Pubblicato il 10/04/2020

N. 00345/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00427/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 427 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati M A e R B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Venezia - Mestre, via Einaudi 15;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63;

per l’annullamento,

- del decreto del Ministero della Difesa – D.G. per il Personale Militare privo di data, notificato il -OMISSIS-, recante irrogazione al -OMISSIS-della sanzione disciplinare di stato della sospensione dall’impiego per quattro mesi, con dimezzamento della retribuzione stipendiale;

- di ogni altro atto ad esso commesso, prodromico o conseguente, ivi compresi:

- il parere favorevole proposto dall’Alto comandante per l’irrogazione della sospensione per la durata di mesi uno, richiamato nel decreto di cui al punto precedente;

- il conseguente decreto (senza data) del Ministero della Difesa – D.G. per il Personale Militare privo di data, notificato insieme al primo decreto, recante detrazione dell’anzianità assoluta di grado dal 1°-OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2020 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente è un sottoufficiale dell’Aeronautica Militare.

In data -OMISSIS- si è posto alla guida in stato di ebbrezza con un tasso alcolemico accertato di 2,5 g/l con l’aggravante di aver provocato un incidente stradale per il quale è dovuta intervenire un’autoambulanza con ricorso alle cure del pronto soccorso.

Per tale condotta il ricorrente è stato sottoposto ad un procedimento penale.

L’Amministrazione, informata dal ricorrente, in data -OMISSIS-, in attesa della definizione del procedimento penale, lo ha sospeso dalle aliquote di prossima promozione al grado di-OMISSIS-.

-OMISSIS-ed acquisita dall’Amministrazione della difesa il -OMISSIS-, ha dichiarato non doversi procedere a causa dell’estinzione del reato per intervenuta prescrizione.

In primo grado il ricorrente aveva riportato la condanna alla pena sospesa di 6 mesi di arresto ed € 2.000,00 di ammenda.

Il ricorrente evidenzia di aver sempre ottenuto il massimo della valutazione annuale, diversi encomi e riconoscimenti, ed anche un elogio nel -OMISSIS- da trascrivere nella documentazione matricolare, e di aver informato della-OMISSIS-.

L’Amministrazione il -OMISSIS- ha comunicato l’avvio del procedimento disciplinare e con decreto notificato il -OMISSIS-, gli ha comminato la sanzione disciplinare di stato della sospensione dall’impiego per il periodo di quattro mesi, con dimezzamento della retribuzione stipendiale, ai sensi degli articoli 885, 1357 e 1379, comma 1, del Codice dell’Ordinamento Militare di cui al D.lgs. 15 marzo -OMISSIS-, n. 66.

Il provvedimento è motivato con riferimento al comportamento del ricorrente oggetto del procedimento penale, non conclusosi con una pronuncia di assoluzione e connotato dalla presenza di una condanna per un precedente analogo del -OMISSIS-, con pena sospesa e non menzione, ritenuto censurabile “ sotto l'aspetto disciplinare, in quanto in contrasto con i doveri inerenti al grado rivestito e al senso di responsabilità, nonché con il contegno esemplare che ogni Militare deve tenere in qualsiasi circostanza e, quindi, anche fuori dal servizio, a salvaguardia del prestigio dell'Istituzione cui appartiene. In particolare risulta violato il dovere di improntare il proprio contegno al rispetto delle norme che regolano la civile convivenza, tra le quali rientrano a pieno titolo quelle che disciplinano la circolazione stradale, nonché quella di conservare integre le proprie capacità fisiche e psichiche, astenendosi dagli eccessi nell'uso delle bevande alcoliche che, per chi si pone alla guida di veicoli, sono potenzialmente pericolosi per la propria e per l'altrui incolumità ".

Con il ricorso in epigrafe tale provvedimento è impugnato con due motivi.

Con il primo motivo il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 1392 del Codice dell’Ordinamento Militare di cui al D.lgs. 15 marzo -OMISSIS-, n. 66, per la mancata considerazione che il procedimento è perento, il travisamento dei fatti e la falsità della motivazione, nonché la violazione degli articoli 3 e 10, lett. b), della legge 7 agosto 1990, n. 241, la contraddittorietà, l’illogicità e la carenza di motivazione sotto diversi profili.

In primo luogo perché il ricorrente ha comunicato all’Amministrazione l’esistenza della -OMISSIS-, e pertanto l’affermazione contenuta nel provvedimento impugnato che la sentenza sarebbe stata acquisita solo in data -OMISSIS-, non è veritiera.

In secondo luogo perché la contestazione di addebito per il procedimento sanzionatorio è avvenuta soltanto il -OMISSIS-, il ricorrente ha presentato la propria nota difensiva il-OMISSIS-, l’Ufficiale inquirente ha depositato la relazione finale il -OMISSIS-, e il decreto sanzionatorio è stato notificato solo in data -OMISSIS-, ad oltre quattro mesi dalla memoria difensiva e dopo 119 giorni dal deposito della relazione finale.

Risulta pertanto violato:

- il sopra citato art. 1392, comma 1, perché la contestazione di addebito è stata notificata il -OMISSIS-, sei mesi e otto giorni dopo la data del -OMISSIS-, in cui l’Amministrazione è venuta a conoscenza della sentenza, e quindi in un momento in cui il procedimento era già perento, e la norma citata al comma 1 prevede che il procedimento disciplinare di stato debba essere instaurato con la contestazione degli addebiti entro novanta giorni dalla data in cui l’Amministrazione ha avuto conoscenza integrale della sentenza;

- l’art. 1392, comma 1, il quale prevede che a seguito dell’infrazione il procedimento disciplinare di stato debba essere instaurato con la contestazione degli addebiti entro sessanta giorni dalla conclusione degli accertamenti preliminari che nel caso di specie l’Amministrazione aveva già eseguito in epoca molto risalente nel -OMISSIS-;

- l’art. 1392, comma 4, che prevede l’estinzione del procedimento ove siano decorsi novanta giorni dall’ultimo atto della procedura senza che nessuna ulteriore attività sia stata compiuta, perché dalla relazione finale dell’inquirente del -OMISSIS-, al provvedimento finale, sono decorsi 119 giorni;

- l’art. 1392, comma 4, sotto un ulteriore ed autonomo profilo, dato che anche a voler considerare come atto della procedura la proposta -OMISSIS-, sono passati 92 giorni, perché è necessario tener conto della data di notifica del decreto impugnato trattandosi di un atto recettizio.

In tale contesto inoltre, secondo il ricorrente, il decreto, avendo omesso di prendere posizione rispetto alle puntuali obiezioni mosse in sede procedimentale circa l’avvenuta perenzione del procedimento, è carente di motivazione.

Con il secondo motivo il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 713 del Regolamento di attuazione del Codice dell’Ordinamento Militare (approvato con D.P.R. n. 90 del 15 marzo -OMISSIS-), la falsità del presupposto, l’illogicità manifesta, la violazione del principio di ragionevolezza e di proporzionalità, nonché l’errata applicazione dell’art. 1355 del Codice dell’Ordinamento Militare perché non è stato considerato il carattere episodico e circoscritto degli addebiti nonché l’eccellente stato di servizio e neppure è stato rilevato il difetto dei presupposti per l’applicazione di una sanzione disciplinare di stato per avere denigrato l’immagine dell’Aeronautica.

Inoltre, con riguardo alle disposizioni del predetto Regolamento richiamate nella motivazione del provvedimento impugnato, secondo il ricorrente non è ravvisabile una condotta oggettivamente lesiva del prestigio dell’Istituzione che giustifichi la contestazione della violazione dell’art. 713, né è stato posto in essere un inadempimento ai doveri che giustifichi la contestazione della violazione dell’art. 717, o il venir meno del dovere di conservare e migliorare le proprie capacità psicofisiche previsto dall’art. 718.

Allo stesso modo non appare pertinente il richiamo all’art. 732 perché non è chiaro il motivo per il quale le trasgressioni poste in essere comporterebbero una lesione al prestigio dell’Arma.

In via subordinata il ricorrente contesta l’entità della sanzione inflitta, che è stata aumentata dall’Ammiraglio rispetto alla proposta conclusiva formulata dall’Alto Comandante, con un generico richiamo ai principi di gradualità e proporzionalità dettato dall’art. 1355 del Codice dell’Ordinamento Militare.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione resistente replicando puntualmente alle censure proposte e concludendo per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza n. -OMISSIS-, è stata respinta la domanda cautelare.

Alla pubblica udienza del 4 marzo 2020, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

In ordine alla dedotta perenzione del procedimento il Collegio osserva quanto segue.

Il ricorrente con una prima censura sostiene che il provvedimento impugnato è illegittimo per aver affermato in modo non corrispondente al vero che l’Amministrazione ha acquisito la -OMISSIS-

La doglianza è infondata.

L’art. 1392, comma 1, del Codice dell’Ordinamento Militare prevede che il procedimento disciplinare di stato “deve essere instaurato con la contestazione degli addebiti all'incolpato, entro 90 giorni dalla data in cui l'amministrazione ha avuto conoscenza integrale della sentenza o del decreto penale irrevocabili”.

La giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 luglio 2018, n. 4349;
Tar Veneto, Sez. I, 12 ottobre 2018, n. 937, punto 3.1 in diritto;
Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 agosto 2016, n. 3652) ha chiarito che al fine di far decorrere il termine è necessario che la sentenza sia stata formalmente trasmessa e conosciuta dall'Amministrazione nella sua integralità, munita dell'attestazione dell'irrevocabilità.

Nel caso in esame, contrariamente a quanto dedotto, la data del -OMISSIS-, in cui il ricorrente ha trasmesso nella sua integralità copia della sentenza, non è idonea a far decorrere il termine perché a quella data la sentenza non era ancora divenuta irrevocabile (è divenuta irrevocabile in data -OMISSIS-), e l’Amministrazione solo in data -OMISSIS- ha acquisito dalla-OMISSIS-copia della sentenza completa di annotazione di intervenuta irrevocabilità.

E’ pertanto questa la data di riferimento come dies a quo dei termini del procedimento sanzionatorio.

Sul punto è stato osservato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 2 ottobre 2019, n. 6586) che la ratio che giustifica un’interpretazione di tipo formalistico di fissazione del dies a quo in questione è riconducibile all'esigenza, posta anche nell'interesse dell'incolpato, di consentire all'Amministrazione di acquisire e valutare compiutamente tutti gli elementi di interesse ai fini della sussistenza o meno dei presupposti per l'avvio del procedimento disciplinare, e corrisponde al proporzionato contemperamento, da parte del legislatore ordinario, di tre diversi ordini di esigenze:

- quella del dipendente interessato, di vedersi sottoposto al procedimento disciplinare, a seguito di quello penale, con termini certi e prevedibili, nel suo inizio, nel suo svolgimento e nella sua fine;

- quella dell'Amministrazione della giustizia ordinaria penale, di vedersi onerata delle sole comunicazioni pertinenti al momento della pubblicazione delle pronunce;

- quella dell'Amministrazione di appartenenza del dipendente, di richiedere la trasmissione della copia integrale della sentenza, non potendo controllare (non rientrando nella sua disponibilità) la successiva attività di apposizione dell'attestazione della sopravvenuta irrevocabilità, in difetto di impugnazione.

Conseguentemente anche l’ulteriore censura con la quale il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 1392 del Codice dell’Ordinamento Militare perché il procedimento sanzionatorio sarebbe stato instaurato dopo il termine di novanta giorni è infondata.

Infatti la contestazione degli addebiti è avvenuta il -OMISSIS-, entro il termine di novanta giorni decorrente dal -OMISSIS-.

E’ parimenti infondata l’ulteriore censura con la quale il ricorrente sostiene che è violato il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 1392, comma 2, decorrenti dalla conclusione degli accertamenti preliminari decorrente dalla data del -OMISSIS-, in cui l’Amministrazione ha sospeso il ricorrente dalle aliquote di prossima promozione dello stesso al grado di-OMISSIS- per i medesimi fatti.

Infatti ratione temporis trova applicazione l’originario regime della necessaria pregiudizialità penale, e pertanto l’Amministrazione non avrebbe potuto avviare il procedimento sanzionatorio in assenza di una sentenza irrevocabile.

Come è stato osservato l’art. 1393 del Codice dell’Ordinamento Militare, che regola i rapporti tra il giudizio disciplinare e il giudizio penale, ha subito nel tempo due modifiche normative - per effetto della legge 7 agosto 2015, n. 124 e successivamente in base al D.lgs. 26 aprile 2016, n. 91 - che hanno fatto venir meno il principio della pregiudizialità penale.

In applicazione del principio tempus regit actum deve di conseguenza ritenersi - come questo Tribunale ha avuto occasione di rilevare - che “ lo ius superveniens non possa che trovare applicazione per i procedimenti disciplinari relativi a fatti occorsi e venuti a conoscenza dell’Amministrazione datrice di lavoro dopo l’entrata in vigore dello stesso ius superveniens . Le fattispecie già conosciute alla data di introduzione della nuova normativa, e rispetto alle quali l’Amministrazione si sia già determinata ad attendere la conclusione del procedimento penale in ossequio al principio (all’epoca in vigore) di pregiudizialità penale (necessaria), continueranno a essere regolate dalle disposizioni previgenti.

La giurisprudenza amministrativa - il cui orientamento Collegio condivide – ha infatti chiarito che la nuova disciplina non può che applicarsi ai soli fatti aventi rilievo disciplinare verificatisi dopo la sua entrata in vigore;
i fatti verificatisi in epoca anteriore, invece, restano regolati dalla precedente formulazione del cit. art. 1393 (dovendosi per essi attendere la definizione del procedimento penale) (cfr. Tar Puglia, Lecce, Sez. II, 23 maggio 2018, n. 883;
Tar Lazio, Latina, Sez. I, 3 agosto 2017, n. 416).

Una diversa interpretazione postulerebbe, in sostanza, la retroattività dello ius superveniens , ciò che, in assenza di specifica indicazione da parte del legislatore, non è ammissibile alla luce dell’art. 11, comma 1, delle disposizioni preliminari al codice civile ” (in tali termini, cfr. Tar Veneto, Sez. I, 12 ottobre 2018, n. 937).

Alla fattispecie disciplinare oggetto del presente giudizio, regolata dal principio della pregiudizialità penale necessaria in base alla normativa in vigore al tempo dei fatti di causa e della relativa conoscenza da parte dell’Amministrazione, non è pertanto applicabile il termine di sessanta giorni di cui al citato art. 1392, comma 2, del Codice dell’ordinamento Militare.

Risulta rispettato anche il termine di finale previsto dall’art. 1392, comma 3, di duecentosettanta giorni dalla conoscenza integrale della sentenza divenuta irrevocabile la quale, come sopra visto, è avvenuta il -OMISSIS-, e il procedimento disciplinare si è concluso con il decreto sanzionatorio del 18 febbraio 2019, decorsi 238 giorni.

Contrariamente a quanto dedotto inoltre non sono decorsi più di novanta giorni tra ogni atto della procedura: la contestazione degli addebiti è stata effettuata il -OMISSIS-;
la relazione riepilogativa è del 15 ottobre 2018;
quella finale è del -OMISSIS-;
la proposta -OMISSIS-

La censura con la quale il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 1392, comma 4 - che prevede l’estinzione del procedimento ove siano decorsi novanta giorni dall’ultimo atto della procedura senza che nessuna ulteriore attività sia stata compiuta - perché sarebbero decorsi 119 giorni tra la relazione finale dell’inquirente e il provvedimento finale è infondata.

Infatti deve ritenersi idoneo all’interruzione del termine qualsiasi atto del procedimento, e non solo quelli a rilevanza esterna, con la conseguenza che anche la data del 22 novembre 2018, in cui l’Alto Comando ha espresso il proprio parere circa l’entità della sanzione, deve essere conteggiata.

Inoltre deve ritenersi rispettato anche il termine di novanta giorni tra il -OMISSIS-(da cui sarebbero trascorsi 92 giorni).

Per costante giurisprudenza il termine per la conclusione del procedimento disciplinare deve ritenersi rispettato in caso di tempestiva adozione del provvedimento disciplinare senza che ciò obblighi l’Amministrazione a portare a conoscenza dello stesso entro il termine citato (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 1 giugno 2018, n. 3318;
id. 15 settembre 2015, n. 4298;
id. 15 settembre -OMISSIS-, n. 6876).

Rispetto al provvedimento sanzionatorio, infatti, la volontà del destinatario non rileva ai fini del perfezionamento e della produzione degli effetti tipici dell’atto, per cui il dies ad quem del procedimento deve individuarsi nel giorno della sua emanazione e, come è stato osservato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 marzo 2020, n. 1689) “ la neutralità della notifica ai fini del perfezionamento dell'atto non è incisa nemmeno dal disposto dell'art. 21 bis della L. n. 241 del 1990, introdotto dalla L. 11 febbraio 2005, n. 15, che ha disciplinato in modo espresso il regime dell'efficacia dei provvedimenti amministrativi, chiarendo quali devono essere comunicati ai destinatari affinché possano divenire operativi e produrre i loro effetti tipici, e ciò in quanto, per i provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei destinatari, la comunicazione condiziona l'efficacia dell'atto, ma non il suo perfezionamento o la sua validità, purché esso sia completo in ogni sua parte ”.

In tale contesto, in cui risultano rispettati dall’Amministrazione i termini previsti dall’art. 1392 del Codice dell’ordinamento Militare, il decreto, rispetto alle obiezioni mosse dal ricorrente nella memoria depositata in sede procedimentale, risulta sufficientemente motivato con il riferimento al chiaro disposto della norma citata.

Il primo motivo deve pertanto essere respinto.

Anche le censure proposte con il secondo motivo devono essere respinte.

Con questo motivo in sostanza il ricorrente sostiene che il provvedimento impugnato muove dall’erroneo assunto secondo cui la mera violazione del codice della strada sia sufficiente a comportare la violazione degli artt. 713, 717, 718 e 732 del Regolamento di attuazione del Codice dell’Ordinamento Militare;
inoltre, l’Amministrazione non avrebbe tenuto conto dei precedenti di servizio favorevoli e avrebbe impropriamente qualificato l’ammissione di responsabilità come un’aggravante anziché come un’attenuante.

Infine, in via subordinata, il ricorrente lamenta che l’Amministrazione – nel determinare l’entità della sanzione - non avrebbe tenuto conto dei criteri previsti dall’art. 1355 del Codice dell’Ordinamento Militare aumentando la misura della stessa rispetto a quanto proposto dall’Alta Autorità.

Tali censure, alla luce della documentazione versata in atti, non possono essere accolte.

Proprio quanto emerge da tale documentazione non consente di ritenere illogica la valutazione – assunta a presupposto del provvedimento impugnato – secondo cui il comportamento tenuto dal ricorrente costituisce violazione delle richiamate norme regolamentari.

Infatti non vi è stata solamente una condotta di guida in stato di ebbrezza, ma si è anche verificato un sinistro stradale con il necessario intervento di un’ambulanza ed ricorso alle cure di una struttura ospedaliera.

Pertanto non appare illogico che l’Amministrazione abbia ritenuta lesa l'immagine della Forza Armata (art. 713), a causa di un comportamento incompatibile con l’obbligo di conservare e migliorare le proprie capacità psicofisiche compromesse dall'abuso di alcoolici (art. 718), in violazione dei doveri connessi allo status di militare da adempiere con senso di responsabilità (art. 717), tenendo una condotta che impronti il proprio contegno al rispetto delle norme che regolano la civile convivenza, astenendosi dal compiere azioni non confacenti alla dignità e al decoro e dagli eccessi nell'uso di bevande alcoliche (articolo 732).

Rispetto a quest’ultimo punto, non appare illogico ritenere che, tra le norme che regolano la civile convivenza, rientrino anche quelle che disciplinano la circolazione stradale, tra le quali è compresa quella del divieto della guida sotto l'influenza dell'alcool, potenzialmente pericolosa per la propria e la altrui incolumità, che nel caso in esame ha causato un incidente stradale.

Per quanto concerne la censura, formulata in via subordinata, con cui il ricorrente contesta l’entità della sanzione, va richiamato il pacifico orientamento giurisprudenziale in base al quale la valutazione in ordine alla gravità di un comportamento ai fini disciplinari e alla proporzione tra la sanzione irrogata ed i fatti contestati costituisce manifestazione del discrezionale apprezzamento dell'amministrazione, suscettibile di sindacato di legittimità solo per macroscopici vizi logici (cfr. Tar Veneto, Sez. I, 28 giugno 2019, n. 782;
Tar Emilia Romagna, Parma, 17 settembre 2015, n. 219;
Tar Puglia, Lecce, Sez. III, 15 ottobre -OMISSIS-, n. 2079;
Consiglio di Stato, Sez. IV, 25 maggio 2005, n. 2705;
id. 5 ottobre 2004, n.6490id. 15 maggio 2003, n. 2624;
id. 30 ottobre 2001, n. 5868;
id. 12 aprile 2001, n. 2259;
idem, 31 luglio 2000, n. 3647).

Nel caso di specie, tenuto conto delle circostanze dell’episodio, dell’esistenza di un precedente specifico, e delle affermazioni formulate dallo stesso ricorrente nella memoria difensiva depositata in sede procedimentale, il giudizio espresso dall’Amministrazione appare immune da vizi logici.

L’assunto secondo il quale l’Amministrazione non avrebbe tenuto conto degli elementi che militavano a favore del ricorrente non è fondato, perché l’Amministrazione ha invece ritenuto, sotto il profilo disciplinare, prevalente la recidiva per l’esistenza di un precedente specifico da cui è conseguita una condanna penale non comunicata dal ricorrente e conosciuta dall’Amministrazione casualmente solo nel 2011 a seguito dell’acquisizione del certificato del casellario giudiziale.

Le affermazioni contenute nel provvedimento impugnato circa la mancata comprensione dei disvalori connessi all'abuso di sostanze alcoliche, della pericolosità del porsi alla guida in stato di ebbrezza e delle motivazioni che hanno spinto il legislatore a sanzionare tali comportamenti contrari al rispetto delle norme che regolano la civile convivenza, vengono giustificate dal provvedimento impugnato con riferimento alle affermazioni del ricorrente contenute nella memoria difensiva prodotta in sede procedimentale.

Anche tale valutazione appare immune da vizi logici, perché alle pagine 8 e 9 della memoria, il ricorrente, per sminuire il rilievo delle condotte contestate, ha effettivamente affermato che può essere normale eccedere talvolta, in relazione a determinate circostanze, specie nei fine settimana, nell’assunzione di bevande alcoliche, e che il problema si è posto perché il limite di legge per la guida è molto basso.

Pertanto non risulta comprovato l’assunto secondo cui l’Amministrazione avrebbe violato i criteri di determinazione dell’entità della sanzione previsti dall’art. 1355 del Codice dell’ordinamento Militare.

In definitiva pertanto il ricorso deve essere respinto.

Nonostante l’esito della lite, le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tenuto conto delle peculiarità della controversia e della risalenza dei fatti oggetto della contestazione disciplinare.