Pubblicato il 15/09/2023

N. 05118/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02265/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2265 del 2020, proposto da
Società Paradiso di G. Belgarbo &
C Ss, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato S M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piano di Sorrento, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Della determinazione n° 58 del 10 febbraio 2020, rubricato nell'oggetto come: Provvedimento conclusivo del procedimento, istanza protocollo n° 23076 del I° agosto 2019 ex art. 11 della legge n° 241/'90”

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza di smaltimento del giorno 20 luglio 2023, tenuta da remoto a termini dell’art. 87, comma 4-bis c.p.a., il dott. F M e riservata la causa in decisione sulla base degli atti come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con il gravame in esame, l’odierna ricorrente ha impugnato il provvedimento in epigrafe indicato con cui la civica amministrazione le aveva intimato il pagamento dei costi di costruzione, quantificati in € 25.947,65, relativi a due permessi di costruire, rilasciati rispettivamente nell’anno 2007 e nell’anno 2011, senza la preventiva determinazione degli oneri ora richiesti, oltre alle conseguenziali sanzioni..

A fondamento del gravame, ha articolato due ordini di censure.

In primo luogo, ha sostenuto la non debenza dei richiesti oneri, essendo stati i corrispondenti permessi di costruire rilasciati a titolo gratuito, laddove l’art. 16 del TUE ne imponeva la necessaria determinazione all’atto del rilascio.

In secondo luogo, ha dedotto l’illegittimità dell’impugnato provvedimento, avendo il resistente Comune domandato il pagamento degli oneri di urbanizzazione nonostante i corrispondenti permessi

si riferissero ad un intervento di ristrutturazione edilizia leggera, per demolizione e ricostruzioni, come tale assoggettato esclusivamente alla presentazione di SCIA.

Nella contumacia del resistente Comune, la causa è stata inserita nel ruolo dell’udienza pubblica del 20 luglio 2023, calendarizzata in attuazione delle Linee guida per lo smaltimento dell'arretrato negli uffici della giustizia amministrativa, di cui al Decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 16 marzo 2022, in attuazione del D.L. 80 del 2021, convertito dalla L. n. 113 del 2021, all’esito della quale è stata trattenuta in decisione.

2.- Il ricorso, specificamente circoscritto dal ricorrente alla contestata debenza dei costi di costruzione unitamente all’irrogata sanzione, è parzialmente fondato, cosicché dev’essere accolto nei limiti di seguito precisati.

Nel dettaglio, le doglianze proposte, da esaminarsi congiuntamente in ragione dell’unitaria ratio censoria, sono fondate con riferimento esclusivamente alla componente sanzionatoria delle somme pretese, dovendo per contro essere disattese in relazione alla componente inerente al costo di costruzione.

3.- In via pregiudiziale, deve essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla presente controversia, che concerne la debenza del contributo di costruzione in materia edilizia e la ripetizione di quanto versato a tale titolo.

Secondo una consolidata giurisprudenza, condivisa dal Collegio, la controversia attinente alla spettanza e liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione e costo di costruzione è riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.;
essa ha ad oggetto l'accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall'esistenza di atti della pubblica amministrazione e non è soggetta alle regole delle azioni impugnatorie - annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 agosto 2018, n. 5096;
id., Sez. VI, 7 maggio 2015, n. 2294;
T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 20 maggio 2020, n. 858;
id., 10 maggio 2018, n. 31242).

4.- Nel merito, occorre innanzitutto puntualizzare che il "contributo di costruzione" si compone di due distinte voci gli "oneri di urbanizzazione" e il "costo di costruzione" (art. 16, comma 1, d.P.R. n. 380/2001);
nel caso in esame, è controversa la sola debenza del costo di costruzione che il Comune resistente ha domandato, in aggiunta a quello già versato dalla società ricorrente nella misura dalla stessa liquidato, non essendo stato determinato tale onere quantificato al momento del rilascio del permesso di costruire.

Secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, che il Collegio condivide e ritiene pertinente al caso di specie, si afferma che "Mentre gli oneri di urbanizzazione espletano la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria, il costo di costruzione si configura quale compartecipazione comunale all'incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore" (Cons. Stato, Sez. IV, 31 luglio 2020, n. 4877;
sez. IV, 28 giugno 2016, n. 2915;
Sez. V, 30 novembre 2011, n. 6333).

In casi analoghi a quello in esame, la necessità del rilascio del permesso di costruire, con particolare riguardo alla parte correlata agli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, è di natura pubblicistica, in quanto mirante a "socializzare" le spese che la collettività è chiamata a sostenere per la realizzazione delle opere a servizio della zona ove le stesse vanno a localizzarsi. In linea di diritto, cioè, mentre la quota del contributo commisurata al costo di costruzione risulta ontologicamente connessa alla tipologia e all'entità (superficie e volumetria) dell'intervento edilizio e vuole in qualche modo "compensare" la c.d. compartecipazione comunale all'incremento di valore della proprietà immobiliare in ragione della trasformazione del territorio consentita al privato istante, quella commisurata agli oneri di urbanizzazione assolve alla prioritaria funzione di compensare invece la collettività "per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti" (v. Cons. Stato, sez.VI, 7 maggio 2015, n. 2294;
id., 7 maggio 2018, n. 2694 e 29 agosto 2019, n. 5964 ).

Il contributo di costruzione è, dunque, strettamente connesso al concreto esercizio della facoltà di costruire, per cui non è dovuto soltanto nei casi di rinuncia o di mancato utilizzo del titolo edificatorio o in ipotesi di intervenuta decadenza del titolo edilizio;
sicché soltanto in tali casi il Comune è obbligato a rinunciare a riscuotere tali costi ovvero, ai sensi dell'art. 2033 c.c. o comunque dell'art. 2041 c.c., a restituire le somme percepite perché il relativo pagamento risulta privo della causa dell'originaria obbligazione di dare e, conseguentemente, il privato ha diritto a pretendere la restituzione. Tanto vale anche nel caso in cui la mancata utilizzazione del permesso di costruire sia solo parziale tenuto conto che sia la quota degli oneri di urbanizzazione, che la quota relativa al costo di costruzione sono correlati, sia pur sotto profili differenti, all'oggetto della costruzione. Ne consegue che l'avvalimento solo parziale delle facoltà edificatorie comporta il sorgere, in capo al titolare, del diritto alla rideterminazione del contributo (da versare) e alla restituzione della quota di esso (ove versata) che è stata calcolata con riferimento alla porzione non realizzata (T.A.R. Lazio Sez. II quater 8 gennaio 2020 n. 134;
Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana 9 ottobre 2017 n. 427;
T.A.R. di Catania, Sez. I, n. 3454/2020).

5.- Orbene, nell’odierna fattispecie sono incontestati sia l’integrale utilizzazione del permesso di costruire, sia l’astratta debenza dei costi di costruzione in relazione all’attività edilizia realizzata, consistita nella demolizione e ricostruzione di un edificio fatiscente, come tale assoggettata dall’art. 87 NTA al preventivo rilascio del permesso di costruire. È contestata, viceversa, la possibilità dell’ente comunale di determinare e richiedere il pagamento del contributo di costruzione in un momento successivo rispetto all’adozione del permesso di costruire.

Al riguardo, il Collegio è dell'avviso di fare applicazione dei principi giurisprudenziali elaborati dal Giudice di appello che, in fattispecie analoghe, hanno disatteso la medesima impostazione censoria sostenuta dall’odierna ricorrente. (si vedano le pronunce del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 12 giugno 2017, n. 2821 e del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 27 settembre 2017, n. 4515.

Giova rammentare che l'art. 16 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ribadisce l'onerosità del permesso di costruire mediante versamento di un contributo articolato su due componenti: oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria) e costo di costruzione.

Tale contributo, determinato al momento del rilascio del ridetto titolo, "è suscettibile di riliquidazione

a) quando intervenga la scadenza del permesso di costruire con un suo rinnovo o una variante al titolo edilizio che incrementi il carico urbanistico (cfr. sez. IV, 27 aprile 2012, n. 2471;
sez. IV, n. 1504/2015, cit.);

b) quando, nell'adozione del primitivo provvedimento di determinazione, vi sia stato un errore nel calcolo del contributo rispetto alla situazione di fatto e alla disciplina vigente al momento (cfr. sez. IV, n. 6033/2012, cit.)" (Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 12 giugno 2017, n. 2821).

Tuttavia, è stato anche precisato che il Comune può provvedere alla determinazione della quota di contributo commisurata al costo di costruzione anche successivamente al rilascio del permesso di costruire avuto riguardo, da un lato, al carattere ordinatorio e sollecitatorio dei termini fissati nell'art. 16 TUE, per cui la mancata determinazione della predetta quota al momento del rilascio non può essere configurata né come rinuncia da parte del Comune, né come fatto liberatorio per il richiedente;
dall'altro, alla posizione di doverosità e di indisponibilità in cui sia il Comune, sia il richiedente si trovano nei confronti del contributo attinente al costo di costruzione. Difatti, il Comune è obbligato "ex lege", alla determinazione, liquidazione e riscossione dello stesso, così come il richiedente è tenuto alla sua corresponsione (Consiglio di Stato sez. IV, 07/03/2018, n.1475).

D’altronde, gli atti di determinazione e liquidazione del contributo di costruzione previsto dall'art. 16 D.P.R. n. 380/2001 non hanno natura autoritativa, dal momento che non sono espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge all'Amministrazione per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, esclusivamente al termine di prescrizione decennale;
sicché a tali atti non possono applicarsi né la disciplina dell'autotutela di cui all'art. 21-nonies l. n. 241/1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio (Consiglio di Stato sez. IV, 07/02/2023, n.1320).

Conclusivamente, tale attività, alla luce di quanto innanzi esposto - purché svolta entro il termine di prescrizione decennale (come nella specie accaduto) - non solo è legittima, ma è, anzi, doverosa per la Pubblica Amministrazione.

5.- Deve, per contro, escludersi la debenza della sanzione contemplata dall’art. 42 DPR n. 380/2001, poiché il sistema di pagamento degli oneri concessori è caratterizzato da uno strumento a sanzioni crescenti sino al limite di importo individuato dalla lett. c), dell'art. 42 cit., con chiara funzione di deterrenza dell'inadempimento, e trova applicazione esclusivamente al verificarsi dell'inadempimento dell'obbligato principale rispetto al provvedimento che determina definitivamente la misura dei predetti oneri, allorquando quest’ultimi non siano stati determinati al momento dell’adozione del permesso di costruire. Per contro, è sfornita di base normativa ogni opzione interpretativa che correli il potere sanzionatorio del Comune al previo esercizio dell'onere di sollecitazione del pagamento presso il debitore (T.A.R. Napoli, Campania, sez. VIII, 01/02/2018, n.710).

6.- Il parziale accoglimento del ricorso nonché la complessità delle questioni trattate consentono, stante la contumacia del resistente Comune, di dichiarare non ripetibili le spese di giudizio.