Pubblicato il 23/12/2019

N. 08679/2019REG.PROV.COLL.

N. 03931/2019 REG.RIC.

N. 04214/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3931 del 2019 proposto dalla società Consorzio Prodest Milano S.r.l., in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A P e A G ed elettivamente domiciliata presso lo Studio del secondo dei suindicati difensori in Roma, via A. Gramsci, n. 14;

contro

della società Euro &
Promos Fm S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa, dagli avvocati R P e F P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato R P in Roma, via Canina, n. 6;
l’Università degli Studi di Milano, in persona del Rettore pro tempore , non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 4214 del 2019, proposto dalla Università degli Studi di Milano, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la società Euro &
Promos Fm S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, dagli avvocati R P e F P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato R P in Roma, via Canina, n. 6;

nei confronti

della società Consorzio Prodest Milano S.r.l., in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, Sez. IV, 10 aprile 2019 n. 804, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società Euro&Promos Fm S.p.a. nonché l’appello incidentale dalla stessa spiegato nel ricorso in appello n. R.g. 3931/2019 ed i documenti prodotti in entrambi i giudizi;

Esaminate le memorie difensive, anche di replica e gli ulteriori atti depositati;

Visti tutti gli atti delle cause;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 luglio 2019 il Cons. S T e uditi per le parti gli avvocati A G, per delega dell’avvocato A P e R P;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La vicenda che fa da sfondo ai due contenziosi qui in decisione può essere riassunta come segue, tenendo conto della documentazione prodotta dalle parti in entrambi i gradi di giudizio dei due processi.

L’Università degli Studi di Milano ebbe ad indire una procedura per l’affidamento del servizio di guardiania e vigilanza presso il Polo di Medicina Veterinaria di Lodi, il Polo di Via Celoria a Milano e la sede di Via Noto a Milano. La procedura per l’affidamento del servizio non prevedeva una suddivisione in lotti e stabiliva, quale criterio di aggiudicazione, quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa, con attribuzione di un massimo di 70 punti all'offerta tecnica e di 30 punti a quella economica.

Al termine della procedura selettiva si collocava al primo posto della graduatoria il Consorzio Prodest Milano S.r.l. e seconda classificata era la società Euro&Promos FM S.p.a.. Conseguentemente l'offerta della prima classificata veniva sottoposta a procedura per la verifica di congruità, ai sensi dell’art. 97 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 che aveva un esito favorevole per l’operatore economico concorrente, di talché veniva aggiudicata la gara alla Consorzio Prodest.

Seguiva alla conclusione della suddetta procedura ad evidenza pubblica la proposizione di un ricorso giurisdizionale da parte della seconda classificata Euro&Promos dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia.

2. – Il ricorso in questione, volto all’annullamento dell’esito della gara, era assistito da motivi di doglianza con i quali si sosteneva che l'offerta dell'aggiudicataria doveva essere esclusa dalla gara per l'indeterminatezza dell'oggetto dell'offerta dalla stesa presentata (i primi due motivi), oltre a censurare analiticamente (con il terzo motivo) le valutazioni sull'anomalia dell'offerta del Consorzio fatte proprie dalla stazione appaltante al fine di ritenerla congrua, ritenendo la seconda classificata che le giustificazioni rese dall’aggiudicataria non fossero in alcun modo idonee a giustificare l’offerta presentata.

Il Tribunale amministrativo, dopo avere respinto i primi due motivi di ricorso, riteneva fondata la terza censura dedotta dalla ricorrente in primo grado, riscontrando evidenti lacune emergenti dalla lettura della relazione di giustificazioni presentata dal Consorzio che la stazione appaltante non aveva colpevolmente rilevato, finendo per esprimersi in merito alla congruità dell'offerta attraverso una motivazione pressoché apodittica. A conferma di ciò il giudice di primo grado sottolineava che l’esame delle giustificazioni è avvenuto in un lasso di tempo talmente breve (solo trenta minuti, secondo quel che emergeva dal verbale delle operazioni della procedura di verifica dell’anomalia dell’offerta) da non considerare adeguatamente approfondito lo scrutinio di una relazione analitica e circostanziata come è quella che è stata presentata dal Consorzio.

In estrema sintesi il giudice di primo grado ha accolto (seppur ritenendo solo parzialmente fondate le censure dedotte dalla società Euro &
Promos) il ricorso proposto dalla seconda classificata in quanto:

- seppure è vero che la verifica di anomalia dell’offerta non può trasformarsi in una sorta di “caccia all’errore” e che si configura invece come una valutazione globale dell’affidabilità dell’offerta stessa, parimenti l’impresa deve dare adeguate giustificazioni delle proprie voci di costo che, altrimenti, renderebbero l’offerta incongrua ed economicamente insostenibile;

- nel caso di specie l’inadeguatezza delle giustificazioni, cui si accompagna la sostanziale assenza di motivazione della valutazione di congruità dell’offerta svolta dalla stazione appaltante, si rivela con particolare riguardo a talune voci di costo. Si pensi, ad esempio, al costo del referente del servizio-responsabile della commessa (figura apicale), che secondo il progetto tecnico dell’aggiudicataria dovrebbe prestare servizio a regime per 20 ore settimanali;

considerato che

l’inquadramento contrattuale del responsabile corrisponde almeno al livello “B” del CCNL dei Servizi Fiduciari (per come si ricava dalla lettura dell’allegato A1 alle giustificazioni) e che la società Euro &
Promos, nel giudizio di primo grado, ha ipotizzato per tale voce dell’offerta un costo nel biennio di circa 34.000,00 euro, di tale costo (con riferimento all’impiego della citata figura apicale) non vi è però traccia nelle giustificazioni, nelle quali peraltro l’utile di impresa supera di poco la misura di 20.000,00 euro, senza contare che le giustificazioni si riferiscono espressamente al solo personale di livello “F” del CCNL;

- di fronte a tali evidenti lacune della relazione di giustificazioni, la stazione appaltante è rimasta sostanzialmente inerte, oltre alla circostanza che la determinazione finale di congruità dell’offerta si caratterizza per il carattere assolutamente apodittico della motivazione.

Il Tribunale quindi accoglieva il ricorso, dichiarando inefficace il contratto medio tempore stipulato, ma non disponendo la sostituzione dell’operatore secondo classificato al primo, dal momento che l’esito della controversia avrebbe provocato comunque una rivalutazione della congruità dell’offerta dell’aggiudicatario originario.

3. – Nei confronti della sentenza di primo grado propone ora ricorso in sede di appello (n. R.g. 3931/2019) la società Consorzio Prodest Milano S.r.l., chiedendone la riforma in quanto errata.

In particolare la società Consorzio, originaria aggiudicataria della gara bandita dall’Università di Milano, afferma che le giustificazioni da essa presentate nel corso della subfase di verifica dell’anomalia delle offerte e le successive valutazioni effettuate per conto della stazione appaltante dalla commissione non presentano quei profili di manifesta incoerenza o irragionevolezza che sono apparsi esistenti al giudice di primo grado che ha accolto il ricorso di Euro &
Promos.

La odierna appellante, nello sviluppare i motivi di gravame, premette di essere una società che gode di una struttura organizzativa solida e diffusa su tutto il territorio nazionale, sia come fornitore diretto che attraverso la società consorziata La Centrale S.r.l., che può contare su oltre 500 risorse complessive operative, un solido patrimonio, una fitta rete di certificazioni di qualità ed un amplissimo e qualitativo portafoglio clienti, sicché essa è in grado “ di assorbire senza incertezze l’impatto della nuova commessa, con la conseguenza che i nuovi costi indiretti saranno molto ridotti, stabilizzandosi a valori prevedibilmente inferiori a quelli contenuti nella offerta economica del Consorzio, da ritenersi ampiamenti sufficienti ed addirittura permettere delle riserve di garanzia per fronteggiare tutte le evenienze del servizio di cui trattasi ” (così, testualmente, a pag. 6 dell’atto di appello). Quanto appena riferito permette di confermare la sufficienza “ della voce spese generali, quantificate nelle giustificazioni allegate all’offerta in €41.947,20, per prassi aziendale, (che) comprende i costi strutturali insorgenti a seguito dell’eventuale aggiudicazione di un appalto ” (così, testualmente, ancora a pag. 6 dell’atto di appello).

La società appellante si sofferma poi (sempre nell’atto di appello, alle pagg. 6 e 7) a puntualizzare che “ Nel caso specifico di appalti di servizi di portierato vengono classificati come spese generali sia le spese per la presenza del Referente del servizio sia le spese sostenute per la formazione del personale. Queste ultime sono state quantificate nella relazione tecnica, al punto A3.2) Piano di formazione del personale previsto per tutto il periodo di durata del contratto, in 80 ore per la durata biennale del contratto e non, contrariamente a quanto affermato dalla società Euro&Promos e riportato in motivazione dal primo Giudice, in 80 ore all’anno ”.

4. - Ulteriori precisazioni sulla riferita voce dell’offerta riferite dalla appellante sono costituite dalle seguenti circostanze:

- che il 67% dei corsi di formazione proposti nella relazione tecnica sarà erogato (come si evince peraltro nella predetta relazione) da personale interno dell’offerente e/o da propri consulenti (nella fattispecie dalla società AIPROS) e solo il 33% sarà erogato ad Enti esterni;

- che la rilevante presenza del Consorzio sul territorio di Milano grazie ad appalti in corso di esecuzione, con un continuo trend di crescita, permetterà alla società odierna appellante di non dover sostenere significativi nuovi costi, da un punto di vista squisitamente gestionale, in quanto buona parte di quanto elencato alla voce spese generali è comunque da sostenersi nell’ambito dell’organizzazione complessiva aziendale;

Ne deriva che erroneamente il giudice di prime cure non ha dato rilievo ai suindicati decisivi profili di giustificazione dell’offerta presentata dal Consorzio l’aggiudicataria, volendo considerare decisiva, ai fine della stima di non congruità dell’offerta presentata, l’incidenza della figura (e del relativo costo) del referente del servizio–responsabile della commessa, che secondo il progetto tecnico del Consorzio dovrebbe prestare servizio a regime per 20 ore settimanali. Il Tribunale amministrativo sul punto è giunto ad affermare che nel costo del biennio del personale impiegato non vi è traccia della suddetta figura apicale, aggiungendosi a ciò che l’utile di impresa indicato supera di poco la misura di 20.000,00 euro.

Ma tali deduzioni, ad avviso della società appellante, non colgono nel segno perché non tengono conto del fatto che “ che il personale aggiuntivo ed apicale non opera costantemente nell’appalto, avendo funzioni di controllo, ispezione, coordinamento effettuate periodicamente sulla base degli appalti che la società odierna appellante ha in tutto il territorio di Milano e della Regione Lombardia ” oltre al fatto che “ il carico economico di tali figure si ricava all’interno delle spese generali che, come è stato chiarito nelle giustificazioni, “vengono calcolate secondo l’incidenza percentuale del 6,12% sul costo medio orario summenzionato di euro 9,81 e pari, quindi, a 0,60 euro per cadauna ora di servizio”, il che significa in termini economici un importo complessivo di euro 41.947,20 a disposizione della ditta appaltatrice per far fronte ai costi di gestione tra cui anche quelli relativi a questo tipo di personale ” (così, testualmente, alle pagg. 7 e 8 dell’atto di appello).

La specifica affermazione espressa dal giudice di primo grado, in senso negativo rispetto all’adeguatezza delle giustificazioni presentate in gara dalla società Consorzio, secondo la quale dette giustificazioni farebbero riferimento soltanto al costo del personale operativo di livello F, mentre avrebbero dovuto ricomprendere anche il costo per la figura del “responsabile”, alla quale corrisponderebbe almeno il livello “B” del CCNL dei Servizi Fiduciari, neppure può avere fondamento se si consideri, secondo quanto si è già riferito, che le figure apicali non costituiscono personale inserito nel contesto meramente operativo, ma di addetti ad attività di controllo qualità operanti nelle varie sedi di cui al contratto di appalto di vigilanza il cui affidamento è oggetto della procedura selettiva di cui al presente contenzioso.

A ciò si aggiunga ancora, con portata più generale, che il giudice di prime cure ha accolto il terzo motivo di ricorso proposto dalla Euro &
Promos con il quale sono state contestate le valutazioni sviluppate dalla stazione appaltante sull’anomalia dell’offerta presentata dal Consorzio con riferimento a singole voci di costo e quindi tale scrutinio del Tribunale amministrativo è avvenuto in contrasto con l’orientamento giurisprudenziale oramai prevalente secondo il quale deve tenersi costantemente conto del principio per cui il giudizio di verifica della congruità di un’offerta sospetta di anomalia ha natura globale e sintetica sulla serietà o meno dell’offerta nel suo insieme, essendo irrilevanti delle – pur sempre possibili – isolate e singole voci di scostamento, considerato peraltro che lo stesso Tribunale sembrava avere aderito pienamente a tale impostazione giurisprudenziale nella fase cautelare del processo di primo grado.

In conclusione sull’argomento la società appellante ricorda che “Un sindacato nel dettaglio su voci puntuali, come effettuato dal Tar Lombardia, è precluso al giudice amministrativo, cui per i limiti della sua giurisdizione non è consentita un’autonoma valutazione della congruità delle singole voci, non potendosi appunto sostituire ad un’attività valutativa spettante, nella sua manifestazione, all’Amministrazione procedente” (così, testualmente, a pag. 12 dell’atto di appello).

5. – Nel silenzio processuale in tale giudizio di appello dell’Università degli Studi di Milano, si è costituita in giudizio la società Euro &
Promos Fm S.p.a. che ha contestato la fondatezza dell’appello proposto dalla società Consorzio Prodest Milano S.r.l., con riferimento alle deduzioni sviluppate con i mezzi di gravame proposti, sostenendo nel contempo la parziale correttezza della sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di prime cure ha accolto il terzo motivo di ricorso formulato dalla Euro &
Promos nel giudizio di primo grado.

Nello stesso tempo la predetta società ha sottolineato come il Tribunale amministrativo non abbia segnalato l’anomalia dell’offerta presentata dal Consorzio con riguardo ad ulteriori aspetti di criticità circa la congruità dell’offerta predetta.

In primo luogo viene in emersione la circostanza, sfuggita al giudice di prime cure ed alla commissione, che il Consorzio Prodest ha giustificato il costo annuo della manodopera moltiplicando i costi orari della manodopera per un numero di ore di lavoro inferiore (34.956) rispetto a quello richiesto per lo svolgimento del servizio nel capitolato (37.885) e quindi, anche in sede di giustificazioni, il Consorzio ha omesso di considerare i costi non calcolati delle 2.929 ore di lavoro da prestarsi in più.

In secondo luogo “ La Commissione non si è, altresì, avveduta del fatto che il Consorzio ha erroneamente calcolato il costo della manodopera come se tutti gli addetti da impiegarsi potessero essere - e rimanere - inquadrati nel livello F ”, tenuto conto anche della rilevante circostanza secondo la quale “ per contratto collettivo, il personale può rimanere inquadrato nel livello F (il più basso) solo per i primi 12 mesi;
poi, per i successivi 12 mesi, deve venire inquadrato nel livello superiore E, ed infine, definitivamente, al livello D ” (così, testualmente, a pag. 10 della memoria di costituzione con appello incidentale).

In terzo luogo il Tribunale amministrativo e la commissione non hanno dato rilievo alla genericità (ed apoditticità) delle indicazioni offerte dal Consorzio nelle giustificazioni allorquando la società ha calcolato il costo della manodopera del tutto ingiustificatamente considerando, senza nessun elemento concreto che gli addetti al servizio: a) sarebbero stati assenti per malattia, infortuni e maternità per sole 31 ore annue medie per ciascun lavoratore impiegato full time , in luogo delle 136 tabellari;
b) non avrebbero mai potuto usufruire di un’ora di assenza né per ferie, né per festività, né per permessi annui retribuiti, né per diritto allo studio;
c) non avrebbero lavorato per sole 49 ore all’anno, in luogo delle 472 tabellari e, quindi, avrebbero lavorato mediamente per 2.039 ore annue in luogo delle 1.616 ore annue tabellari.

6. - Nel contempo la società Euro &
Promos ha anche spiegato appello incidentale con riferimento alla prima parte della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia con la quale sono stati respinti i primi due motivi di censura dedotti dalla ridetta società nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

Essa reiterava, anche nella sede di appello, dunque, i due motivi di censura e quindi che:

- la stazione appaltante non si era colpevolmente avveduta della indeterminatezza che caratterizzava l’offerta presentata dalla società Consorzio Prodest, oltre alla conseguente incertezza della proposta contrattuale formulata, di talché doveva considerarsi irragionevole la decisione dell’Università di non escludere dalla selezione detta società Consorzio, finendo addirittura per aggiudicarle l’appalto;

- la medesima stazione appaltante avrebbe dovuto escludere dalla gara la società Consorzio Prodest in quanto l’offerta tecnica presentata non rispettava le prescrizioni di legge che rendono obbligatoria una pausa dell’attività lavorativa dopo lo svolgimento di 6 ore continuative di lavoro, con conseguente mancata e falsa applicazione degli artt. 8 e 17 d.lgs. 8 aprile 2003, n. 66.

Laddove pertanto il giudice di appello avesse dovuto ritenere fondato l’appello proposto dalla società Consorzio Prodest, il medesimo giudice di appello avrebbe dovuto comunque ritenere illegittima l’aggiudicazione a suo tempo assegnata in favore della predetta società dall’Università degli Studi di Milano, stante la fondatezza dei primi due motivi di censura dedotti con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado ed erroneamente respinti dal Tribunale amministrativo regionale.

7. – Nel corso del processo le parti hanno depositato ulteriori memorie, anche di replica, con documenti, confermando le opposte posizioni già evidenziate nelle rassegnate conclusioni.

8. - Nei confronti della sentenza di primo grado ha proposto anche ricorso in sede di appello (n. R.g. 4214/2019) l’Università degli Studi di Milano, chiedendone la riforma in quanto errata.

L’Università ricorda, infatti, che la società Consorzio Prodest era stata invitata a presentare le necessarie giustificazioni a sostegno della congruità della propria offerta e, specificamente, con riferimento al costo della manodopera. A differenza di quanto ha sostenuto il giudice di primo grado, grazie al contenuto delle giustificazioni, l’offerta presentata dalla predetta società si dimostrava congrua.

Ciò in quanto il Consorzio aveva fornito ampie e convincenti motivazioni circa la sostenibilità del ribasso offerto evidenziando di aver calcolato l'incidenza sul costo orario delle maestranze come segue: a) la quota a diretto carico dell'Inps delle ore di assenza del personale per malattia, infortuni e maternità (66/80%);
b) la non incidenza nel settore vigilanza e guardiania delle assenze e dei permessi per il diritto allo studio;
c) la conteggiabilità di soli 216 giorni lavorativi effettivi avendo riguardo alle giornate di chiusura previste nel calendario accademico (ad eccezione del servizio H24).

Il Consorzio, poi, aveva allegato una tabella riepilogativa del costo orario della manodopera dalla quale si evinceva come l'offerta non si ponesse sotto i minimi tariffari ed aveva dimostrato di essere in grado di poter godere di economie di scala in quanto già fornitore di servizi identici a quello oggetto d'appalto.

Fermo quanto sopra, già di per sé sufficiente a ritenere congrua l’offerta presentata da Consorzio Prodest, al contrario di quanto ha affermato, nell’accogliere il terzo motivo di ricorso proposto dalla società Euro &
Promos, il giudice di prime cure, la sentenza di primo grado fatta oggetto di appello evidenzia la propria erroneità in quanto in essa non si è tenuto conto del fondamentale principio secondo il quale “ nelle gare pubbliche il giudizio di anomalia o di incongruità dell'offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell'offerta, con la conseguenza che il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della pubblica amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell'istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un'inammissibile invasione della sfera propria della pubblica Amministrazione ” (così, testualmente, a pag. 5 dell’atto di appello dell’Università).

Da qui la richiesta di riforma della sentenza fatta oggetto di appello.

9. – Nel silenzio processuale (in questo secondo giudizio di appello) della società Consorzio Prodest, si è costituita in giudizio la società Euro &
Promos che ha preliminarmente eccepito la mancata notifica del ricorso in appello dell’Università alla Consorzio Prodest e, nel merito, ha sostenuto l’infondatezza del predetto ricorso in appello.

Nello stesso tempo la società Euro &
Promos ha ribadito, riformulando le relative censure dedotte in primo grado, la incongruità dell’offerta presentata dalla società Consorzio Prodest per i tre aspetti (ulteriori rispetto a quello che ha condotto all’accoglimento del ricorso di primo grado) di anomalia dell’offerta e rilevati e considerati assorbiti dal giudice di prime cure, istando per la reiezione dell’appello proposto dall’Università.

10. - I due mezzi di gravame proposti in grado di appello nei confronti della medesima sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, Sez. IV, 10 aprile 2019 n. 804, debbono essere riuniti, ai sensi dell’art. 70 c.p.a..

Va a tal proposito rammentato, in via generale e per completezza espositiva, che nel processo amministrativo, con riferimento al grado di appello, sussiste l’obbligo per il giudice di disporre la riunione degli appelli allorquando questi siano proposti avverso la stessa sentenza (art. 96, comma 1, c.p.c.), mentre in tutte le altre ipotesi la riunione dei ricorsi connessi attiene ad una scelta facoltativa e discrezionale del giudice, come si desume dalla formulazione testuale dell'art. 70 c.p.a., con la conseguenza che i provvedimenti adottati al riguardo hanno carattere meramente ordinatorio, sono privi di valenza decisoria e restano conseguentemente insindacabili in sede di gravame con l'unica eccezione del caso in cui la medesima domanda sia proposta con due distinti ricorsi dinanzi al medesimo giudice (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 24 maggio 2018 n. 3109).

Al di là dell’obbligo di riunione dei due ricorsi in appello qui in esame, in quanto proposti nei confronti della medesima sentenza di primo grado, emerge poi, in tutta evidenza, la integrale connessione soggettiva ed oggettiva tra gli stessi, recando quali parti processuali le stesse già costituite nel giudizio di primo grado ed avendo ad oggetto la delibazione di motivi di appello dal contenuto pressoché sovrapponibile.

Deriva da quanto sopra che va disposta la riunione del ricorso in grado di appello n. R.g. 4214/2019 al ricorso n. R.g. 3931/2019, in quanto quest’ultimo ricorso in appello è stato proposto in epoca antecedente rispetto al precedente, perché siano decisi in un unico contesto processuale e ciò sia per evidenti ragioni di economicità e speditezza dei giudizi sia al fine di prevenire la possibilità (eventuale) di un contrasto tra giudicati (cfr., ancora, Cons. Stato, Sez. IV, 7 gennaio 2013 n. 22 e 23 luglio 2012 n. 4201).

11. – Va in via preliminare dato atto che l’Università degli Studi di Milano non ha notificato il ricorso in appello (n. R.g. 4214/2019) nei confronti della società Consorzio Prodest.

Tale comportamento, come correttamente eccepito, rende inammissibile il ricorso in appello proposto dall’Università di Milano.

Va dunque accolta l’eccezione di inammissibilità del ricorso in appello proposto dall’Università di Milano per non avere quest’ultima notificato il ricorso stesso alla società Consorzio Prodest.

12. – Nel merito dell’appello principale (proposto da Consorzio Prodest) da esaminare il Collegio ritiene indispensabile, in via generale, in punto di diritto, rammentare quanto segue.

La costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha più volte ricordato che il giudizio sulla verifica dell'anomalia può essere svolto dal giudice amministrativo nei limiti di un sindacato estrinseco, ovvero al fine di accertare l'eventuale sussistenza di vizi logici del percorso motivazionale, senza poter effettuare valutazioni dirette di convenienza o sostenibilità dell'offerta, riservate alla stazione appaltante.

Posto, infatti, che il giudizio della stazione appaltante costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale, che rendano palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta, il giudice amministrativo non può, quindi, procedere ad una autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci, che costituirebbe un'inammissibile invasione della sfera propria della pubblica amministrazione. (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. III, 13 dicembre 2013 n. 5984).

Tali principi possono trasferirsi anche alla valutazione ex post sull’attendibilità dell’offerta prodotta in gara, come accade nel caso di specie, potendosi estendere a tale operazione la considerazione secondo la quale, nelle gare pubbliche, il giudizio finalizzato alla verifica dell'attendibilità e della serietà della stessa ovvero dell'accertamento dell'effettiva possibilità dell'impresa di eseguire correttamente l'appalto alle condizioni proposte ha natura "globale e sintetica" e deve risultare da un'analisi di carattere tecnico delle singole componenti di cui l'offerta si compone, al fine di valutare se l'anomalia delle diverse componenti si traduca in un'offerta complessivamente inaffidabile;
sicché, conclusivamente e ribadendo quanto si è anche sopra illustrato, detto giudizio costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale riservato alla pubblica amministrazione ed insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza, che rendano palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta.

Ed ancora. In sede di verifica delle offerte anomale la motivazione del relativo giudizio deve essere rigorosa ed analitica in caso di giudizio negativo, mentre in caso di giudizio positivo, ovvero di valutazione di congruità dell’offerta anomala, non occorre che la relativa determinazione sia fondata su un'articolata motivazione ripetitiva delle medesime giustificazioni ritenute accettabili o espressiva di ulteriori apprezzamenti;
pertanto il giudizio favorevole di non anomalia dell'offerta in una gara d'appalto non richiede una motivazione puntuale ed analitica, essendo sufficiente anche una motivazione espressa per relationem alle giustificazioni rese dall'impresa offerente, sempre che queste ultime siano a loro volta congrue ed adeguate (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 18 dicembre 2018 n. 7128).

D’altronde il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della pubblica amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell'istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un'inammissibile invasione della sfera propria della pubblica amministrazione. Sullo stesso solco argomentativo va poi puntualizzato che anche l'esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti, a dimostrazione della non anomalia della propria offerta ovvero della sua sostenibilità/attendibilità, rientra nell’alveo dell’esercizio di un potere di discrezionalità tecnica attribuito alla pubblica amministrazione, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi ed evidente errori di valutazione oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, il giudice può esercitare il proprio sindacato, ferma restando l'impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello dell’amministrazione procedente (cfr., ancora ex multis ed in epoca recentissima, Cons. Stato, Sez. V, 25 giugno 2018 n. 3924, 7 maggio 2018 n. 2689 e 3 aprile 2018 n. 2051).

13. – Va quindi anche nella presente occasione confermato che il giudizio circa l'anomalia o l'incongruità dell'offerta ha natura globale e sintetica e costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale, riservato alla pubblica amministrazione, che è insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell'operato della commissione di gara che rendano palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta (cfr. ancora, ex multis , Cons. Stato, Sez. III, 29 marzo 2019 n.2079, Sez. V, 26 ottobre 2018 n. 6119 e Sez. III, 9 novembre 2018 n. 6326).

Da ciò discende che anche l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti rientra nella discrezionalità tecnica della pubblica amministrazione, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi ed evidente errori di valutazione oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, il giudice di legittimità può esercitare il proprio sindacato, ferma restando l'impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello della pubblica amministrazione (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 2017 n. 5387 e n. 6119/18 cit.).

Sotto altro profilo, va, altresì, ricordato che la verifica delle offerte anomale non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell'offerta economica (la c.d. caccia all'errore), ma mira, invece, ad accertare se l'offerta nel suo complesso sia attendibile ed affidabile e, dunque, se sia o meno in grado di offrire serio affidamento circa la corretta esecuzione della prestazione richiesta (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 29 aprile 2015 n. 2186 e Sez. V, 23 marzo 2015 n. 1565). Giova, ancora, precisare che il corretto svolgimento del procedimento di verifica dell'anomalia presuppone un contraddittorio effettivo tra stazione appaltante ed offerente, di cui costituiscono necessari corollari l'assenza di preclusioni alla presentazione di giustificazioni ancorate al momento della scadenza del termine di presentazione delle offerte, la immodificabilità dell'offerta ed al contempo la sicura modificabilità delle giustificazioni, nonché l’ammissibilità di giustificazioni sopravvenute e di compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l'offerta risulti nel suo complesso affidabile (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 22 maggio 2015 n. 2581 e 5 settembre 2014 n. 4516).

Nel caso di specie e con riferimento al motivo dedotto con il ricorso di primo grado considerato accoglibile dal Tribunale amministrativo regionale, emerge dalla documentazione prodotta che il Consorzio Prodest ha accuratamente illustrato la solidità della propria organizzazione che le permette, nell’ambito dello svolgimento degli adempimenti contrattuali dei molti affidamenti dei quali è destinataria, di realizzare economie di scala nell’impiego delle diverse figure professionali collegate alle diverse fasi di realizzazione dell’oggetto dei contratti di appalto. Ancor più nello specifico, dalla lettura delle giustificazioni trasmesse alla stazione appaltante e prodotte in giudizio (già nel corso del primo grado del presente processo), emerge un quadro riepilogativo delle spese per il personale riferite ai contratti di portierato affidati alla società oggi appellante, inserite nell’ambito della voce “spese generali”, che comprende sia le spese per la presenza del referente del servizio sia le spese sostenute per la formazione del personale e ciò pare plausibile, dal momento che la mole di attività lavorativa collegata ai numerosi contratti di appalto in essere impone, necessariamente, alla società di garantire una costante formazione “trasversale” ed “orizzontale” che si rivolga ad ogni tipologia di figura professionale coinvolta nelle diverse operazioni contrattuali, sì da rendere impossibile una decontestualizzazione, in ambito atomistico, dei costi sostenuti per le singole figure e con riferimento ai singoli contratti.

Ciò è dimostrato, nella relazione tecnica, al punto A3.2, ove si rende nota la predisposizione di un piano di formazione del personale previsto per tutto il periodo di durata del contratto, in 80 ore per l’intera durata biennale di esecuzione di quest’ultimo (e non, diversamente da quanto ritenuto dalla società Euro &
Promos, prima, e dal giudice di prime cure, poi, in 80 ore annue), con ciò riducendosi drasticamente (ammesso che la contestazione fosse ammissibile per quanto si è sopra riferito circa la possibilità di contestazione parcellizzata e puntuale delle voci dell’offerta sottoposte a giustificazione, secondo la costante interpretazione giurisprudenziale che anche qui viene confermata) l’entità della distonia finanziaria riferita alla voce “personale” e “referente” rilevata dalla società Euro &
Promos e condivisa dal Tribunale amministrativo regionale.

Non si presenta quindi palesemente ingiustificato l’importo complessivo di euro 41.947,20 considerato dalla società Consorzio Prodest con riferimento ai costi di gestione nei quali inserire anche quelli relativi al personale, anche specializzato. E ciò in disparte la considerazione del livello o della categoria di inquadramento del ridetto personale, rispetto al quale considerare anche le eventuali progressioni in carriera è questione che esula dalla valutazione circa la congruità dell’offerta presentata.

14. – In ragione di quanto sopra il motivo di appello dedotto dalla società Consorzio Prodest merita accoglimento e da ciò consegue il necessario scrutinio dell’appello incidentale proposto dalla società Euro &
Promos Fm S.p.a..

Come si è più sopra cennato con l’appello incidentale la predetta società ha inteso contestare la correttezza della sentenza di primo grado nella parte in cui il Tribunale amministrativo regionale ha respinto, ritenendoli infondati, i primi due motivi di ricorso dedotti in quel grado di giudizio dalla Euro &
Promos.

Detti motivi (cor)rispondevano alla censura (complessivamente considerata) con la quale si contestava la mancata considerazione da parte della stazione appaltante (ai fini dell’esclusione della consorzio Prodest dalla gara) dell’indeterminatezza dell'oggetto dell'offerta prodotta dalla società poi individuata come aggiudicataria.

Rammenta la società Euro &
Promos, nel ricorso per la proposizione dell’appello incidentale, che dalla lex specialis di gara discendeva che:

- erano puntualmente indicati l’ubicazione delle sedi di lavoro, le diverse tipologie di esso e l’orario nel quale i diversi servizi avrebbero dovuto essere svolti, in termini così puntuali e precisi che si potevano ricavare le ore complessive di lavoro da prestarsi nel numero di n. 37.885 ore annue [così all’art. 2 (“ Modalità e orari del servizio ”) del Capitolato d’appalto];

- era prescritto l’obbligo per i concorrenti di illustrare nell’offerta tecnica “ il gruppo di lavoro e la struttura organizzativa che utilizzerà in sede di erogazione del servizio” allegando “i curricula del personale impiegato, la formazione [da esso] già acquisita, nonché il piano formativo che si impegna ad erogare al proprio personale in corso di contratto ” (ciò dal disciplinare di gara nella sezione “ A) Team e formazione specifica ”)

Fermo quanto sopra, in termini di previsione di legge speciale di gara, la società appellante incidentale lamenta che la società Consorzio Prodest, nell’offerta presentata si era limitata ad offrire dati generici, segnalando ad esempio che “ avrebbe fatto svolgere n. 80 ore di formazione a ciascun singolo addetto: non avendo, però, messo a disposizione il dato certo, esatto e puntuale del numero degli addetti che avrebbe sottoposto a formazione - e non essendo esso in alcun modo aliunde ricavabile - non aveva fatto comprendere quante fossero le ore di formazione complessivamente offerte ” (così, testualmente, a pag. 17 dell’atto di appello incidentale).

L’avere poi nell’offerta tecnica il Consorzio Prodest avere dichiarato l’utilizzo di 3 figure professionali per il coordinamento e controllo, 12 figure professionali di supporto al coordinamento e controllo, 3 capi posto e un personale operativo ai servizi di guardiania/vigilanza indicato in 15 FTE ( Full Time Equivalent ), per un totale di 33, senza però collegare detta indicazione numerica del personale impiegato “a tempo pieno” al tipo di CCNL che sarebbe stato applicato alle singole figure professionali utilizzate e senza specificare se il parametro di monte ore annue indicate sia riferibile a quelle “mediamente lavorate oppure teoriche”, con ciò rendendo “ impossibile individuare, non solo l’esatto numero degli addetti (le teste) componenti del gruppo di lavoro che metterà in campo e, quindi, accertare se il dimensionamento della forza lavoro sarà in grado di garantire la totalità del servizio da prestarsi (con le idonee pause previste dalla normativa vigente), ma neppure il monte ore complessivo offerto ” (così, testualmente, a pag. 15 dell’atto di appello).

15. – Ad avviso del Collegio possono confermarsi le riflessioni espresse dal giudice di primo grado attraverso cui ha illustrato le ragioni che militavano per il non accoglimento dei primi due motivi di censura dedotti dalla società Euro &
Promos.

Infatti la lettura degli atti che compongono la lex specialis di gara permette di apprezzare che le prescrizioni in base alle quali i concorrenti avrebbero dovuto confezionare le offerte tecniche da presentare, non raggiungevano un grado di puntualità approfondita tale che imponesse un particolare metodo di redazione delle offerte che impedisse una certa ampiezza e latitudine di strumenti di predisposizione delle offerte medesime quanto alle informazioni da offrire alla stazione appaltante. Dette informazioni, quindi, proprio per il contenuto “permissivo” degli atti componenti la legge speciale di gara era consentito (o comunque non era vietato) che assumessero una caratterizzazione di ampio respiro quanto ai contenuti, costruendo quindi ( la lex specialis ) un criterio di sufficienza nel metodo di predisposizione delle offerte tecniche, affinché esse non potessero essere considerate indeterminate o generiche, tale, ai fini della loro ammissibilità, da permettere una indicazione ampia e non estremamente specificata e parcellizzata delle informazioni necessarie ai fini dell’attribuzione del punteggio valutativo alla singola offerta.

Degna di rilievo e condivisibile è la considerazione, svolta dal giudice di prime cure, circa la novità del servizio oggetto della gara di appalto (di “ nuova attivazione ”, punto 1.1 della sentenza qui oggetto di appello) e la conseguenza, da tale considerazione discendente circa la “ flessibilità nell'organizzazione del servizio e nella predisposizione del progetto (offerta) tecnico di gestione, purché fosse garantita la copertura dei turni di vigilanza indicati nel capitolato d’oneri ” (ancora al punto 1.1. della sentenza qui oggetto di appello).

La previsione, poi, di una figura “Jolly” idonea a completare il novero del personale impiegato, accentua il carattere di adattabilità del servizio ad una realizzazione dello stesso che, per la sua novità, non può godere di parametri di riferimento relativi ad esperienza analoghe pregresse nelle tre sedi nell’ambito delle quali esso avrebbe dovuto espletarsi.

16. – Si precisa che la presente decisione è stata assunta tenendo conto dell’ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 27 aprile 2015 n. 5 nonché Cassazione civ., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242), che ha consentito di derogare all'ordine logico di esame delle questioni e quindi di tralasciare ogni valutazione pregiudiziale sugli eccepiti o rilevabili profili di inammissibilità dell'appello nonché sulla violazione del divieto dei “ nova ” in appello e di risolvere la lite nel merito.

Inoltre, le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c. , in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 luglio 2016 n. 3176). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

17. – In ragione di quanto sopra si è illustrato, con riferimento ai due ricorsi in appello proposti (n. R.g. 3931/2019 e n. R.g. 4214/2019) e qui esaminati congiuntamente per effetto di riunione, va dunque accolto, in virtù della fondatezza dei motivi di appello dedotti, il ricorso in appello proposto dalla società Consorzio Prodest, mentre va dichiarato inammissibile (per quanto si è sopra riferito con riguardo alla mancata notifica da parte dell’Università del ricorso in appello a tutte le parti in giudizio) il ricorso in appello proposto dall’Università degli Studi di Milano. Va pure respinto, per le ragioni pure sopra illustrate, l’appello incidentale proposto dalla società Euro&Promos Fm S.p.a..

Ne deriva, in definitiva quindi, che per l’effetto, va riformata la sentenza appellata con conseguente reiezione del ricorso originario (r.g.2064 del 2018) proposto da società Euro&Promos Fm Spa.

Le spese del doppio grado di giudizio possono compensarsi, sussistendo i presupposti di cui all’art. 92 c.p.c., per come espressamente richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a..