Pubblicato il 04/01/2023

N. 00145/2023 REG.PROV.COLL.

N. 05824/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5824 del 2018, proposto da -OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, rappresentato e difeso dall'avvocato C L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del decreto del Ministero dell’Interno del 25 gennaio 2018 con il quale è stata respinta l’istanza di concessione della cittadinanza italiana presentata ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett, f), della legge n. 91/1992, in data 30 marzo 2012

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 24 ottobre 2022 la dott.ssa Antonietta Giudice e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I. - Il ricorrente ha presentato istanza intesa ad ottenere la concessione della cittadinanza italiana, ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f), della legge n. 91/1992, in data 30 marzo 2012.

II. - Esperita l’istruttoria di rito, l’Amministrazione ha respinto la domanda dell’interessato, ritenendo che non vi fosse coincidenza tra l’interesse pubblico e quello del richiedente alla concessione della cittadinanza, per la presenza di pregiudizi penali a carico dell’interessato e per l’insufficienza della situazione reddituale.

Con specifico riferimento ai pregiudizi penali, dal rapporto informativo della Questura di -OMISSIS-del 22.08.2012 e dal parere della Prefettura di -OMISSIS-del 24.09.2012 a carico dell'interessato risultano le seguenti vicende:

- condanna del Tribunale di -OMISSIS-del 19.01.1996 per i reati di cui all’art. 468 c.p. ( contraffazione di pubblici sigilli ) e artt. 477 e 482 c.p. ( falsità materiale );

- condanna della Pretura di -OMISSIS-– Sezione distaccata di -OMISSIS-- del 19.01.1996 per il reato di cui all’art. 496 c.p. ( falsa dichiarazione sull’identità propria );

- decreto penale di condanna del GIP di -OMISSIS-, emesso il 25.9.2009, per il reato ex art. 591 c.p. ( abbandono di minori ).

III. – Il ricorrente eccepisce l’illegittimità dell’atto impugnato, chiedendone l’annullamento dell’efficacia per violazione di legge ed eccesso di potere per difetto d’istruttoria e motivazione ex L. 241/90.

Il richiedente con riferimento ai fatti addebitati, considerati risalenti nel tempo e su cui è intervenuta l’estinzione, evidenzia che sono sfociati in una sentenza emessa ai sensi dell’art. 444 c.p.p. e in decreti penali di condanna, provvedimenti che, attesa la mancanza di qualsiasi approfondimento in merito alla colpevolezza dell’imputato, non possono equipararsi ad una condanna a seguito di un giudizio dibattimentale. Inoltre, egli assume di soddisfare ampiamente il requisito del reddito minimo, producendo in atti le certificazioni sulla situazione reddituale degli anni dal 2009 al 2017.

IV. - Si è costituito in giudizio il Ministero dell’interno per resistere al ricorso, con mero atto di stile.

V. – Con ordinanza n.-OMISSIS-del 4 luglio 2018 è stata respinta la domanda cautelare per mancanza di periculum in mora .

VI. – In vista dell’udienza pubblica l’Amministrazione resistente ha depositato documenti del fascicolo del procedimento e una relazione difensiva, insistendo per il rigetto del ricorso.

VII. – All’udienza straordinaria del 24 ottobre 2022, svolta in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. - Il ricorso è infondato.

II. - Il Collegio reputa utile una premessa di carattere teorico in ordine al potere attribuito all’amministrazione in materia, all’interesse pubblico protetto e alla natura del relativo provvedimento (vedi, da ultimo, TAR Lazio, sez. V bis, n. 2943, 2944, 2945, 3018 e 3471/2022).

L'acquisizione dello status di cittadino italiano per naturalizzazione è oggetto di un provvedimento di concessione, che presuppone l'esplicarsi di un'amplissima discrezionalità in capo all'Amministrazione. Ciò si desume, ictu oculi , dalla norma attributiva del potere, l’art. 9, comma 1, della legge n. 91/1992, a tenore del quale la cittadinanza “ può ” - e non “ deve ” - essere concessa.

La dilatata discrezionalità in questo procedimento si estrinseca attraverso l’esercizio di un potere valutativo che si traduce in un apprezzamento di opportunità in ordine al definitivo inserimento dell'istante all'interno della comunità nazionale, apprezzamento influenzato e conformato dalla circostanza che al conferimento dello status civitatis è collegata una capacità giuridica speciale, propria del cittadino, che comporta non solo diritti - consistenti, sostanzialmente, oltre nel diritto di incolato, nei “diritti politici” di elettorato attivo e passivo (che consentono, mediante l’espressione del voto alle elezioni politiche, la partecipazione all’autodeterminazione della vita del Paese di cui si entra a far parte e la possibilità di assunzione di cariche pubbliche) - ma anche doveri nei confronti dello Stato-comunità – consistente nel dovere di difenderla anche a costo della propria vita in caso di guerra (“ il sacro dovere di difendere la Patria ” sancito, a carico dei soli cittadini, dall’art. 52 della Costituzione), nonché, in tempo di pace, nell'adempimento dei “ doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale ”, consistenti nell’apportare il proprio attivo contributo alla Comunità di cui entra a far parte (art. 2 e 53 Cost.).

A differenza dei normali procedimenti concessori, che esplicano i loro effetti esclusivamente sul piano di uno specifico rapporto Amministrazione/Amministrato, l’ammissione di un nuovo componente nell’elemento costitutivo dello Stato (Popolo), incide sul rapporto individuo/Stato-Comunità, con implicazioni d’ordine politico-amministrativo;
si tratta, pertanto, di determinazioni che rappresentano un'esplicazione del potere sovrano dello Stato di ampliare il numero dei propri cittadini (vedi, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. III, 7.1.2022 n. 104;
cfr. Cons. Stato, AG, n. 9/1999;
sez. IV n. 798/1999;
n. 4460/2000;
n. 195/2005;
sez, I, n. 1796/2008;
sez. VI, n. 3006/2011;
Sez. III, n. 6374/2018;
n. 1390/2019, n. 4121/2021;
TAR Lazio, Sez. II quater, n. 10588 e 10590 del 2012;
n. 3920/2013;
4199/2013).

È stato, in proposito, anche osservato che il provvedimento di concessione della cittadinanza refluisce nel novero degli atti di alta amministrazione, che sottende una valutazione di opportunità politico-amministrativa, caratterizzata da un altissimo grado di discrezionalità nella valutazione dei fatti accertati e acquisiti al procedimento: l'interesse dell'istante ad ottenere la cittadinanza deve necessariamente coniugarsi con l'interesse pubblico ad inserire lo stesso a pieno titolo nella comunità nazionale.

E se si considera il particolare atteggiarsi di siffatto interesse pubblico, avente natura “composita”, in quanto coevamente teso alla tutela della sicurezza, della stabilità economico-sociale, del rispetto dell’identità nazionale, è facile comprendere il significativo condizionamento che ne deriva sul piano dell’ agere del soggetto alla cui cura lo stesso è affidato.

II.1. - In questo quadro, pertanto, l’amministrazione ha il compito di verificare che nel soggetto istante risiedano e si concentrino le qualità ritenute necessarie per ottenere la cittadinanza, quali l’assenza di precedenti penali, la sussistenza di redditi sufficienti a sostenersi, una condotta di vita che esprime integrazione sociale e rispetto dei valori di convivenza civile.

La concessione della cittadinanza deve rappresentare il suggello sul piano giuridico di un processo di integrazione che nei fatti sia già stato portato a compimento, la formalizzazione di una preesistente situazione di “cittadinanza sostanziale” che giustifica l’attribuzione dello status giuridico (in proposito, Tar Lazio, Sez. II quater, sent. n. 621/2016: “ concessione che costituisce l’effetto della compiuta appartenenza alla comunità nazionale e non causa della stessa ”).

In altre parole, si tratta di valutare il possesso di ogni requisito atto ad assicurare l’inserimento in modo duraturo nella comunità, mediante un giudizio prognostico che escluda che il richiedente possa successivamente creare problemi all’ordine e alla sicurezza nazionale, disattendere le regole di civile convivenza ovvero violare i valori identitari dello Stato, gravare sulla finanza pubblica (cfr. ex multis , Tar Lazio, Roma, Sez. I ter, n. 3227 e n. 12006 del 2021 e sez. II quater, n. 12568/ 2009;
Cons. Stato, sez. III, n. 104/2022;
n. 4121/2021;
n. 7036 e n. 8233 del 2020;
n. 1930, n. 7122 e n. 2131 del 2019;
n. 657/2017;
n. 2601/2015;
sez. VI, n. 3103/2006;
n.798/1999).

III. - Se, dunque, il potere dell’Amministrazione ha natura discrezionale, il sindacato giurisdizionale sulla valutazione dell’effettiva e compiuta integrazione nella comunità nazionale deve essere contenuto entro i ristretti argini del controllo estrinseco e formale, esaurendosi nello scrutinio del vizio di eccesso di potere, nelle particolari figure sintomatiche dell’inadeguatezza del procedimento istruttorio, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, arbitrarietà, irragionevolezza della scelta adottata o difetto di motivazione, con preclusione di un’autonoma valutazione delle circostanze di fatto e di diritto oggetto del giudizio di idoneità richiesto per l’acquisizione dello status di cui è causa;
il vaglio giurisdizionale non deve sconfinare nell’esame del merito della scelta adottata, riservata all’autonoma valutazione discrezionale dell’Amministrazione ( ex multis , Cons. Stato, sez. III, 7.1.2022 n. 104;
Sez. IV, n. 6473/2021;
Sez. VI, n. 5913/2011;
n. 4862/2010;
n. 3456/2006;
Tar Lazio, Sez. I ter, n. 3226/2021, Sez. II quater, n. 5665/2012).

IV. - Alla luce del quadro ricostruito, è possibile ritenere prive di pregio le censure formulate da parte attrice, volte a confutare l’operato dell’amministrazione resistente che ha formulato un giudizio di inaffidabilità del ricorrente e di non compiuta integrazione nella comunità nazionale: i precedenti contestati riguardano comportamenti posti in essere in epoca diversa, a distanza di anni l’una dall’altra, anche in prossimità del momento di presentazione della domanda, lesive di beni giuridici fondamentali, che hanno finito ragionevolmente per riflettersi in maniera negativa sulla formulazione del giudizio di idoneità da parte dell’amministrazione, chiamata a contemperare l’interesse pubblico composito da tutelare, come in premesse individuato, e l’interesse vantato dal richiedente.

IV.1. - In particolare, il reato posto in essere da ultimo dal ricorrente, abbandono di minori , ex art. 591 c.p. e il reato più risalente di contraffazione di sigilli ex art. 468 c.p., sono puniti con una pena edittale che nel massimo non è inferiore a tre anni di reclusione, sicché, risultano automaticamente ostativi ex art. 6 della legge 91/1992 persino all’acquisto della cittadinanza italiana “di diritto” da parte del coniuge di connazionale (TAR Lazio, sez. II quater, n. 1833/15;
3582/14;
n. 9947/2016, 324/2017;
TAR Lazio, sez. I ter, n. 11734/2019, 4632/2020;
nel senso che le ipotesi preclusive all'acquisto della cittadinanza per matrimonio previste dall'articolo 6 della legge n. 91 del 1992 si devono ritenere applicabili a fortiori anche alla ipotesi della cittadinanza richiesta per naturalizzazione, cfr Consiglio di Stato VI n. 52 del 10 gennaio 2011;
sez. III, n. 52/2011, 1726/2019, 8734/2019, 4151/2021;
TAR Lazio, sez. V bis, n. 2944/2022, n. 4236/22, n. 4295/2022, 4941/2022, n. 5130/2022, n. 5131/2022, n. 6254/2022).

Detta norma - proprio perché dettata in relazione ad una situazione di maggior favore (in quanto sorretta dall’esigenza di tutela di chi è già cittadino e dell’unità familiare) – va considerata quale norma di tenuta dell’ordinamento che individua gli argini di quell’area del penalmente rilevante travalicati i quali inevitabilmente il potere di valutazione discrezionale dell’amministrazione, giustapposto all’interesse legittimo pretensivo del richiedente lo status, finisce per essere compresso, a tutela delle regole di civile convivenza e dei valori identitari dello Stato.

Solo in presenza della riabilitazione, ai sensi del comma 2 dello stesso art. 6, e della conseguente automatica rimozione degli effetti ostativi riconnessi alla commissione dei reati specificamente individuati, si riespande l’esigenza di tutela dell’unità familiare.

Nel caso che ci occupa ricorre un’ipotesi di cittadinanza per residenza, negata per la contestazione, tra le altre cose, della commissione di reati automaticamente ostativi, per i quali non era intervenuta la riabilitazione, per cui, se si considera che in questi casi anche al coniuge del cittadino sarebbe stata negato lo status , è possibile concludere per la correttezza dell’operato della p.a.

IV.2. – E le suddette considerazioni circa la rilevanza dei reati in argomento non possono essere scalfite neanche dalla tesi attorea sulla mancata equiparazione della sentenza di patteggiamento o del decreto penale di condanna (che ricorre nel caso di specie) ad una pronuncia di condanna, in ragione della propugnata tesi che i primi prescinderebbero dall’accertamento della colpevolezza del soggetto.

Non è superfluo rilevare che la scelta di riti premiali contempla, nel codice del rito penale, sempre una scelta o una condivisione (intesa anche come mancata opposizione) da parte del soggetto sottoposto all’esercizio dell’azione penale;
nell’applicazione della pena su richiesta delle parti (art. 444 e ss c.p.p.) o nel decreto di condanna (artt. 459 e ss. c.p.p.) il fatto storico è accertato e accettato o non contestato (mediante proposizione di opposizione) dalle parti e confermato dal Giudice penale. In mancanza di pronunce pienamente assolutorie, non può non farsi riferimento al fatto storico che, comunque, conferma l’apprezzamento di inaffidabilità strumentale alla valutazione di meritevolezza della concessione dello status civitatis ;
peraltro, quando una norma assume l'esistenza di una condanna penale come presupposto (più o meno vincolante) per l'adozione di un provvedimento amministrativo, ovvero quale preclusione all'esercizio di determinate facoltà o diritti, a questi fini vale come sentenza di condanna anche quella emessa a seguito di patteggiamento ex art. 444 c. p. p. o emessa dal GIP su richiesta del P.M. con decreto avverso cui l’imputato non ha proposto opposizione (cfr. Cons. di Stato, 7 ottobre 2013, n. 4921;
27 marzo 2012, n. 1781;
TAR Lazio, 10 gennaio 2017, n. 324, T.A.R. Lazio, Roma, sez. I ter, 03.06.2021, n. 6541).

Quanto al peso dell’estinzione del reato, che peraltro è intervenuta succesivamente all’adozione del provvedimento odiernamente avversato e di cui quindi la p.a. non poteva tenere conto, val conto osservare altresì che i provvedimenti di riabilitazione, estinzione della pena e persino i provvedimenti collettivi di clemenza non incidono sulla capacità dell’Amministrazione di negare il richiesto status civitatis , proprio perché, al contrario, confermano l’esistenza di un fatto storico adeguatamente accertato e sanzionato dal Giudice Penale, contrario alle regole proprie della Comunità nazionale, consentendo poi l’accesso a misure di ripristino e/o alternative che, sebbene inibiscano la pienezza della sanzione penale, non obliterano la capacità valutativa dell’Amministrazione in sede di accertamento, prognostico e complessivo, dei presupposti di concessione della cittadinanza.

IV.3. – Inoltre, come accennato, a sostegno della fondatezza dell’operato dell’amministrazione, tenuto conto degli elementi istruttori raccolti al momento del procedimento e dello stato degli atti, milita altresì, di contro la tesi attorea sul carattere risalente dei fatti, la collocazione temporale di taluno dei comportamenti censurati nel decennio antecedente la proposizione della domanda, su cui il provvedimento

Sull’importanza del c.d. “periodo di osservazione”, rappresentato dal decennio precedente il momento della domanda, rilevante ai fini della valutazione dell’acquisizione dei requisiti per la cittadinanza, incluso quello dell’irreprensibilità della condotta, ai sensi dell'art. 9 della legge n. 91 del 1992, l’insegnamento della giurisprudenza può dirsi pressoché univoco (cfr. Cons. St., sez. VI - 10/01/2011, n. 52;
TAR Lazio, sez. II quater, n. 10678/13, n. 1833/2015;
TAR Lazio, sez. I ter, n. 5917/21;
da ultimo, TAR Lazio, sez. V bis, n. 2943, 2944, 2945 e 2946 del 2022).

V. - Tali circostanze hanno pertanto legittimamente indotto l’Amministrazione, che si è determinata allo stato degli atti, ad effettuare una valutazione sfavorevole del grado di condivisione dei valori fondamentali dell’ordinamento ed a formulare un giudizio prognostico negativo sull’utile inserimento del ricorrente nella comunità di cui chiede di far parte integrante anche al fine dell’esercizio dei cd. diritti politici.

VI. - Quanto sopra chiarito consente di assicurare ex se un adeguato sostrato motivazionale al provvedimento impugnato, anche a voler tenere conto delle ragioni addotte dal ricorrente a dimostrazione del possesso del requisito reddituale.

Invero, trovandoci al cospetto di un provvedimento plurimotivato è possibile evocare l’insegnamento della giurisprudenza ad avviso della quale, nel caso in cui il provvedimento amministrativo sia sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, è sufficiente a sorreggere la legittimità dell'atto la fondatezza anche di una sola di esse;
un atto amministrativo plurimotivato resiste all'annullamento in sede giurisdizionale se risulta sussistente anche una sola delle ragioni che lo sorreggono (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 27/09/2021, n.6470;
Consiglio di Stato sez. IV, 30/08/2021, n. 6115;
Tar Lazio, sez. V bis, 08/07/2022, n. 9418).

E in effetti, ciò si spiega se si considera, alla luce del quadro introduttivo delineato, che i requisiti richiesti ai fini dell’acquisizione della cittadinanza devono essere posseduti contemporaneamente, per cui anche la mancanza di uno solo di essi è in grado di fondare la legittimità del diniego dell’Amministrazione procedente, essendo alla stessa affidata la cura di un interesse pubblico, avente natura composita, coevamente destinato a realizzare la tutela della sicurezza, della stabilità economico-sociale, del rispetto dell’identità nazionale.

VII. - Appare quindi sufficiente ad integrare un adeguato corredo motivazionale e istruttorio e in linea con i principi di ragionevolezza e proporzionalità – ciò che rende quindi l’operato dell’amministrazione immune dalla possibilità di censure in questa sede (alla luce delle coordinate sul sindacato di questo organo giudicante tracciate sub III) - la contestazione di una pluralità di precedenti penali e in particolare anche di fatti penalmente rilevanti, rientranti nel novero dei reati automaticamente ostativi ex art. 6, legge n. 91/1992, valutati nell’ambito di un quadro fattuale complesso che rileva la possibile presenza di ulteriori ostacoli al rilascio del massimo status , ad onta della dedotta natura dei provvedimenti penali di condanna e dell’invocata intervenuta prescrizione, peraltro successiva all’emanazione del diniego.

VIII. - Il Collegio, pertanto, ritiene, sulla scorta dei postulati enucleati, che le conclusioni a cui è giunta l’Amministrazione siano immuni dai vizi dedotti con i motivi di ricorso e che quindi il ricorso deve essere respinto perché infondato.

IX. - Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.