TAR Catania, sez. IV, sentenza 2021-09-24, n. 202102927

Pubblicato il 24/09/2021

N. 02927/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00871/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 871 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla A.I.O.P. Associazione Italiana Ospedalità Privata Sede provinciale di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore, e dalla Casa di Cura Villa Salus del prof. G B di A. B e C s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato A D M, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. A S, sito in Catania, via Mario Sangiorgi, n. 58;

contro

l’Assessorato Regionale alla Sanità, in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, n. 149;

l’Azienda Usl n. 5 di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A M, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Egidio Incorpora, sito in Catania, via Aloi, n. 46;

nei confronti

della Casa di Cura Argento, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

della Casa di Cura “Cappellani”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Rosario Calanni Fraccono e Andrea Scuderi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Scuderi, sito in Catania, via V. Giuffrida, n. 37 (interveniente ad adiuvandum);

per l’annullamento:

quanto al ricorso introduttivo:

- del Decreto 13 dicembre 2007 dell’Assessore della Sanità della Regione Siciliana avente ad oggetto “Determinazione, per l’anno 2007, dell’aggregato di spesa definitivo per l’assistenza ospedaliera convenzionata”.

quanto al ricorso per motivi aggiunti

- della nota prot. S5/4985 del primo agosto 2008 con la quale l’Assessorato Regionale alla Sanità, in risposta ad una richiesta di chiarimenti, ha ribadito la correttezza e legittimità del proprio operato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale alla Sanità e dell’Azienda U.s.l. n. 5 di Messina;

Vista l’ordinanza cautelare n. 11/2009;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 settembre 2021 il dott. Maurizio Antonio Pasquale Francola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con Decreto 13 dicembre 2007, l’Assessore della Sanità della Regione Siciliana ha determinato per l’anno 2007 l’aggregato di spesa definitivo per l’assistenza ospedaliera convenzionata.

L’Associazione Italiana Ospedalità Privata – sede provinciale di Messina e la Casa di Cura Villa Salus del prof. G B di A. B e C s.a.s. hanno impugnato la nota in epigrafe indicata, domandandone l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, per i seguenti motivi:

1) violazione dell’art.24 L.R. 2 febbraio 2007 n.2, violazione del principio costituzionale del buon andamento, eccesso di potere sotto il profilo dell’illogicità manifesta – perché l’Amministrazione regionale ha determinato l’aggregato da assegnare ad ogni singola provincia con notevole ritardo, ossia soltanto con il decreto 13 dicembre 2007 pubblicato il primo febbraio 2008 e l’A.U.S.L. n. 5 di Messina ha comunicato a metà anno, con nota del 6 luglio 2007, che l’aggregato di spesa era stato ridotto del 2% rispetto all’anno 2006, salve ulteriori misure di riduzione della spesa prevista dal Piano di Contenimento e Riqualificazione, con conseguente nocumento per gli operatori del settore in ragione dell’impossibilità di programmare per l’anno 2007 le attività da espletare;

2) violazione dell’art.24 L.R. 2 febbraio 2007 n.2, violazione dell’art.3 L. n.241/1990, eccesso di potere per difetto di motivazione – perché l’Amministrazione regionale ha giustificato le decisioni assunte adoperando espressioni talmente late ed ambigue da integrare gli estremi di una motivazione generica, come tale, lesiva delle aspettative e degli interessi dei soggetti coinvolti, tanto più considerato che: 2.1) la riduzione dell’aggregato per l’anno 2007, in realtà, supererebbe il 6% e non sarebbe, dunque, limitato a quanto dichiarato (2%);
2.2) la riduzione superiore al 2% sarebbe illegittima perché in alcun modo motivata;

3) violazione dell’art.24 L.R. 2 febbraio 2007 n.2, violazione del principio costituzionale del buon andamento, violazione del Piano di contenimento e di riqualificazione del Servizio Sanitario Regionale 2007/2009, eccesso di potere sotto il profilo della manifesta illogicità, della contraddittorietà e della disparità di trattamento – perché l’Amministrazione regionale, oltre ad avere tardivamente praticato una immotivata ed illegittima riduzione dell’aggregato superiore alla misura consentita, ha distribuito in misura uguale alle singole province una identica quota sulla base di un criterio matematico non implicante alcuna considerazione per le peculiarità e le esigenze delle singole zone della regione;

4) eccesso di potere per contraddittorietà – perché l’Amministrazione regionale non avrebbe adeguatamente ponderato nella distribuzione del budget alle varie province le esigenze sanitarie della popolazione delle singole zone.

Costituitosi in giudizio, l’Assessorato Regionale alla Salute domandava il trasferimento della controversia alla sede centrale del T.A.R. Sicilia, in quanto avente ad oggetto atti dell’Autorità regionale.

Con memoria apposita, le ricorrenti contestavano l’eccezione sollevata dall’Amministrazione resistente, lamentandone, tra l’altro, la tardività.

Nel corso del giudizio la Casa di Cura Cappellani spiegava un intervento ad adiuvandum , sostenendo le ragioni delle ricorrenti.

Con ricorso per motivi aggiunti le ricorrenti impugnavano, la nota prot. S5/4985 del primo agosto 2008 con la quale l’Assessorato Regionale alla Sanità, in risposta ad una richiesta di chiarimenti, ribadiva la correttezza e legittimità del proprio operato, domandandone l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, per i seguenti motivi:

1) eccesso di potere per contraddittorietà – perché l’Amministrazione regionale avrebbe con il provvedimento assessoriale del 7 ottobre 2008 palesato l’intento di affrontare la tematica concordando un procedimento di determinazione delle indispensabili risorse aggiuntive;

2) illegittimità derivata dai precedenti atti.

Con ordinanza n.11/2009, il Collegio rigettava l’istanza cautelare dei ricorrenti.

Con memoria conclusiva l’Assessorato Regionale eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva.

Con memorie di replica si insisteva nelle richieste, contestando il difetto di legittimazione passiva eccepito dall’Assessorato Regionale.

All’udienza pubblica del 14 settembre 2021, il Collegio tratteneva il ricorso in decisione.

DIRITTO

Rileva pregiudizialmente il Collegio che è infondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato, essendo stati impugnati anche suoi atti e che l’eccezione di incompetenza è tardiva.

Secondo quanto previsto dall’ormai abrogato, ma alla fattispecie applicabile ratione temporis , art.32 co. 2 L. n.1034/1971, le parti, che reputino che il ricorso debba essere deciso dal tribunale amministrativo regionale sedente nel capoluogo, debbono eccepirlo all'atto della costituzione e comunque non oltre quarantacinque giorni dalla notifica del ricorso.

E poiché il ricorso introduttivo è stato notificato il 31 marzo 2008 e depositato il 17 aprile 2008, mentre l’avvocatura dello Stato si è costituita il 4 settembre 2008, ossia ben oltre il termine di 45 giorni dalla notifica previsto dall’art.32 co.2 L. n.1043/1971, l’eccezione è irricevibile perché tardiva.

Può, quindi, procedersi all’esame dell’intervento spiegato ad adiuvandum dalla Casa di Cura Cappellani.

Come eccepito dalle parti in causa, esso è inammissibile per un duplice ordine di ragioni, da un lato perché ha ad oggetto altre questioni (v. rimborso dei c.d. “extra regione”, oggetto del diverso ricorso r.g. 870/2008, deciso anch’esso nell’udienza del 14 settembre 2021) e dall’altro lato perché viola i precetti in tema di intervento volontario successivamente trasfusi negli agli artt. 28 e 50 c.p.a.

Nel processo amministrativo l’intervento volontario può essere proposto da chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse. Il riferimento alla decadenza dalle relative azioni è indicativo dell’inammissibilità dell’intervento ad opera di chi avrebbe potuto agire proponendo un proprio ed autonomo ricorso.

Considerato, quindi, che la posizione dell’interveniente è identica a quella della ricorrente Casa di Cura Villa Salus del prof. G B di A. B e C s.a.s. e che quindi l’interveniente poteva e doveva contestare gli atti impugnati proponendo un proprio ricorso entro i termini di decadenza previsti dalla legge, l’intervento è inammissibile.

Può, ora, procedersi all’esame del ricorso introduttivo.

Con il primo motivo si lamenta l’illegittimità dell’atto impugnato per tardività.

Il Collegio ritiene applicabile il principio di diritto da tempo enunciato dal Consiglio di Stato, con l’Adunanza Plenaria n.8/2006, secondo cui è ammissibile la determinazione dei tetti di spesa con effetti retroattivi, considerato che « in un sistema nel quale è fisiologica la sopravvenienza dell'atto determinativo della spesa, solo in epoca successiva all'inizio di erogazione del servizio, gli interessati potranno aver riguardo - fino a quando non risulti adottato un provvedimento - all'entità delle somme contemplate per le prestazioni dei professionisti o delle strutture sanitarie dell'anno precedente, diminuite, ovviamente, della riduzione della spesa sanitaria effettuata dalle norme finanziarie dell'anno in corso ».

L'Adunanza Plenaria inoltre, con la sentenza n. 4 del 2012 ha espressamente statuito che « l'esercizio, con effetto ex tunc, del potere di programmazione si svolga in guisa da bilanciare l'esigenza del contenimento della spesa con la pretesa degli assistiti a prestazioni sanitarie adeguate e, soprattutto, con l'interesse degli operatori privati ad agire con un logica imprenditoriale sulla base di un quadro, nei limiti del possibile, certo e chiaro circa le prestazioni remunerabili e le regole applicabili (Cons. Stato, sez. V, 11 agosto 2010, n. 5632)».

A giudizio del Collegio, dunque, la retroattività in corso d'anno dei tetti di spesa è legittima e intrinseca al sistema sanitario pubblico, in cui è fisiologico che il budget da ripartire sia calcolato ad anno già in corso alla stregua dei risultati di finanza pubblica e dei tagli di conseguenza eventualmente necessari (Consiglio di Stato sez. III, 29/11/2018, n.6802), anche perché, in linea con quanto più volte statuito dalla giurisprudenza amministrativa formatasi sul tema della programmazione della spesa sanitaria, in via generale, la retroattività dell'atto di determinazione della spesa non priva gli interessati di punti di riferimento regolatori per lo svolgimento della loro attività (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 2 maggio 2006 n. 8;
12 aprile 2012, n. 3) e, d'altro lato, il ritardo nella sua adozione non è tale da comportare, di per sé, alcuna decadenza nell'esercizio della funzione amministrativa de qua.

Difatti, è evidente che, in un sistema nel quale, in ragione di una tempistica oggettivamente complessa, è fisiologica la sopravvenienza della determinazione del limite di budget (la quale rappresenta, comunque, l'adempimento di un preciso ed ineludibile obbligo, che influisce sulla possibilità stessa di attingere le risorse necessarie per remunerare le prestazioni sanitarie) soltanto dopo l'inizio dell'erogazione del servizio, le strutture accreditate possono aver riguardo - fino a quando non risulti adottato un provvedimento definitivo - all'entità delle somme contemplate per le prestazioni dell'anno precedente, detratta, ovviamente, la quota di riduzione della spesa sanitaria sancita dalle norme finanziarie dell'anno in corso o dall'atto di programmazione adottato dall'autorità sovraordinata (cfr., exmultis, Cons. Stato, sez. III, 17 maggio 2012, n. 2857;
8 ottobre 2012, n. 5217;
30 novembre 2012, n. 6136;
14 dicembre 2012, n. 6432;
3 gennaio 2013, n. 2;
30 gennaio 2013, n. 598;
5 febbraio 2013, n. 679;
11 febbraio 2013, n. 742 e n. 773;
13 marzo 2013, n. 1506;
9 maggio 2013, n. 2526;
18 giugno 2013, n. 3327;
8 luglio 2013, n. 3590;
20 maggio 2014, n. 2594;
3 agosto 2015, n. 3801;
TAR Marche, Ancona, 23 ottobre 2012, n. 658;
TAR Campania, Napoli, sez. I, 3 gennaio 2013, n. 108;
12 marzo 2014, n. 1502;
21 ottobre 2015, n. 4910;
TAR Molise, Campobasso, 27 giugno 2013, n. 436;
TAR Sardegna, Cagliari, sez. I, 17 gennaio 2014, n. 66;
TAR Lazio, Roma, sez. III, 11 novembre 2014, n. 11317;
TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 9 ottobre 015, n. 2480).

Secondo, dunque, la giurisprudenza maggioritaria della giustizia amministrativa (sia di primo che di secondo grado) in ragione dei principi enucleati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato dapprima con la pronuncia n. 8 del 2 maggio 2006 e successivamente ripresi pedissequamente nella pronuncia n. 4 del 2012, il ritardo con cui si perviene alla determinazione dei c.d. tetti di spesa sanitaria non ne determina illegittimità ex sé.

Alla luce delle considerazioni appena svolte, il Collegio ritiene la censura infondata.

Con il secondo motivo del ricorso introduttivo si lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dell’art. 24 L.R. 2 febbraio 2007 n.2, violazione dell’art.3 L. n.241/1990, eccesso di potere per difetto di motivazione, in quanto l’Amministrazione regionale avrebbe giustificato le decisioni assunte adoperando espressioni talmente late ed ambigue da integrare gli estremi di una motivazione generica, come tale, lesiva delle aspettative e degli interessi dei soggetti coinvolti, tanto più considerato che: 2.1) la riduzione dell’aggregato per l’anno 2007, in realtà, supererebbe il 6% e non sarebbe, dunque, limitato a quanto dichiarato (2%);
2.2) la riduzione superiore al 2% sarebbe illegittima perché in alcun modo motivata.

Il Collegio ritiene la doglianza destituita di fondamento.

Come già espresso dal T.A.R. Palermo nella sentenza n. 2188/2021, non possono ritenersi fondate le doglianze relative alla misura dell’abbattimento dell’aggregato di spesa, superiore agli indici di riduzione previsti dal c.d. piano di rientro (cfr. art. 24 l.r. 7/2007), poiché la previsione di indici di riduzione del budget destinato alle prestazioni sanitarie specialistiche non va intesa quale limite invalicabile, oltre il quale la spesa non può essere ulteriormente ridotta;
piuttosto, si tratta di un margine di riduzione minimo, che non incide sul generale potere di prevedere tetti di spesa. Il Consiglio di Stato ha avuto modo più volte di esprimersi in materia di imposizione di tetti di spesa a strutture private (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. V n. 3102 del 1° marzo 2011;
n. 418 del 25 gennaio 2002;
n. 499 del 19 novembre 2002;
n. 2253 del 25 febbraio 2003;
n. 8839 del 12 maggio 2009;
n. 7236 del 14 luglio 2009;
sez. III, n. 2290 del 25 febbraio 2011 e n. 2131 del 18 febbraio 2011), ritenendo “che i tetti di spesa siano in via di principio legittimi date le insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica e che il diritto alla salute di cui all’art. 32 della Costituzione, possa essere sottoposto a condizioni che ne armonizzano la protezione con i vincoli finanziari a patto di non scalfirne il nucleo essenziale irriducibile”.

Il motivo, pertanto, è infondato.

Con il terzo ed il quarto motivo si contesta la legittimità della ripartizione dell’aggregato in misura eguale alle varie province poiché l’Amministrazione regionale non avrebbe adeguatamente considerato le esigenze sanitarie delle singole zone.

Il Collegio osserva che la ripartizione dell’aggregato costituisce una scelta discrezionale dell’Amministrazione sindacabile soltanto per manifesta irragionevolezza o contraddittorietà o sproporzionalità.

Nella fattispecie, le ricorrenti ritengono che non vi siano pari esigenze sanitarie nelle varie province, pervenendo a siffatta conclusione sulla base delle prestazioni erogate negli anni precedenti e dell’utenza provinciale.

Ma ad incidere in modo determinante sulla decisione, concorre anche un altro parametro di valutazione, ossia quello della tipologia di prestazioni sanitarie dedotte e della misura delle stesse nelle singole province, non considerato nel motivo di ricorso.

Donde, la mancata prova della dedotta disparità ingiustificata di trattamento lamentata dalle ricorrenti a fronte di un sindacato giurisdizionale limitato ai soli casi di palese irrazionalità della decisione.

Entrambi i motivi, pertanto, sono infondati, come l’intero ricorso introduttivo che, quindi, deve essere respinto, come del pari il ricorso per motivi aggiunti nella parte in cui deduce l’illegittimità della nota prot. S5/4985 del primo agosto 2008 per invalidità derivata.

Residua da esaminare, quindi, il motivo aggiunto con cui si lamenta l’illegittimità della predetta nota per contraddittorietà, considerato che l’Amministrazione regionale avrebbe con il provvedimento assessoriale del 7 ottobre 2008 palesato l’intento di affrontare la tematica concordando un procedimento di determinazione delle indispensabili risorse aggiuntive.

Il Collegio osserva che la mera volontà di riesaminare la decisione precedentemente assunta non implica il riconoscimento dell’illegittimità della stessa, ben potendo il riesame concludersi con una conferma di quanto già deciso. Peraltro, qualora l’Amministrazione regionale avesse inteso modificare le precedenti determinazioni avrebbe potuto provvedere in tal senso. E poiché ciò non è accaduto, il motivo è infondato come l’intero ricorso per motivi aggiunti che deve, quindi, essere rigettato.

La complessità delle questioni di diritto esaminate e l’anno di iscrizione a ruolo della causa giustificano l’integrale compensazione delle spese processuali tra le parti costituite, nulla dovendo dichiararsi nei confronti della Casa di Cura Argento.