociali, culturali, sportive e comunque d’interesse pubblico e privi di scopo di lucro e vi siano motivate ragioni;

4. l’alienazione sia a favore di enti e aziende particolari per natura e/o servizio offerto (quali ad esempio: Trenitalia, Enel, Italgas, ecc.), comunque d’interesse generale della collettività, locale o extraterritoriale”.

Ora, dalla delibera impugnata non emerge alcuna delle condizioni previste dal Regolamento comunale la cui sussistenza consentirebbe di procedere all’alienazione del bene pubblico tramite una vendita diretta, ma, anzi, l’unica motivazione che sorregge le scelte dell’amministrazione è l’esigenza di “ sgravare l’Ente dalla manutenzione non agevole dell’area nonché di risolvere problemi persistenti di ordine pubblico, decoro e vivibilità ”, del tutto inidonea a legittimare il ricorso a tale modalità di alienazione. Il provvedimento impugnato è quindi carente di qualsivoglia motivazione sia, per quanto qui interessa, in ordine alla presumibile assenza di pluralità di offerte per l’acquisto dell’area controversa (punto 2), sia in merito al previo infruttuoso esperimento dell’asta pubblica (punto 1). Va poi precisato che, nell’atto impugnato, il valore complessivo del bene - ovvero l’importo da versare all’amministrazione come corrispettivo della vendita - è indicato in euro 37.000,00, cioè un ammontare ben superiore al limite massimo previsto per lo svolgimento della trattativa privata, fissato dal Regolamento Comunale in euro 25.000,00. Non sono concludenti, in senso contrario, le deduzioni dei controinteressati secondo cui il valore del bene risulterebbe pari ad euro18.000, mentre la restante parte sarebbe dovuta alle monetizzazioni di aree a servizi che il Comune avrebbe ritenuto di porre a carico degli acquirenti, senza che tale somma residua possa concorrere alla determinazione del valore venale del bene poiché esso, per definizione, sarebbe rappresentato dal valore di mercato. Né possono prendersi in considerazione, per altro verso, i chiarimenti forniti dall’amministrazione con comunicazione email del 6.06.2019 sulle modalità della vendita a trattativa privata (doc. 15, produzione dei ricorrenti), nelle quali si afferma che nella fattispecie sarebbe stato applicato l’art. 19 comma 2 del Regolamento Comunale in quanto – in base alla perizia di stima – il valore assegnato all’area ammonterebbe ad euro 18.337,07, mentre la cifra finale corrisposta (euro 37.100,00) sarebbe stata calcolata aggiungendo il costo della monetizzazione dell’area ad uso pubblico cui il Comune ha rinunciato. Trattandosi di motivazioni esterne e non richiamate nell’atto impugnato, infatti, esse determinerebbero un’inammissibile integrazione postuma della motivazione;
ad ogni buon conto, le osservazioni formulate tanto dall’amministrazione quanto dai controinteressati sono infondate per le ragioni di seguito esposte.

In primo luogo, il riconoscimento di un valore di vendita del bene non superiore a euro 25.000,00 non è da solo sufficiente a legittimare il ricorso alla trattativa privata, poiché a tale elemento deve contestualmente aggiungersi l’insussistenza – accertata dall’amministrazione con adeguata istruttoria – di altri possibili soggetti interessati all’acquisto, come dimostra il dato testuale dell’art. 19, comma 2 del Regolamento Comunale laddove utilizza la congiunzione “e” tra la prima parte della disposizione (relativa al valore del bene) e la seconda, in cui si specifica che l’appetibilità, l’ubicazione, la scarsa consistenza, devono portare nei fatti alla presenza di un solo acquirente diretto interessato. Circostanza, questa, che non ricorre nella fattispecie, poiché i ricorrenti potevano certamente vantare un interesse all’acquisto del bene per tutte le ragioni sopra ampiamente esposte, alle quali, dunque, è possibile rinviare. Ad abundantiam , val la pena evidenziare che l’importo di euro 37.000,00 è indicato dal Comune di Nichelino come valore complessivo, senza descrizione disaggregata delle componenti che lo costituiscono. Ciò dimostra, ad avviso del Collegio, che l’alienazione della particella -OMISSIS- e la rimozione della servitù di uso pubblico sulla particella -OMISSIS- – che ha consentito ai controinteressati di poterne fruire in via esclusiva, acquistandola da -OMISSIS-. libera da tale peso – costituiscono parti inscindibili di un’operazione economica unitaria, che non può essere oggetto di frammentazione allo scopo di giustificare il ricorso ad una procedura eccezionale qual è la vendita diretta.

Alla luce di quanto sopra, la determinazione del Dirigente Area Finanziaria, Patrimonio e Catasto della Città di Nichelino n. -OMISSIS-, è illegittima e va annullata.

5. Non può essere invece accolta la richiesta dei ricorrenti, formulata nel quarto motivo di ricorso, di dichiarare l’illegittimità dei titoli edilizi rilasciati a seguito dell’emanazione della succitata determinazione ovvero l’accertamento dell’obbligo del Comune di adottare un provvedimento inibitorio dell’intervento e/o di sospenderne o interromperne il termine di perfezionamento, nello specifico con riferimento alla SCIA prot. n. -OMISSIS-presentata dai signori -OMISSIS-in data -OMISSIS-e relativa al “ progetto per installazione di un cancello carraio in-OMISSIS-23;
cancello pedonale con piccolo tratto di recinzione sul passaggio interno e demolizione aiuola esistente ” (cfr. doc. 25 produzione dei ricorrenti). Tale pretesa poggia, infatti, sul presupposto che i controinteressati acquirenti non siano proprietari dell’area urbana insistente sulla particella -OMISSIS-. Tuttavia, l’effetto traslativo si è perfezionato non in forza della delibera impugnata, ma a mezzo del contratto di compravendita per atto a rogito del Notaio Barone rep. n. -OMISSIS-atti n. -OMISSIS-, per cui l’accoglimento della richiesta dei ricorrenti comporterebbe un sindacato diretto sul contratto e il preventivo accertamento della sussistenza del diritto di proprietà in capo ai controinteressati, che, per le ragioni ampiamente illustrate ai paragrafi che precedono, sfugge al sindacato del giudice amministrativo.

6. Conclusivamente:

- i ricorsi incidentale e per motivi aggiunti sono fondati quanto al primo ordine di censure ivi articolate, da cui discende l’annullamento della determinazione del Dirigente Area Finanziaria, Patrimonio e Catasto della Città di Nichelino n. -OMISSIS-;

- il ricorso principale è fondato con riferimento ai primi due motivi di gravame con annullamento della determinazione del Dirigente Area Finanziaria, Patrimonio e Catasto della Città di Nichelino n. -OMISSIS-, mentre è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario in relazione alla domanda di annullamento del contratto stipulato tra l’ente e i controinteressati per atto a rogito Notaio R B rep. n. -OMISSIS-atti n. -OMISSIS- in data -OMISSIS-;
le altre censure restano assorbite.

In relazione all’esito del giudizio il Comune di Nichelino va condannato al pagamento delle spese in favore dei ricorrenti principali (-OMISSIS-, -OMISSIS-, in solido), liquidate come da dispositivo. Le spese vanno invece compensate nei confronti dei controinteressati, ricorrenti incidentali.

7) Da ultimo, va respinta, perché formulata in termini del tutto generici, la domanda di espunzione di “ quanto da ultimo affermato dal Condominio ricorrente ed altri nei confronti dei contro interessati ”, contenuta nelle note di udienza depositate il 15/6/2020 dalla difesa dei controinteressati.