Pubblicato il 11/04/2022

N. 02700/2022REG.PROV.COLL.

N. 04682/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4682 del 2021, proposto dalla Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati M C, A B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

E A, rappresentata e difesa dall'avvocato G G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Roma 11/1;

nei confronti

Comune Sanremo, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 150 del 27 gennaio 2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Signora E A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 marzo 2022 il consigliere G R;
uditi per le parti gli avvocati M C, A B e G G;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con ricorso nrg. 498/2019 la Signora E A ha impugnato, innanzi al T.a.r. per la Liguria, in uno con gli atti presupposti, il PUC della città di Sanremo, approvato con deliberazione della Giunta regionale 30 aprile 2019, n. 347, con contestuale approvazione di varianti al piano territoriale, nella parte in cui è stata dettata una disciplina deteriore (rispetto a quanto deliberato dal Comune in sede di accoglimento della osservazione n. 28) per i lotti di sua proprietà (foglio 5, mappali 1023, 1390, 1392, 707, 687, 1384, 1386, 1388, 711, 908, 911, 914, 916, 918, 922, 1380, 763 - foglio 7, mappale 1063).

2. Il compendio, secondo il PRG approvato nel 1980, ricadeva in zona D2 produttiva, in cui era prescritto "uno strumento urbanistico attuativo esteso a non meno della totalità delle aree in essa comprese".

2.1. L’istante, nel 2011, progettava di realizzare senza piano attuativo, sulle aree di proprietà, un edificio produttivo industriale-artigianale-commerciale.

2.2. A seguito dell’adozione del PUC, il Comune, nel 2015, collocava l'area, utilizzata per la progettazione, nell'Ambito APA13 a "prevalenza agricola". Il PUC così descriveva l'Ambito: "(comprende) aree agricole strutturate, fasce terrazzate e relativi percorsi situati in valle Armea versante di levante a monte dell'abitato di Bussana nuova ".

2.3. Da qui, l’osservazione n. 28 della ricorrente al Piano, con "richiesta di modifica della perimetrazione degli Ambiti APA13 e TU07 per includere le aree di proprietà dell'osservante all'interno del TU07 ". Le osservazioni venivano accolte dal Consiglio comunale con deliberazione 16 maggio 2017 n. 28.

2.4. Il Piano veniva approvato dalla Regione con deliberazione di Giunta 30 aprile 2019 n. 347, secondo le “modifiche indicate nella Relazione Tecnica n. 116/2019”. Nella relazione tecnica si indicava che “ Dagli elaborati del PUC sono da stralciare tutte le previsioni e disposizioni normative conseguenti alle osservazioni di carattere sostanziale che il Comune non ha debitamente adottato e pubblicato ai sensi dell’art. 38, comma 6, della l.r. n. 36/1997 e s.m. vigente quando il Comune ha assunto la DCC n. 28/2017, così come già rilevato con DGR 158 del 16.03.2018 ”.

3. La ricorrente, sul presupposto che la Regione avesse provveduto “disapplicando la deliberazione del Consiglio comunale 16 maggio 2017 n. 28, in quanto il Piano (o la disciplina coerente con tale deliberazione) non era stata pubblicato(a)”, ha agito in giudizio per l’annullamento degli atti sopra indicati.

Il ricorso di primo grado è stato affidato a quattro motivi autonomi (estesi da pagina 9 a pagina 20).

4. Il T.a.r. per la Liguria, sez. I, con sentenza n. 150 del 1 marzo 2021:

a) ha accolto il primo motivo, incentrato sulla cattiva applicazione, da parte della Regione, dell’art. 38, l.r. n. 36 del 1997 nel testo ratione temporis vigente;

b) non ha esaminato i restanti motivi;

c) ha annullato l’approvazione del p.r.g. in parte qua, ovvero nei limiti di interesse della ricorrente;

d) ha condannato la Regione alle spese di lite (euro 4.000,00).

5. Ha interposto appella la Regione Liguria, che ha articolato un unico complesso motivo (da pagina 4 a pagina 19 del ricorso) corredato da istanza cautelare. Si critica la sentenza per violazione dell'articolo 38, comma 6, della l.r. 36 del 1997, erroneità del presupposto, erroneità e/o difetto di motivazione. travisamento dei fatti.

6. Si è costituita l’intimata, che ha riproposto ritualmente i motivi di primo grado non esaminati.

7. Con ordinanza n. 3510 del 25 giugno 2021, è stata accolta l’istanza cautelare << Considerato che si ravvisano i concorrenti requisiti del fumus boni iuri e del periculum in mora sanciti dall’art. 98, comma 1, c.p.a. per la sospensione della esecutività della impugnata sentenza, in quanto: a) tutte le censure articolate nell’appello appaiono sostenute da una previsione di accoglimento alla luce della consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato sui punti controversi;
b) non appare condivisibile l’esegesi dell’art. 38, l.r. n. 36 del 1997, anche alla luce della successiva novella introdotta dalla l.r. n. 15 del 2018, posta a base dell’impugnata sentenza;
c) nel bilanciamento dei contrapposti interessi prevale quello pubblico alla sicurezza giuridica nella gestione del territorio ;>>.

8. Le parti hanno depositato memorie in date 14 febbraio 2022 (la signora A) e 24 febbraio 2022 (la Regione Liguria).

9. All’udienza del 17 marzo 2022, l’appello è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

10. Preliminarmente, il Collegio dà atto che, a seguito della proposizione dell’appello, e della riproposizione dei motivi di ricorso non esaminati dal T.a.r., è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado – che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a. – sicchè, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, verranno presi direttamente in esame gli originari motivi posti a sostegno del ricorso introduttivo (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, n. 1137 del 2020).

11. Il contesto di fatto della vicenda si incentra sulle (111) osservazioni al PUC dei privati, di carattere sostanziale, che il Comune ha accolto, modificando radicalmente, di fatto, il piano a suo tempo adottato nel 2015 dalla precedente amministrazione.

12. L’appello è fondato.

13. Tutte le censure articolate nel ricorso di primo grado sono infondate, specie alla luce dei consolidati indirizzi giurisprudenziali resi sui punti controversi.

14. Con un primo ordine di rilievi (pagina 9 del ricorso introduttivo), l’odierna appellata sostiene che la deliberazione del Consiglio comunale 28/2017, di accoglimento di alcune osservazioni, non doveva essere ripubblicata (essendo la disciplina di base coerente con le osservazioni accolte).

14.1. E invero, (i) la deliberazione non avrebbe adottato un nuovo PUC;
(ii) ai sensi del comma 6 dell'art. 38 della legge regionale n. 36 del 1997, come modificata dalla legge regionale 2 aprile 2015 n. 11, la deliberazione consiliare con la quale il Comune decide sulle osservazioni non sarebbe soggetta ad una fase di pubblicità-partecipazione, salvo che l'accoglimento delle osservazioni comporti la riadozione del progetto di PUC;
(iii) il Comune, pur accogliendo molte osservazioni, non avrebbe stravolto l'impostazione originaria del Piano e, comunque, avrebbe deciso di non riadottare il PUC, sicchè nessuna pubblicazione era necessaria;
(iv) se una ripubblicazione fosse stata necessaria, essa non lo sarebbe stata con riguardo alla osservazione n. 28 presentata per la proprietà A, proprio nella logica seguita dalla Regione che ha distinto modifiche che avrebbero configurato "varianti" (art. 44 L.R. 36/1997) e modifiche che avrebbero comportato "aggiornamenti" (ex art. 43 della medesima legge): la inclusione della proprietà A in TU.07 non incide "sulla descrizione fondativa e sugli esiti della pronuncia regionale in materia di VAS e sugli obiettivi del PUC" né è in contrasto "con le indicazioni e prescrizioni dei piani territoriali e di settore di livello sovraordinato …" (art. 43, comma 3, L.R. 36/1997);
(v) la Regione non avrebbe chiarito per quale ragione all'accoglimento da parte del Comune della osservazione n. 28 non abbia riservato il medesimo trattamento riservato a tutte quelle altre osservazioni accolte che ha invece ritenuto corrispondenti ad aggiornamenti del PUC (e non a varianti);
(vi) la Regione, preso atto che nessuna ripubblicazione era stata effettuata, “tutto avrebbe potuto fare ma non approvare il PUC disapplicando la deliberazione consiliare sulle osservazioni (per quelle ritenute sostanziali), come se essa non fosse mai intervenuta”;
(vii) l'area in questione non avrebbe nulla di agricolo e neppure sarebbe pensabile di convertirla alla utilizzazione agricola.

15. Le censure sono infondate.

16. Questa Sezione ha avuto modo di sottolineare (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 4037 del 2017;
n. 4599 del 2016;
n. 3806 del 2016;
n. 2221 del 2016;
n. 2710 del 2012;
n. 1197 del 2003) che, il potere di pianificazione urbanistica del territorio – la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, ex art. 117, comma terzo, Cost. ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune – non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e limiti edificatori delle stesse.

17. Al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non è limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico – sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati;
sotto tale angolazione è ben possibile che la Regione imponga d’ufficio la destinazione agricola a determinati suoli per finalità di conservazione ambientale.

18. La Regione, pertanto, nella fase di definitiva approvazione del Piano, può (deve) valutare – rientrando nelle sue competenze co-pianificatorie - l’eventuale natura sostanziale delle modifiche proposte dall’ente locale a seguito dell’accoglimento delle osservazioni sul Piano e può senz’altro segnalare, in corrispondenza del medesimo potere che le pertiene (altrimenti riducendosi lo stesso a mero recepimento acritico), l’esigenza di una eventuale nuova fase di pubblicità-partecipazione.

19. Tanto si evince anche dai criteri di “flessibilità” introdotti dal legislatore regionale all’articolo 43, commi 1 e 2, della l. r. Liguria n. 36/1997.

20. La Regione, in sede di esame del Piano, ha ravvisato il superamento del limite della “flessibilità” di cui al citato articolo 43, commi 1 e 2, della l. r. 36 del 1997, ciò in ragione del carattere sostanziale delle modifiche conseguenti all’accoglimento delle osservazioni da parte del Comune, determinato dalla evidente portata innovativa delle stesse.

21. Non è dubbio, infatti, che l’accoglimento di ben 111 osservazioni abbia comportato, di fatto, una rielaborazione complessivamente innovativa del piano, certamente da considerarsi tale rispetto al progetto iniziale, in ragione del mutamento delle caratteristiche essenziali e dei criteri che avevano presieduto alla sua formazione.

22. Tali considerazioni venivano anche sviluppate nella Relazione tecnica n. 47/2018, allegata alla DGR 158/2018.

23. In particolare, la Regione individuava le principali modifiche sostanziali al Piano, necessitanti della fase di ripubblicazione in funzione della garanzia procedimentale e partecipativa, così raggruppandole per quanto qui di interesse: i) osservazioni relative ad ambiti agricoli e di presidio volte a richiedere la riclassificazione delle aree interessate in ambiti urbani o in distretti di trasformazione caratterizzati da una più ampia gamma di destinazioni d’uso e/o da maggiori potenzialità edificatorie;
ii) osservazioni relative alla richiesta di stralcio di previsioni di dotazioni di servizi in ambiti urbani, con conseguente attribuzione di diverse destinazioni d’uso e di indici edificatori, ovvero osservazioni volte a richiedere l’eliminazione e/o la modifica di previsioni di nuove infrastrutture viarie;
(iii) osservazioni comportanti modifiche rispetto alle varianti al PTCP individuate nel PUC adottato, con ridefinizione dei relativi perimetri, ovvero superamento dell’originaria proposta di riclassificazione paesistica o richiesta di attribuzione di un diverso regime paesistico.

24. Con riguardo al PUC del Comune di Sanremo, la Regione rilevava immediatamente la sostanziale incidenza di talune modifiche proposte dal Comune sulle originarie previsioni del Piano, segnalando tempestivamente, con la deliberazione n. 158 del 2018, l’impossibilità di approvazione delle medesime senza previa fase di pubblicità-partecipazione, quest’ultima funzionale alle esigenze di trasparenza, garanzia partecipativa e contraddittorio che uno stravolgimento delle linee iniziali del Piano imponevano a mente della legge regionale urbanistica.

25. La segnalazione è stata, quindi, correttamente effettuata ai sensi dell’articolo 38, comma 7, della l.r. 36 del 1997, ratione temporis vigente.

26. Per vero, l’intimata sostiene che l’osservazione n. 28 al Piano comporterebbe soltanto un mero “aggiornamento” del PUC.

26.1. Sennonché, come osservato dalla Regione con argomentazione condivisa dal Collegio in quanto coerente con i principi elaborati dalla giurisprudenza, nel PUC adottato l’ambito a prevalenza agricola APA 13 (ubicato nella parte superiore del versante della Valle Armea e ricadente in regime ISMA di PTCP) era dotato di un indice di utilizzazione insediativa (IUI) pari a 0,01 mq/mq, con possibilità di edificazione di 194 mq – per la porzione di proprietà del ricorrente, sebbene non utilizzabili in loco ma suscettibili di trasferimento. La riclassificazione dell’area in questione (corrispondente a una porzione dell’ambito APA 13) in TU.07, a seguito della proposta di accoglimento dell’osservazione da parte del Comune, avrebbe determinato l’attribuzione di un IUI di base pari a 0,16 mq/mq e un indice max pari a 0,3 mq/mq, con conseguente edificabilità di 3107,68 mq (se calcolata sull’IUI di base) o di 5.826, mq (se calcolata sull’IUI max ).

27. La riclassificazione dell’area avrebbe comportato, dunque, una modifica di carattere sostanziale al PUC adottato, alla luce dei criteri fissati nella deliberazione regionale n. 158 del 2018, nella relazione tecnica allegata nonché tenuto conto dei principi di flessibilità indicati nella legge regionale n. 36 del 1997, come tale, da ripubblicare.

28. Sul punto, il Collegio richiama e condivide l’orientamento del Consiglio di Stato (v. sez. IV, n. 7027 del 2020, sez. II, n. 7839 del 2019;
sez. IV, n. 6484 del 2018, n. 1477 del 2009, n. 7782 del 2003) sui presupposti di ripubblicazione del Piano allorquando, per qualsivoglia ragione, siano cambiate le linee essenziali del medesimo come verificatosi all’evidenza nel caso di specie;
nonché sul potere di stralcio da parte della Regione (Cons. Stato, sez. IV, n. 2297 del 2006).

29. Tanto più che, il mutamento delle linee essenziali, ovvero la riclassificazione urbanistica, avrebbe implicato (come evidenziato dalla regione nei propri scritti difensivi) la necessità di variare il PTCP modificando il regime paesistico operante sull’area (ISMA) verso la categoria del tessuto urbano (IS-TR-TU).

30. Consegue a quanto precede che, correttamente la Regione – in ossequio ai principi affermati dalla giurisprudenza del Consiglio di stato, appena ricordati - ha approvato le sole modifiche proposte dall’ente locale al piano adottato che non comportassero lesione degli altrui diritti partecipativi previa individuazione, sulla scorta dei criteri predeterminati, delle modifiche da ritenersi sostanziali che, come tali, sarebbero state da sottoporre alla fase di pubblicità-partecipazione.

31. L’operato dell’Amministrazione - che l’intimata contesta con altro ordine di censure sul presupposto che la Regione avrebbe dovuto procedere nel senso di non approvare il PUC - è coerente con i principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa (sopra evocati) secondo cui il potere di co-pianificazione urbanistica del territorio (in capo alla Regione) non è limitato (come di fatto accadrebbe seguendo la prospettazione dell’appellata) soltanto alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e limiti edificatori delle stesse.

32. Tale modus operandi appare, altresì, rispondente anche al principio di economia dei mezzi procedimentali e del non aggravamento del procedimento (principio di efficienza), in quanto coerente con l’opportunità e la necessità di non vanificare il lavoro svolto prima e dopo l’adozione del Piano;
finalità altrimenti frustrate dalla bocciatura totale del Piano.

33. L’intimata sostiene, infine, che, nella classificazione dell’area di proprietà, la Regione non avrebbe tenuto conto della reale situazione dell’area medesima che, a suo dire, nulla avrebbe di agricolo.

34. Anche questa censura non è condivisibile.

35. Il Collegio, in continuità col proprio orientamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 4037 del 2017), ribadisce, nello specifico con riferimento alla fattispecie in esame, l’ampia e insindacabile latitudine del potere regionale di attribuire, in sede di approvazione del piano, la destinazione di zona agricola (anche solo) per salvaguardare interessi ambientali e paesaggistici.

35.1. Per costante giurisprudenza, le scelte urbanistiche costituiscono valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che risultino inficiate da errori di fatto, abnormi illogicità, violazioni procedurali, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, 4071 del 2018;
sez. IV, 4037 del 2017;
sez. IV, n. 821 del 2017;
sez. IV, n. 1871 del 2014).

35.2. Nel caso di specie, tuttavia, non ricorrono tali circostanze.

36. In conclusione, per quanto sin qui esposto, l’appello in esame è fondato e va accolto. Per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza del Tar per la Liguria, n. 150/2021, respinge il ricorso di primo grado nrg. 498/2019.

37. Le spese del doppio grado di giudizio sono poste a carico della signora E A e liquidate in in dispositivo tenuto conto dei criteri di cui all’art. 26 comma 1 c.p.a e dei parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014.