Pubblicato il 01/12/2023

N. 06610/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02598/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2598 del 2023, proposto da
E M, rappresentata e difesa dall'avvocato M F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A.S.L. Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato A S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

in parte qua, del bando di concorso per la stabilizzazione di personale precario pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dei Concorsi n. 40 del 26.5.2023 e della delibera n. 483/2023 del Direttore Generale A.S.L. Caserta, con cui è stato indetto concorso per la stabilizzazione, come dirigenti, di diverse figure professionali precarie del ruolo sanitario, nonché degli atti collegati e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’A.S.L. Caserta 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2023 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente, laureata in farmacia, iscritta all’albo professionale dei farmacisti della Provincia di Caserta, già dipendente precaria dell’A.S.L. Caserta, lamenta l’illegittimità parziale della Deliberazione della A.S.L. Caserta n. 483/2023 (rectius n. 484/2023) con cui è stata indetta una procedura concorsuale ai sensi dell’art. 20, comma 2, del D. Lgs. 75/2017 per la stabilizzazione di diverse figure professionali precarie, nella parte in cui prevede come requisito specifico di ammissione per la qualifica di “Dirigente Farmacista” - cui aspira - il possesso della specializzazione in Farmacia Ospedaliera, Farmaceutica Territoriale o in una delle discipline ad esse equipollenti o affini.

Premesso che, alla data di indizione della selezione concorsuale, l’istante non possedeva il predetto titolo di specializzazione, essendo solo iscritta al relativo corso di studi, contesta la legittimità del bando nella parte in cui non ammette anche gli specializzandi e deduce i seguenti motivi di gravame:

- violazione della L. n. 145/2018, art. 1 comma 547, che consente ai medici e farmacisti, a partire dal terzo anno del corso di formazione specialistica, di partecipare alle procedure concorsuali per l’accesso alla dirigenza del ruolo sanitario nella specifica disciplina bandita;

- eccesso di potere per disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta: l’esclusione dal concorso comporterebbe una evidente discriminazione tra precari specializzati e specializzandi che hanno svolto le stesse mansioni, consentendo solo ai primi di accedere alla selezione;

- violazione della L. n. 145/2018 sotto distinto profilo: si afferma l’illegittimità della clausola del bando secondo cui “Non verranno considerati i servizi e le attività prestati antecedentemente al conseguimento del titolo di studio richiesto per l’ammissione al Concorso Pubblico Riservato” in quanto penalizzerebbe i precari per i quali, sebbene abbiano conseguito nel frattempo il titolo di specializzazione, non sarebbero utilmente valutati gli anni di servizio svolti antecedentemente, anche ai fini dell’anzianità prevista per l’accesso al concorso (“tre anni di contratto, anche non continuativi, negli ultimi otto anni dal 01/01/2015 al 31/12/2022 presso l’amministrazione che bandisce il concorso”).

Conclude con le richieste di accoglimento del gravame e di conseguente annullamento del bando di concorso in parte qua, insistendo per la riformulazione ad opera dell’A.S.L. di una graduatoria separata ex L. n. 145/2018 per i farmacisti specializzandi.

Costituitasi in giudizio, l’A.S.L. eccepisce la tardività del ricorso notificato il 5.6.2023 rispetto alla delibera pubblicata il 17.3.2023 e l’inammissibilità per carenza di legittimazione attiva, poiché la ricorrente non avrebbe presentato la domanda di partecipazione. Nel merito, la resistente pone in evidenza che il bando richiama il D.P.R. 483/1997 il quale, all’art. 32, detta i criteri per l’accesso alla dirigenza sanitaria e, quanto alla figura di “Dirigente Farmacista” prevede come requisito di accesso il possesso della specializzazione in Farmacia Ospedaliera, in Farmaceutica Territoriale o in una delle discipline ad esse equipollenti o affini.

Quanto alla previsione di cui alla L. n. 145/2018 evocata dalla difesa della istante, si tratterebbe di una norma speciale derogatoria della ordinaria previsione di accesso alla Dirigenza che non potrebbe essere estesa alla procedura di stabilizzazione, a sua volta speciale.

Con ordinanza cautelare n. 1107 del 5.7.2023 il T.A.R. ha rigettato la domanda cautelare con la seguente motivazione: “il ricorso non appare assistito dalla ragionevole previsione di accoglimento alla luce dei precedenti di questo Tribunale (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, n. 837/2021) e del Consiglio di Stato (Sez. III, n. 1155/2020) e delle considerazioni svolte dalla difesa dell’A.S.L. in ordine all’ambito di applicazione delle previsioni di cui all’art. 1, commi 547 – 548, della L. n. 145/2018, perimetrate alle procedure concorsuali ordinarie per l’accesso alla dirigenza, con esclusione delle procedure di stabilizzazione;
Rilevato, peraltro, che tale esegesi trova conferma nella previsione contenuta nel comma 548, che subordina l’assunzione a tempo indeterminato dei medici e farmacisti di cui al comma 547 al conseguimento del titolo di specializzazione che, pertanto, resta condicio sine qua non per il reclutamento”.

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello cautelare con ordinanza n. 3672 del 1.9.2023 argomentando come segue: “l’appello cautelare non evidenzi(a) elementi di apprezzabile fumus boni iuris in quanto: i) come correttamente ritenuto dal TAR, l’ambito di applicazione delle previsioni di cui all’art. 1, commi 547 – 548, della L. n. 145/2018 risulta circoscritto alle procedure concorsuali ordinarie per l’accesso alla dirigenza;
ii) le medesime previsioni non fanno cenno alle procedure di stabilizzazione, le quali operano in via derogatoria a quelle concorsuali (v., ex multis, Cons. Stato, sez. III, n. 4733 del 2022)”.

All’udienza del 21.11.2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e, pertanto, può prescindersi dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dalla controparte processuale circa la presunta irricevibilità ed inammissibilità dell’impugnativa;
tanto in applicazione del principio di economia dei mezzi processuali che, secondo consolidata giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 5/2015;
Sez. IV, n. 3225/2017 e n. 3225/2017) e di legittimità (Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 26242/2014 e n. 26243/2014), consente di derogare all’ordine delle questioni da esaminare previsto dall’art. 276 c.p.c. privilegiando lo scrutinio della ragione “più liquida” sulla scorta, peraltro, del paradigma sancito dagli artt. 49, comma 2, e 74 del c.p.a..

Ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) del c.p.a. e come già anticipato in fase cautelare, il T.A.R. non ritiene di discostarsi dal proprio precedente (Sez. V, n. 837/2021) reso in un precedente giudizio proposto dalla medesima ricorrente avverso analoga procedura concorsuale.

Al riguardo, si è ritenuto che:

- il thema decidendum consiste nello stabilire se, ai fini della ammissione alla stabilizzazione di cui all'art. 20, comma 2, del D. Lgs. n. 75 del 2017 (ossia attraverso riserva dei posti da mettere a concorso) siano sufficienti i soli requisiti prescritti dalla norma medesima (anzianità triennale e titolarità di contratti flessibili con la P.A., secondo la tesi della difesa di parte ricorrente) ovvero se sia altresì necessario lo specifico titolo di studio (specializzazione nella disciplina per cui si concorre) previsto dal D.P.R. n. 483 del 1997 ai fini dell'accesso alla dirigenza medica (tesi della resistente amministrazione sanitaria) e di cui la istante era priva alla data di indizione del concorso;

- in linea generale, la regola di accesso al pubblico impiego è data dal concorso, ai sensi dell'art. 97 Cost., e la stabilizzazione costituisce soltanto un istituto di carattere eccezionale e derogatorio delle ordinarie modalità di accesso;

- da tanto discende che le amministrazioni non sono affatto vincolate all'utilizzo di tali strumenti, sicché, correlativamente, non esiste alcun diritto dell'interessato ad ottenere la stabilizzazione ma, unicamente, un'aspettativa di mero fatto (cfr., T.A.R. Piemonte, Sez. II, 9 novembre 2011, n. 1184;
T.A.R. Calabria - Catanzaro, Sez. II, 7 marzo 2011, n. 332;
T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-bis, n. 4731 del 6 maggio 2009;
T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 3342 del 19 ottobre 2007);

- i requisiti specificamente previsti dal comma 2 dell'art. 20 del D. Lgs. n. 75/2017 (ossia titolarità di contratti flessibili e anzianità minima di servizio) sono unicamente preordinati ad avere titolo alla c.d. "riserva di posti" e non anche ad assorbire o superare gli altri requisiti di carattere generale che debbono pur sempre essere posseduti da tutti coloro che - a titolo di riserva o meno - intendano comunque accedere alla procedura concorsuale per il reclutamento di dirigenti di primo livello del servizio sanitario;

- tale conclusione s’impone in ragione della assenza di una espressa deroga relativamente ai predetti requisiti di ordine generale ed in favore dei medesimi stabilizzandi, ad opera della citata disposizione di cui all'art. 20;

- deve, dunque, distinguersi tra presupposti specifici per accedere alla stabilizzazione mediata (titolarità di contratti flessibili e anzianità minima di servizio), la cui sussistenza comporta la sola idoneità ad aspirare alla quota di riserva, e presupposti generali per accedere al concorso, nel cui ambito si sviluppa altresì il procedimento di stabilizzazione (requisiti generali ex art. 1 del D.P.R. n. 483);

- il possesso di tali requisiti costituisce in ogni caso elemento indefettibile che deve essere presente in capo a tutti i partecipanti (riservatari o meno);

- da tanto discende la persistente necessità di siffatti requisiti generali, appositamente previsti dal citato art. 1 del D.P.R. n. 483 del 1997, tra i quali rientra altresì il possesso dello specifico titolo di studio (art. 32), onde accedere alle ridette procedure concorsuali non solo per i non riservatari ma anche per i riservatari (stabilizzandi);

- in altri termini, la specialità della procedura è insita nella quota di riserva, percentualmente contingentata, destinata ai lavoratori non stabili;
di contro, non si evince alcun elemento di specialità in relazione ai requisiti di accesso alla posizione di ruolo da ricoprire;

- il possesso dei requisiti di cui all'art. 20, comma 2, cit. certamente permette l'accesso alla riserva di posti, ma non esime i concorrenti dal munirsi degli ulteriori e più specifici titoli di ammissione che la normativa generale prevede per l'ottenimento di un posto a tempo indeterminato di Dirigente Medico;

- in particolare, quest’ultima, dettata dal D.P.R. n. 483/1997, all'art. 32 (Concorso, per titoli ed esami, per il primo livello dirigenziale farmacista - Requisiti specifici di ammissione), espressamente prevede che costituiscono requisiti specifici di ammissione al concorso per il primo livello dirigenziale farmacista: a) laurea in farmacia o in chimica e tecnologie farmaceutiche;
b) specializzazione nella disciplina oggetto del concorso;
c) iscrizione all'albo dell'ordine dei farmacisti attestata da certificato in data non anteriore a sei mesi rispetto a quello di scadenza del bando;

- pertanto, lo schema generale ricavabile dall'art. 20 deve essere integrato con le disposizioni normative di settore, imprescindibili ai fini della individuazione dei requisiti di ingresso nei variegati ambiti lavorativi di interessati e che, per l’ambito dirigenziale che rileva in questa sede, prevede il possesso della specializzazione.

Rispetto a tali considerazioni, di per sé sufficienti a fondare una pronuncia reiettiva, si palesano infondate le ulteriori considerazioni svolte dalla ricorrente che, a sostegno del proprio costrutto argomentativo, trae argomenti dalla previsione contenuta nell’art. 1, commi 547 – 548, della L. n. 145/2018.

Sul punto si ribadisce quanto già evidenziato in fase cautelare di primo e di secondo grado circa la natura evidentemente speciale delle previsioni de quibus che consentono la partecipazione di specializzandi alle procedure concorsuali per l'accesso alla dirigenza del ruolo sanitario nella specifica disciplina bandita e collocati, all'esito positivo delle medesime procedure, in graduatoria separata (comma 547). Si tratta, in particolare, di procedure per assunzioni soltanto eventuali e residuali del reclutamento a tempo indeterminato degli specializzandi, subordinate in ogni caso all’effettivo conseguimento del titolo e alla disponibilità di posti dopo l’esaurimento della graduatoria ordinaria degli aspiranti farmacisti già in possesso del titolo di specializzazione (comma 548).

Per quanto rileva nel presente giudizio, è dirimente la considerazione che tali disposizioni non recano alcun riferimento alle procedure di stabilizzazione di cui all’art. 20, comma 2, del D. Lgs. n. 50/2017. Merita quindi condivisione il ragionamento svolto dall’A.S.L., secondo cui la L. n. 145/2018 introduce norme di carattere speciale, in quanto derogatorie alla normale previsione di accesso alla Dirigenza e non possono essere estese per analogia alla particolare procedura di stabilizzazione, già questa ex se speciale, di cui all’art. 20 comma 2 del D. Lgs. n. 75/2017, ostandovi il principio generale di cui all’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile, secondo cui le leggi penali e quelle che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati.

Le norme sulla stabilizzazione costituiscono, infatti, uno strumento di reclutamento parimenti derogatorio rispetto a quello ordinario del pubblico concorso previsto per l’accesso alle amministrazioni pubbliche di cui al D. Lgs. n. 165/2001 (Corte Costituzionale, n. 250/2021;
Consiglio di Stato, Sez. III, n. 4733/2022;
T.A.R. Lazio, Roma, n. 15321/2023) in quanto introducono un percorso riservato ad una platea ristretta di soggetti che risultino in possesso di determinati requisiti e abbiano maturato un determinato periodo di esperienza lavorativa in ambito pubblico, secondo dettagliate disposizioni previste da specifiche leggi.

Dalle svolte considerazioni discende la legittimità dell’impugnata azione amministrativa nonché la superfluità dell’esame dell’ulteriore censura che si appunta sulla previsione contenuta nel bando, secondo cui “Non verranno considerati i servizi e le attività prestati antecedentemente al conseguimento del titolo di studio richiesto per l’ammissione al Concorso Pubblico Riservato”;
difatti, il mancato possesso del titolo di specializzazione preclude di per sé alla ricorrente la partecipazione alla selezione concorsuale, sicché l’eventuale accoglimento di tale censura si palesa privo di concreto interesse in quanto inidoneo a fondare una diversa conclusione.

La novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.