Pubblicato il 15/03/2024

N. 02557/2024REG.PROV.COLL.

N. 01071/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1071 del 2022, proposto dal
Comando Generale della Guardia di Finanza e dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Signor -OMISSIS- rappresentato e difeso dagli avvocati G P e G P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avv. G P in Roma, corso del Rinascimento 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-resa tra le parti, relativa all’impugnazione del quadro di avanzamento al grado di generale di brigata per l’anno 2011

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del signor -OMISSIS-

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2024 il Cons. C A e udito per la parte appellante l’avvocato G P;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente appello il Ministero della Difesa e il Comando generale della Guardia di Finanza hanno impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio n. -OMISSIS- che ha accolto il ricorso in riassunzione del colonnello pilota -OMISSIS-(originariamente proposto con i motivi aggiunti davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione di Lecce, e riassunto al TAR Lazio a seguito dell’ ordinanza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS- in sede di Regolamento di competenza) avverso il giudizio di avanzamento al grado di generale di brigata del Corpo della Guardia di Finanza, aliquota 2011, in cui si era collocato al 19° posto su 8 utili all’avanzamento (con il punteggio di 28,11/30).

Con il ricorso e i motivi aggiunti in primo grado, oggetto dell’atto di riassunzione, il colonnello -OMISSIS- aveva lamentato vari profili di violazione e falsa applicazione dell’art. 21 del d.lgs. 19 marzo 2001, n. 69, deducendo in primo luogo che le schede dei punteggi sarebbero state compilate in maniera identica da tutti i commissari;
inoltre l’eccesso di potere in senso assoluto e relativo in relazione alla palese illogicità e irrazionalità dei giudizi e dei punteggi attribuitigli dalla Commissione di avanzamento e dei giudizi e dei punteggi espressi nei confronti dei controinteressati. Deduceva, infatti, di avere precedenti di carriera eccezionali per requisiti fisici, morali, intellettuali, di carattere, di cultura e professionali, di avere ricevuto 19 encomi solenni, 36 encomi semplici e 7 elogi, 16 onorificenze e benemerenze, di avere ricoperto incarichi di prestigio tra cui il Capo del cerimoniale del Comando generale della Guardia di Finanza;
di essere stato ferito in servizio e con attribuzione della qualifica di vittima della criminalità organizzata. Confrontava quindi i propri giudizi con quelli dei controinteressati --OMISSIS- sostenendo che sarebbero stati valorizzati elementi positivi degli altri valutati a scapito della corretta valutazione della sua posizione, in particolare rispetto ai precedenti di carriera dei collegi-OMISSIS-

Nel giudizio di primo grado si costituivano il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Comando generale della Guardia di Finanza che sostenevano l’infondatezza del ricorso in relazione ai precedenti di carriera del ricorrente e dei controinteressati.

Il giudice di primo grado, pur richiamata la consolidata giurisprudenza in materia di giudizi di avanzamento, ha rilevato nel caso di specie la contraddittorietà dei giudizi attribuiti ai candidati, avendo la Commissione espresso giudizi ampiamente positivi, ma non avendo poi conseguentemente assegnato i relativi punteggi. Ha ritenuto fondate le censure di eccesso di potere in senso assoluto e relativo trattandosi di un ufficiale con titoli e percorso professionale assolutamente lodevoli e ravvisando quindi la non corretta ponderazione degli elementi di fatto emergenti dagli atti nel raffronto tra i singoli ufficiali in relazione alla preminenza culturale e professionale del candidato risultante da cinque lauree, due master e dalla conoscenza della lingua inglese, nonché dal numero elevatissimo di ricompense di ordine morale e dalle valutazioni della documentazione caratteristica.

Con l’appello in esame sono stati richiamati gli orientamenti giurisprudenziali relativi ai limiti posti al sindacato giurisdizionale sui giudizi di avanzamento sostenendo che il giudice di primo grado li avrebbe superati. In particolare, con riguardo all’eccesso di potere in senso assoluto, si è dedotto che: - il Colonnello -OMISSIS- ha frequentato il 20° corso allievi ufficiali di complemento, risultando all'esito 60°in graduatoria su 100 frequentatori;
- al termine del corso straordinario, di 3 mesi, riservato ai Sottotenenti ex complemento, si è classificato 6°su 42 parigrado;
- non ha costantemente ottenuto risultati apicali in esito ai corsi tecnico professionali successivamente frequentati;
- nelle lauree conseguite non ha ottenuto in alcun caso la massima votazione;
- non può vantare una significativa attività di docenza, avendo espletato complessivamente in carriera sei incarichi di insegnamento (di cui tre in sede periferica, un corso sul “cerimoniale", un corso informativo centralizzato e uno presso la Scuola di Polizia Tributaria in qualità di docente aggiunto);
- nel concorso per l'ammissione di dieci ufficiali al 29° Corso Superiore di Polizia Tributaria si è classificato al 9° posto in graduatoria. Inoltre si è dedotto che: - è stato promosso nelle valutazioni “a scelta” ai gradi di Maggiore e Colonnello al primo scrutinio, ma si è classificato, rispettivamente al 29° e 10° posto delle relative graduatorie di merito;
- all’inizio della carriera ha avuto aggettivazioni non apicali nelle valutazioni caratteristiche, avendo riportato la qualifica di eccellente solo dopo cinque anni dall’immissione in servizio nonché notazioni di “lode” solo a partire dal 26 settembre 2003, nel grado di Tenente Colonnello, dopo diciannove anni dall'immissione in servizio;
- ha subito nel corso della carriera tredici flessioni di giudizio per le voci interne delle schede valutative, delle quali due per le “qualità morali e di carattere”, cinque per le “doti intellettuali e di cultura”, sei per le “qualità professionali” (anche in relazione a significative voci interne, quali il “rendimento in servizio” e la “motivazione al lavoro”). Pertanto si è dedotto che non ricorre alcuna manifesta incoerenza nel punteggio di merito peraltro assai positivo di 28,11/30 attribuito all'interessato, che si differenzia dal 1° classificato in graduatoria per 19 centesimi di punto. Con riguardo all’eccesso di potere in senso relativo, si è dedotto che nel giudizio di avanzamento, a scelta, al grado di Colonnello per l'anno 2005, è risultato al 10° posto in posizione poziore rispetto al generale -OMISSIS-collocato al 1° posto, al generale-OMISSIS- posizionato al 2° posto, al generale-OMISSIS-, collocato al 3° posto, al generale -OMISSIS- posizionato al 4° posto, al generale -OMISSIS- collocato al 5° posto, confermando quindi la graduatoria dell’avanzamento al grado di generale;
mentre con riguardo agli altri candidati, individuati come controinteressati, si tratta di militari che non hanno partecipato alle medesime procedure di avanzamento del -OMISSIS-, ma comunque: il generale -OMISSIS- è stato promosso in 1^ valutazione nel 2004, classificandosi al 9° posto in graduatoria;
il generale -OMISSIS- è stato promosso in 1^ valutazione nel 2004, classificandosi al 12° posto della graduatoria finale di merito;
il generale Carta è stato promosso in 1^ valutazione nel 2003, classificandosi all'8° posto della graduatoria finale di merito. Inoltre il -OMISSIS- ha maturato un periodo di comando complessivo di 247 mesi (inferiore a tutti controinteressati) di cui solamente 38 mesi di cd. comando "pieno", elemento determinante, in quanto la Commissione di avanzamento aveva fissato i criteri per la valutazione indicando il particolare apprezzamento dei periodi di comando, specie se diversificati per sede e tipologia, che abbiano comportato autonomia decisionale e connessa responsabilità nei settori del personale, operativo, logistico - amministrativo. E’ stato poi dedotto che il Colonnello -OMISSIS- non ha svolto missioni all'estero e che i medesimi giudizi di avanzamento al grado di generale di brigata per l’anno 2011 sono stati oggetto di un’altra sentenza del Tar Lazio n.-OMISSIS- che ne ha riconosciuto la legittimità con riguardo ad un altro ricorrente (non impugnata).

Il Colonnello -OMISSIS- si è costituito in giudizio eccependo l’inammissibilità dell’appello, in quanto non sarebbero state espressamente contestate le affermazioni del giudice di primo grado;
ha poi contestato le argomentazioni dell’appello, in particolare per quanto riguarda la provenienza dal complemento, che non può essere causa di discriminazione una volta entrati in servizio permanente effettivo, con riguardo alla mancata votazione apicale nelle lauree riportate dovendosi comunque dare rilievo al possesso dei titoli costituiti dalle cinque lauree rispetto agli altri militari valutati e non ai voti riportati;
ha ribadito che i giudizi espressi dai Commissari sarebbero identici per tutti i candidati e ha riproposto le censure di eccesso di potere in senso assoluto e relativo (in particolare confrontando i propri giudizi con le posizioni dei controinteressati-OMISSIS- 8°, e-OMISSIS- 2°,) in relazione alle valutazioni caratteristiche e ai precedenti di carriera;
ha sostenuto che i giudizi attribuitigli non sarebbero corrispondenti alle sue qualità fisiche e agli incarichi ricoperti, deducendo che, con riguardo al giudizio relativo alle “condizioni fisiche”, “portamento e decoro”;
“qualità morali e di carattere”, avrebbe dovuto essere considerato, per le condizioni fisiche, che era l’unico pilota miliare di elicottero, abilitato al pronto impiego operativo e che le eccezionali qualità psico-fisiche erano state certificate ogni anno dall’Istituto di Medicina Legale dell’Aeronautica Militare in sede di visita di idoneità al mantenimento del brevetto, che era inoltre istruttore militare di educazione fisica e che aveva compiuto una pluralità di azioni di coraggio e prontezza psico-fisica come attestato da specifici documenti, encomi, benemerenze, ecc.;
per il “portamento e decoro” che era stato capo del Cerimoniale del Comando generale della Guardia di Finanza;
per le “qualità professionali” avrebbero dovuto essere valutati gli incarichi prestigiosi ricoperti e i giudizi espressi rispetto all’attività lavorativa compiuta;
analogamente per le “qualità intellettuali e culturali” avrebbe dovuto essere dato rilievo al possesso di cinque lauree e alla frequenza di 16 corsi tecnico-professionali nonché alla conoscenza della lingua inglese;
ha poi contestato la rilevanza degli incarichi di insegnamento degli altri valutati, in gran parte svolti presso la Scuola di Polizia Tributaria, che rientrano, dunque, nell’ordinaria attività di chi sia in servizio presso la Scuola, mentre l’appellato ha svolto incarichi per lo più in sedi periferiche lontane da reparti di istruzione. Per il giudizio sulle attitudini ad assumere incarichi di Comando ha sostenuto di avere svolto incarichi nei cinque ambiti in cui si articola la vita organizzativa del Corpo (d’istruzione, aeronavale, specialistico, territoriale e di Stato Maggiore), in 9 regioni, con 6 incarichi operativi e che comunque i periodi di Comando devono essere valutati in relazione ai periodi reali ed effettivi di comando;
inoltre è stato insignito anche della “Medaglia Militare d’Oro al Merito di Lungo Comando”, che spetta ai militari che abbiano “ ricoperto incarichi che comportino l’esercizio delle funzioni di comando di Reparto per almeno 20 anni ”.

All’udienza pubblica del 13 febbraio 2024 l’appello è stato trattenuto in decisione.

In via preliminare deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità dell’appello proposta dalla difesa appellata.

Tale eccezione è infondata.

Per consolidato orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio, il principio di specificità dei motivi di impugnazione, posto dall’ art. 101, comma 1, c.p.a., impone che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata;
peraltro l’appello è, comunque, da ritenersi ammissibile se dallo stesso sia possibile desumere quali siano le argomentazioni fatte valere da chi ha proposto l’impugnazione in contrapposizione a quelle evincibili dalla sentenza impugnata;
pur se i vizi non risultano scanditi in specifici ordini di censure deve essere dunque rivolta una diretta critica alle argomentazioni svolte dalla sentenza impugnata ovvero il giudice di appello deve essere posto nella condizioni di comprendere con chiarezza i principi, le norme e le ragioni per cui il primo giudice avrebbe dovuto decidere diversamente (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 febbraio 2020, n. 857;
Sez. VI, 20 agosto 2019, n. 5761;
Sez. IV, 28 giugno 2018, n. 3980).

Applicando tali coordinate giurisprudenziali al caso di specie si deve ritenere che l’appello, pur non essendo articolato in specifici motivi, contiene, nel complesso delle tesi difensive, dirette critiche alle argomentazioni della sentenza di primo grado, sia con i richiami alla consolidata giurisprudenza in materia di giudizi di avanzamento sia rispetto alle affermazioni del giudice di primo grado in ordine alla prevalenza della posizione di carriera del ricorrente, affermazioni rispetto alle quali sono stati dedotti anche specifici elementi di fatto relativi al percorso professionale e culturale dell’appellato e dei controinteressati.

Pertanto, l’appello deve ritenersi ammissibile.

L’appello è fondato.

Ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. 19 marzo 2001, n. 69, relativo all’avanzamento degli ufficiali della Guardia di Finanza, “ per l'avanzamento al grado superiore l'ufficiale deve possedere i requisiti fisici, morali, di carattere, intellettuali, di cultura, professionali, necessari per bene adempiere le funzioni del nuovo grado. Aver disimpegnato bene le funzioni del proprio grado è condizione indispensabile, ma non sufficiente, per l'avanzamento al grado superiore ”.

In base al comma 2 “ per l'avanzamento ai vari gradi di generale i requisiti di cui al comma 1, devono essere posseduti in modo eminente, in relazione alle funzioni di alto comando o di alta direzione da esercitare nel nuovo grado ”.

Ai sensi dell’art. 19 la Commissione superiore di avanzamento esprime i giudizi sull'avanzamento “ sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione caratteristica e matricolare dell'ufficiale, tenendo conto della presenza dei particolari requisiti previsti dall'articolo 12 ”.

L’art. 21 dispone che il giudizio di avanzamento a scelta si articoli in due fasi. La prima fase è diretta ad accertare se ciascun ufficiale sottoposto a valutazione sia idoneo o non idoneo all'adempimento delle funzioni del grado superiore. È giudicato idoneo dalla commissione l'ufficiale che riporta un numero di voti favorevoli superiore ai due terzi dei votanti. Gli ufficiali che hanno riportato giudizio di idoneità e gli ufficiali che hanno riportato giudizio di non idoneità sono iscritti dalla commissione in due distinti elenchi, in ordine di ruolo.

La seconda fase è diretta ad attribuire a ciascun degli ufficiali giudicati idonei un punto di merito da uno a trenta. La commissione, in base al punto attribuito, compila una graduatoria di merito di detti ufficiali, dando, a parità di punti, precedenza al più anziano in ruolo.

Quando il giudizio riguardi ufficiali generali, ogni componente della commissione assegna all'ufficiale un punto da uno a trenta in relazione agli elementi “a ) qualità morali, di carattere e fisiche;
b) benemerenze di guerra e comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all'esercizio del comandante o delle attribuzioni specifiche, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;

c) doti intellettuali e di cultura, con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami ed esperimenti;

d) attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse dell'Amministrazione ” considerati nel loro insieme. La somma dei punti così assegnati è divisa per il numero dei votanti, calcolando il quoziente al centesimo. Detto quoziente costituisce il punto di merito attribuito all'ufficiale dalla commissione.

“ L'attribuzione dei punteggi rappresenta la sintesi del giudizio di merito espresso dalle commissioni di avanzamento nei confronti degli ufficiali idonei ”.

Analoghe disposizioni sono contenute negli articoli 1057 e segg. del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, codice dell’ordinamento militare, per tutti i militari.

Il decreto ministeriale 29 novembre 2007, n. 266, Regolamento concernente modalità e criteri applicativi delle disposizioni normative afferenti le procedure di avanzamento, a scelta, al grado superiore di ufficiali del Corpo della Guardia di finanza ” ha specificato i criteri di valutazione per l'avanzamento a scelta degli ufficiali affermando l’autonomia dei giudizi di avanzamento ( art.3) e richiedendo la previa indicazione dei criteri per il giudizio di idoneità e per l’attribuzione dei punteggi (art. 4). Ha, in particolare, precisato all’art. 5, “1 . La fase di valutazione dell'idoneità all'avanzamento… è diretta ad accertare, con un apprezzamento globale, se l'ufficiale abbia assolto in modo soddisfacente le funzioni del grado rivestito e se risulti in possesso dei requisiti morali, di carattere, fisici, intellettuali, di cultura e professionali necessari per l'esercizio delle funzioni del grado superiore.

2. Il possesso dei requisiti di cui al comma 1, che per l'avanzamento ai gradi di generale deve risultare in modo eminente, è accertato anche nel caso in cui all'ufficiale, nel periodo oggetto di valutazione, sia stato già eccezionalmente affidato l'esercizio delle funzioni del grado superiore.

3. Costituisce ragionevole indice di non idoneità l'aver riportato nella documentazione caratteristica, in relazione al periodo trascorso nel grado rivestito, una prevalenza di qualifiche finali inferiori a superiore alla media per l'avanzamento fino al grado di colonnello e ad eccellente per l'avanzamento ai gradi di generale, nonchè giudizi particolarmente negativi nei rapporti informativi e nelle voci analitiche della documentazione caratteristica riferite a uno o più requisiti fra quelli morali, di carattere e professionali, ritenuti necessari per bene adempiere le funzioni del grado superiore” .

In base all’art. 7 “ i punteggi di merito sono attribuiti in relazione alle quattro categorie di requisiti previsti dall'articolo 21, comma 4, del decreto legislativo n. 69 del 2001 e costituiscono, per ognuna di esse, l'espressione di una valutazione di sintesi da parte di ciascun componente della commissione e non la somma di punteggi parziali assegnati per ogni elemento nell'ambito di ciascuna delle suddette categorie.

2. Nell'attribuzione del punteggio di cui al comma 1:

a) si tiene conto della particolare fisionomia del ruolo cui l'ufficiale valutando appartiene e del grado superiore da conseguire;

b) sono maggiormente indicativi delle qualità e delle attitudini previste dall'articolo 21 del decreto legislativo n. 69 del 2001 gli elementi risultanti dalla documentazione di cui all'articolo 2 (tra cui la documentazione caratteristica ) conseguiti nello svolgimento di compiti d'istituto, anche all'esterno dell'Amministrazione, rispondenti ad interessi o finalità propri del Corpo della Guardia di finanza ovvero comunque riferibili ad attività di servizio;

c) particolare rilievo riveste la qualifica finale attribuita dall'ultima autorità intervenuta nella redazione dei documenti caratteristici. Le diverse qualifiche finali sono considerate secondo la rilevanza e il periodo di attribuzione di ciascuna, tenendo anche conto delle aggettivazioni laudative espresse nei relativi giudizi. Sono altresì valutate le flessioni dei giudizi nell'ambito dei documenti caratteristici, specialmente se riferite al passaggio da una qualifica finale superiore ad una inferiore.

3. Ai fini della valutazione del complesso delle caratteristiche e degli elementi della personalità di ogni valutando, è particolarmente considerata la figura dell'ufficiale che presenta un quadro armonico di tutte le qualità oggetto di valutazione ”.

Anche gli artt. 700 e segg. del D.P.R. 5 marzo 2010, n. 90 , “ Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246”, nel dettare i criteri di valutazione per l'avanzamento a scelta degli ufficiali delle forze armate, attribuiscono alla Commissione di avanzamento un'ampia discrezionalità di giudizio, prevedendo “ un apprezzamento globale ” in ordine allo svolgimento delle “ funzioni del grado rivestito e se (l’ufficiale) risulta complessivamente in possesso dei requisiti morali, di carattere, fisici, intellettuali, di cultura e professionali, tali da evidenziare la piena attitudine all'esercizio delle funzioni del grado superiore ” ( art. 701).

Ai sensi dell’art. 706 “ la rilevanza degli incarichi ricoperti non è comunque di per sé attributiva di capacità e di attitudini, le quali vanno sempre accertate in concreto ”.

In base all’art. 708, “ la valutazione dell'attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l'Amministrazione, deve essere condotta attraverso l'analisi di tutti gli elementi desumibili dalla documentazione matricolare e caratteristica, tra cui in particolare: gli incarichi espletati durante la carriera e specialmente nel grado rivestito, ponendo in rilievo l'esperienza acquisita e i risultati conseguiti;
specifiche attitudini e versatilità evidenziate in relazione alle differenti situazioni di impiego”.

Sulla base di tali disposizioni la consolidata giurisprudenza, a cui il Collegio intende dare continuità, ritiene che il sistema della promozione a scelta sia caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi, così che l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria sulla base del punteggio attribuito con un giudizio, che attiene al merito dell’attività valutativa svolta dalla Commissione. Il giudizio di avanzamento, infatti, deriva da una valutazione in assoluto per ciascuno degli ufficiali scrutinati, e non dalla comparazione fra loro, in relazione a taluni elementi (qualità morali, di carattere e fisiche;
benemerenze e qualità professionali dimostrate durante la carriera;
doti intellettuali e di cultura;
attitudine ad assumere incarichi nel grado), che confluiscono in una valutazione globale e complessiva. La Commissione di avanzamento è pertanto chiamata ad apprezzamenti di particolare ampiezza ed intensità che investono l'intera personalità dei candidati;
l’amplissima discrezionalità nell’analisi dei profili degli uffici scrutinandi concerne doti che non sono definibili mediante una ponderazione aritmetica del numero e della qualità dei titoli posseduti, ma richiede analisi di merito degli elementi personali e di servizio emersi nei confronti di ciascuno di essi. Proprio per tale ragione in tali valutazioni non è possibile né consentito isolare uno o più singoli episodi nella carriera, sia propria che degli ufficiali assunti come termine di confronto, allo scopo di dedurre l'illegittimità del giudizio della Commissione, essendo le valutazioni riferite all'intera carriera degli scrutinandi e facendo riferimento nella loro globalità alla personalità ed alla carriera degli stessi. I singoli requisiti e titoli devono essere pertanto considerati complessivamente nel loro insieme e non singolarmente, con la conseguenza che la mancanza di uno o più titoli da parte di un valutando può essere ben supplita, nei confronti di altri valutandi, dall'entità di titoli diversi, apprezzati come equivalenti o di maggior valore nell'ambito di un giudizio complessivo ed indivisibile (Cons Stato, Sez. II, 12 aprile 2023, n. 3717;
4 febbraio 2022, n. 780).

Il sindacato del giudice amministrativo risulta pertanto confinato, salvi i casi di violazione delle regole formali, in un ambito assai limitato, delineato da vizi macroscopici che emergono con immediatezza dall'esame della documentazione caratteristica, in quanto la commissione di avanzamento esprime un giudizio di idoneità con l'attribuzione di un punteggio, che è il risultato dell'esercizio di un'ampia discrezionalità (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 ottobre 2017, n. 4584 e 17 gennaio 2018, n. 226). In altri termini il sindacato del giudice amministrativo è limitato al riscontro di palesi irrazionalità nell'assegnazione del punteggio - tali da non richiedere analisi dettagliate e volte a cogliere singoli particolari di differenza - che risaltino ictu oculi per la loro macroscopica evidenza, cosicché l'incoerenza della valutazione, la sua abnormità per contrasto con i precedenti di carriera, nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio debbono emergere dall'esame della documentazione con assoluta immediatezza (Cons. Stato, Sez. II 12 febbraio 2020, n. 1102;
19 ottobre 2021 n. 7034;
11 ottobre 2021 n. 6790;
4 ottobre 2021 n. 6625;
15 febbraio 2021 n. 1382;
Sez. IV, 1 agosto 2018, n. 4733).

Sfugge poi al sindacato giurisdizionale di legittimità ogni concreta valutazione dei titoli o la loro comparazione con quelli degli altri aspiranti, attesa la piena autonomia dei relativi giudizi, con la conseguenza che è improprio - oltre che inammissibile - isolare soltanto alcuni (pochi) titoli per affermare l'incongruenza della valutazione ben potendo essere compensata la deficienza di un titolo dal possesso di altri pure rilevanti (cfr. Cons. Stato, Sezione II, 4 febbraio 2022, n. 780;
Sez. IV, 8 ottobre 2013, n. 4930;
30 settembre 2013, n.4852;
Sez. II 12 aprile 2023, n. 3717).

Sotto tale profilo anche la rilevanza degli incarichi rivestiti non è di per sé attributiva di capacità e di attitudini, le quali sono sempre accertate in concreto (Cons. Stato, sez. IV, 6 marzo 2012 n. 1263, 28 giugno 2016 n. 2866);
allo stesso modo anche la valutazione degli incarichi di comando espletati dagli ufficiali scrutinandi rientra nell'ampia discrezionalità della Commissione di avanzamento, il cui giudizio in ordine alla loro importanza e rilevanza non è sindacabile salvi i casi di macroscopica illogicità o incoerenza (Cons Stato, sez. IV, 13 ottobre 2014, n.5044;
11 febbraio 2011, n. 926). La frequenza dei corsi, che pur deve essere considerata ai fini della valutazione per l'avanzamento, non costituisce elemento determinante tale da giustificare di per sé la scelta dell'ufficiale da promuovere, dovendo invece essere valutata nell'insieme di tutti gli altri elementi che concorrono alla determinazione del giudizio di sintesi sulla meritevolezza all'avanzamento di grado (Cons. Stato Sez. IV, 30 ottobre 2018, n. 6170);
ad identiche conclusioni è giunta la giurisprudenza per quanto attiene agli incarichi internazionali che non possono essere presi in considerazione di per sé ai fini delle capacità e delle attitudini, essendo necessario accertare le concrete capacità dell'ufficiale desumibili, in sede di quadro di avanzamento, dall’insieme della documentazione caratteristica (Cons. Stato Sez. IV, 28 novembre 2019, n. 8124).

Sono parimenti scarsamente rilevanti il numero degli elogi ed encomi riportati, afferendo alla discrezionalità della Commissione di avanzamento la valutazione della loro entità e rilevanza nell'ambito della globale considerazione della carriera dell’ufficiale;
del resto di per sé il numero degli encomi o degli elogi, salvo casi eccezionali, non riveste importanza decisiva ai fini dell'attribuzione di un punteggio superiore, atteso che trattasi di riconoscimenti connessi a specifici comportamenti, e quindi si riferiscono ad aspetti episodici della storia personale dell'ufficiale, mentre la valutazione degli encomi deve essere improntata a considerare se possano considerarsi espressivi di una chiara posizione di preminenza dello stesso ufficiale rispetto ai colleghi (Cons. Stato, Sezione IV, 31 agosto 2018, n. 5122;
16 gennaio 2019, n. 400;
Sezione II, 3 ottobre 2022, n. 8455;
13 ottobre 2021, 6790).

Anche le differenze nei titoli di studio (lauree ed eventuali titoli post lauream ) o la conoscenza delle lingue straniere possono essere considerate solo se espressive di una chiara posizione di preminenza dell’ufficiale rispetto ai colleghi scrutinandi, sempre che la preminenza trovi il suo nucleo fondante e primario nello svolgimento dei compiti istituzionali (Cons Stato Sez. II, 14 dicembre 2023, n. 10801).

In definitiva ciò che deve essere considerato - onde verificare l'eventuale sussistenza del vizio di eccesso di potere in senso assoluto o relativo - è la complessiva valutazione della personalità e dell’attività dello scrutinando ed il giudizio globale espresso sul medesimo in assoluto e raffrontato con quello espresso nei confronti di altri ufficiali (Cons. Stato, Sez. IV, 1 agosto 2018, n. 4733).

Pertanto, tenuto conto dei limiti del sindacato giurisdizionale nella materia de qua , le censure circa l’eccesso di potere in senso assoluto possono essere positivamente apprezzate solo quando il giudizio espresso in sede di avanzamento sia manifestamente in contrasto con l’intera carriera di ufficiale con precedenti di carriera costantemente ottimi (tutti giudizi finali apicali, massime aggettivazioni nelle voci interne, conseguimento del primo posto nei corsi basici, etc.), ed esenti da qualsiasi attenuazione di rendimento, sicché sintomi di tale vizio possono cogliersi solo quando nella documentazione caratteristica risulti un livello tanto macroscopicamente elevato dei precedenti dell'intera carriera dell'ufficiale, da rendere a prima vista del tutto inadeguato il punteggio attribuito dalla Commissione di avanzamento nella scheda valutativa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2014, n. 3015).

Quanto alle censure di inadeguatezza del punteggio in senso relativo, con cui si lamenta la mancata uniformità del parametro di giudizio, gli eventuali vizi del giudizio vanno desunti non già dal mero raffronto tra i vari titoli, bensì sulla base di eventuali consistenti contrasti di giudizi, capaci di evidenziare, in modo con chiaro e univoco, l’incoerenza logica della valutazione di portata tale da non lasciare dubbi sul travalicamento dell'ampia discrezionalità attribuita alla Commissione. Non trattandosi di uno scrutinio per merito comparativo, ma di tanti autonomi giudizi quante sono le posizioni personali degli ufficiali interessati alla progressione di grado, anche le censure di inadeguatezza del punteggio in senso relativo non si fondano su una comparazione quantitativa dei titoli, delle esperienze e di ogni altro dato dei candidati oggetto di valutazione, in competizione tra loro, posto che il giudizio deve essere condotto in senso assoluto (e non comparativo) per ciascun candidato, laddove il raffronto serve solo a dimostrazione dell'applicazione di un criterio di giudizio irragionevolmente non uniforme (Cons. Stato Sez. IV, 1 agosto 2018, n. 4733;
16 gennaio 2019, n. 400).

In ogni caso, il giudice amministrativo non può mai sostituirsi alla Commissione di avanzamento nella valutazione della qualità dei singoli elementi presi in considerazione, in quanto anche la verifica della coerenza del metro valutativo utilizzato nei confronti del ricorrente e degli altri parigrado meglio graduati e collocati in posizione utile all'iscrizione in quadro di avanzamento non può tradursi in una indagine comparativa, ma solo in un esame circa la sussistenza di una macroscopica svalutazione dell'interessato o la sopravvalutazione degli ufficiali graduati in posizione utile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2018, n. 1506).

Il principio dell'autonomia dei giudizi di avanzamento preclude poi che in assenza di elementi nuovi intervenuti nell'intervallo tra le due valutazioni, la precedente graduatoria assuma rilevanza decisiva nel giudizio successivo o che ne derivi una sorta di cristallizzazione della posizione dell'ufficiale, neppure quando si tratti di procedimenti che riguardano l'avanzamento allo stesso grado. Pertanto nulla impedisce che le valutazioni di ogni commissione giungano per ogni soggetto scrutinato a conclusioni difformi da quelle espresse dai punteggi e dall'ordine di inserimento delle posizioni nelle precedenti graduatorie (Cons. Stato, sez. IV, 2 aprile 2020, n. 2232).

Inoltre, le valutazioni compiute dalle Commissioni di avanzamento sono riferite ad ufficiali dotati tutti di ottimi profili di carriera, le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito, che non sono la mera risultanza aritmetica dei titoli e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità, ossia una ponderazione che non si arresta alla semplice stima del numero e qualità dei titoli di ciascun interessato, ma comporta una valutazione complessiva nell’esercizio di un’amplissima discrezionalità. (Cons. Stato, Sez. IV, 7 aprile 2017 n. 1614;
9 luglio 2011 n. 4137;
Sez. II, 12 aprile 2023, n. 3717).

La discrezionalità della Commissione è anche maggiore nei casi di avanzamento ai gradi più elevati, in cui gli ufficiali sono tutti dotati di spiccate qualità personali e professionali e hanno svolto tutti rilevanti percorsi di carriera, così che la scelta viene effettuata sulla base di minime differenze, dovute a caratteristiche specifiche dell'ufficiale o ad un particolare aspetto della carriera.

(Cons. Stato, Sez. II, 10 maggio 2022, n. 3689;
Sez. IV, 11 dicembre 2018, n. 6998;
7 aprile 2017, n. 1614;
23 maggio 2016, n. 2112;
Sez. IV, 1 settembre 2015, n. 4095).

In particolare, il giudizio espresso dalla Commissione circa “ l'attitudine ad assumere incarichi di grado superiore ” viene considerato un giudizio relativo alla complessiva personalità e attività svolta dell'ufficiale, con una proiezione in futuro delle capacità dimostrate dall'ufficiale nell'arco dell'intera carriera, in relazione a specifici aspetti della personalità connessi agli incarichi del grado superiore;
tale giudizio di natura prognostica comporta una valutazione altamente discrezionale che coinvolge personali apprezzamenti dei membri della commissione di avanzamento (Cons. Stato, sez. II, 12 febbraio 2020, n. 1102;
3 ottobre 2022 n. 8455).

Sulla scorta del delineato substrato normativo e giurisprudenziale deve ritenersi che il contestato giudizio espresso dalla Commissione di avanzamento, diversamente da quanto opinato dal TAR, non corrisponda affatto ad un quadro di manifesta illogicità o incongruità con i precedenti di carriera e le precedenti valutazioni del colonnello -OMISSIS-.

In primo luogo, l’appellato è stato comunque giudicato idoneo all’avanzamento al grado superiore, mentre la mancata iscrizione nel quadro di avanzamento è dipesa dalla circostanza di fatto relativa alla disponibilità di soli 8 posti per l’avanzamento, con la conseguenza che solo i primi 8 collocati nella graduatoria sono stati iscritti per l’avanzamento al grado superiore. Anche l’appellato ha, infatti, ottenuto un punteggio di rilievo di 28,11/30, considerato che il primo classificato ha ottenuto il punteggio di 28,30/30 e che sono stati giudicati idonei 90 colonnelli, di cui l’ultimo con il punteggio di 27,00/30.

I giudizi espressi dalla commissione nei confronti dell’appellato sono stati, quindi, tutti ampiamente positivi e hanno dato particolare rilevanza alle qualità fisiche ( ritenute “validissime”);
al “portamento e al decoro”, giudicato “lodevole”;
alle qualità morali e di carattere “lodevolissime”;
alle qualità professionali e alla motivazione al lavoro “ lodevolissime”;
è stata anche valorizzata la preparazione culturale, giudicata “eccellente” , ed è stata valutata “molto elevata” l’attitudine a ricoprire incarichi del grado superiore.

La posizione nella graduatoria finale è quindi dipesa da minime sfumature di giudizio che hanno visto attribuire punteggi superiori di qualche decimo o centesimo di punto agli altri candidati, ma che non travalicano l’ampia discrezionalità della Commissione di avanzamento nella valutazione globale della personalità dei valutandi.

Infatti, come sopra evidenziato, la giurisprudenza è costante nel ritenere che le valutazioni dei commissari siano espressione di un giudizio globale che trascende i singoli episodi della carriera. Né d’altra parte, come pure ricordato, il giudice può entrare nel merito di tali valutazioni che, peraltro ictu oculi , non risultano macroscopicamente illogiche o irragionevoli.

Gli otto ufficiali, che sono stati iscritti al quadro di avanzamento, hanno una anzianità di servizio simile a quella del -OMISSIS-, essendo entrati nella Guardia di Finanza negli stessi anni. In particolare -OMISSIS- è stato nominato sottotenente di complemento il 5 luglio 1984 ed è entrato in S.P.E. il 12 dicembre 1984 come il collega -OMISSIS- nominato sottotenente di complemento dal 1° luglio 1982. -OMISSIS--OMISSIS-e-OMISSIS- sono entrati in Accademia il 10 novembre 1983 e sono stati nominati sottotenente in S.P.E. il 24 settembre 1985;
-OMISSIS- e -OMISSIS- sono entrati in Accademia il 5 ottobre 1982 e nominati in S.P.E. il 20 settembre 1984;
-OMISSIS- e Carta sono entrati in Accademia il 5 ottobre 1981 e nominati in S.P.E. il 20 settembre 1983.

-OMISSIS- è diventato colonnello dal 1° gennaio 2005, insieme ai colleghi -OMISSIS--OMISSIS-, -OMISSIS- che però erano collocati nelle prime posizioni del quadro di avanzamento al grado di colonnello, mentre -OMISSIS- era al 10° posto. -OMISSIS- e -OMISSIS- sono colonnelli dall’anno precedente, 1° gennaio 2004, Carta è colonnello dal 1° gennaio 2003;
tutti sono stati promossi in prima valutazione. Anche con riguardo al grado di maggiore sono stati tutti promossi in prima valutazione e mentre -OMISSIS-, -OMISSIS--OMISSIS-,-OMISSIS- sono stati promossi dal 1° gennaio 1998 (-OMISSIS- 29°), -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- dal 1° gennaio 1997, -OMISSIS- dal 1° gennaio 1996, Carta dal 1° gennaio 1995.

Hanno tutti svolto incarichi di comando particolarmente prestigiosi e hanno una solida preparazione culturale e professionale, avendo numerosi titoli professionali e culturali, tra cui due o più lauree.

Il -OMISSIS- ha ricoperto, tra gli altri incarichi, quelli di Comandante del Nucleo di Polizia tributaria di Pesaro;
della Sezione aerea di Rimini, del Nucleo regionale di Polizia tributaria di Pescara;
del Comando Provinciale di Lecce;
di Vice comandante di Gruppo e Comandante del reparto operativo aeronavale di Palermo;
presso il Comando generale è stato Capo dell’ufficio relazioni esterne e del cerimoniale.

Riccardo Rapanotti è stato Comandante di sezione del nucleo centrale di Polizia tributaria;
Comandante del Nucleo di Polizia tributaria di Milano;
Comandante del Corso Superiore di Polizia Tributaria presso la Scuola di polizia tributaria, presso il Comando generale è stato Capo sezione dell’Ufficio affari legali e contenzioso e Capo sezione e Capo Ufficio del personale del I Reparto del Comando generale.

Bruno -OMISSIS-ha ricoperto l’incarico di Comandante del Gruppo di Torre Annunziata e di Capo Sezione del III Ufficio operazioni di Roma;
presso il Comando generale è stato Capo Sezione dell’Ufficio criminalità organizzata del II Reparto, Capo Ufficio pianificazione strategica e di programmazione e controllo di gestione.

Giuseppe-OMISSIS- è stato Comandante di Sezione del Nucleo di Polizia tributaria di Como, Comandante del gruppo repressioni frodi di Milano, Comandante del GICO del Nucleo regionale di Polizia tributaria di Roma, Comandante del Nucleo regionale di Polizia tributaria di Napoli e Comandante Provinciale di Napoli;
presso il Comando generale è stato Capo Ufficio stampa del V reparto.

Antonio Sebaste è stato Comandante di sezione e gruppo di sezioni del Nucleo di Polizia tributaria di Milano, Capo ufficio operazioni del Comando interregionale dell’Italia centrale, Comandante provinciale dell’Aquila;
presso il Comando generale, Capo sezione Ufficio legislazione e contenzioso, Capo sezione ufficio coordinamento del sottocapo di Stato Maggiore.

Leandro -OMISSIS- è stato comandante del GICO e dell’Ufficio operazioni del Nucleo regionale di Polizia tributaria di Firenze, Comandante del Nucleo speciale di Polizia valutaria di Roma;
presso il Comando generale ha ricoperto gli incarichi di Capo sezione dell’ufficio organizzazione e metodo e Capo sezione e Capo ufficio dell’Ufficio ordinamento.

F -OMISSIS- è stato comandante del Nucleo di Polizia tributaria di Perugia, Comandante di sezione del Nucleo regionale di Polizia tributaria di Venezia;
Comandante di sezioni e Capo ufficio operazioni del Nucleo regionale di Polizia tributaria di Catanzaro;
Comandante del Corso Superiore di Polizia Tributaria e Capo ufficio addestramento e studi presso la Scuola di Polizia tributaria;
presso il Comando generale Capo Sezione ufficio stampa e relazioni esterne, Capo ufficio stampa del V Reparto;
Comandante Provinciale di Ravenna, Capo Ufficio del Comandante in seconda. -OMISSIS- è stato Comandante di Sezione del Nucleo speciale di Polizia valutaria di Roma, Comandante gruppo di sezioni del Nucleo di polizia tributaria di Cagliari;
Comandante provinciale di Brescia;
presso il Comando generale, ha ricoperto gli incarichi di Comandante sezione riciclaggio del II Reparto, Capo sezione e capo Ufficio COASE, Capo Ufficio tutela economia del III Reparto, Capo Ufficio del Comandante in Seconda, Capo ufficio Personale ISAF del I reparto.

A M C è stato Comandante di Sezione e Gruppo di Sezioni del Nucleo di Polizia tributaria di Milano, Comandante dei corsi centralizzati e di qualificazione e speciali della Scuola di Polizia tributaria;
Comandante del gruppo verifiche speciali del Nucleo di polizia tributaria di Firenze, Capo di Stato maggiore del Comando regionale Toscana, Comandante provinciale di Firenze, presso il Comando generale Capo sezione dell’ufficio infrastrutture, Capo ufficio infrastrutture e Capo ufficio telematica del IV Reparto.

Tutti hanno svolto incarichi di insegnamento in misura di gran lunga superiore al -OMISSIS-, che ne ha svolti solo 6, ed in particolare il Generale-OMISSIS- per cui risultano in numero di 95.

Tutti hanno poi riportato numerosi encomi ed elogi.

Sotto tale ultimo profilo, pur richiamata la giurisprudenza sopra citata, secondo cui le valutazioni della Commissione sono di carattere complessivo e trascendono dal conteggio delle ricompense ricevute, non può non rilevarsi che il Colonnello -OMISSIS- ha avuto 19 encomi solenni, 36 encomi semplici, 7 elogi in numero inferiore rispetto ai colleghi iscritti al quadro di avanzamento, tranne che per-OMISSIS- che però ha maggiore anzianità e una intensa attività di insegnamento anche con pubblicazioni.

Infatti il generale Rapanotti (primo della graduatoria), ha ottenuto 41 encomi solenni, 41 encomi semplici, 10 elogi;
il generale -OMISSIS-( secondo) ha ricevuto 18 encomi solenni, 28 encomi semplici, 9 elogi;
il collega-OMISSIS- (terzo) ha avuto 27 encomi solenni, 25 encomi semplici, 6 elogi;
il Sebaste (quarto) ha ricevuto 28 encomi solenni, 52 encomi semplici, 14 elogi;
il -OMISSIS- (quinto) ha avuto 30 encomi solenni, 27 encomi semplici, 6 elogi;
il -OMISSIS- ( sesto) ha ottenuto 11 encomi solenni, 26 encomi semplici, 12 elogi;
il -OMISSIS- (settimo) ha ottenuto 27 encomi solenni, 35 encomi semplici, 8 elogi;
Carta ( ottavo) ha ottenuto 8 encomi solenni, 21 encomi semplici, 8 elogi. Solo quest’ultimo ha quindi una posizione complessivamente inferiore per il numero di encomi, ma si tratta di ufficiale con una complessiva maggiore anzianità di servizio e nel grado rivestito, essendo colonnello dal 2003, maggiore dal 1995 e con un numero di gran lunga superiore agli altri di incarichi insegnamento.

Da tale quadro, pur sintetico, dello sviluppo di carriera dei militari iscritti nel grado di avanzamento deriva chiaramente che non emerge quella posizione di supremazia dell’appellato individuata dal giudice di primo grado, in quanto anche i controinteressati hanno avuto uno sviluppo di carriera particolarmente brillante in relazione alle attività svolte e agli incarichi ricoperti, da cui risulta anche una loro posizione di prevalenza sia per la rilevanza degli incarichi ricoperti in particolare presso il Comando generale sia per il numero cospicuo di benemerenze ricevute.

Inoltre, il giudizio della Commissione riguarda la complessiva personalità del candidato in relazione agli incarichi svolti e di volta in volta attribuiti, i quali non sempre sono di carattere operativo, come ad esempio gli incarichi di insegnamento o le attività svolte presso gli uffici di vertice del Comando generale, svolti maggiormente dai controinteressati rispetto agli incarichi in gran parte operativi dell’appellato ( tranne che il periodo presso l’ufficio del cerimoniale del Comando generale). Gli incarichi presso gli organi di vertice possono essere considerati particolarmente rilevanti rispetto alla promozione ai massimi gradi della gerarchia militare, come nel caso di specie, in cui si tratta dell’avanzamento al grado di Generale di Brigata, per cui i relativi incarichi riguardano anche attività di carattere dirigenziale dell’Amministrazione e, quindi, la Commissione, nell’esercizio della propria discrezionalità, può ben dare rilevanza anche ad altri aspetti, quali le attività e gli incarichi svolti presso gli uffici centrali del Comando generale.

In ogni caso anche gli iscritti al quadro di avanzamento hanno svolto funzioni operative, quali incarichi di Comandanti del Nuclei di Polizia Tributaria, dei Nuclei di Polizia Valutaria, del GICO, e di Comandante Provinciale.

Peraltro si tratta di valutazioni ampiamente discrezionali della Commissione, che in relazione ai vari elementi sopra considerati, non superano la soglia del sindacato ammissibile sulle valutazioni discrezionali.

Infatti, pur essendo i precedenti di carriera e gli incarichi ricoperti dall’appellato particolarmente rilevanti soprattutto per gli incarichi operativi ricoperti, dal confronto con gli altri candidati, di pari età ed entrati nella Guardia di Finanza negli stessi anni e promossi nel grado di maggiore e di colonnello quasi tutti contemporaneamente, tranne alcuni anche precedentemente, non risulta affatto una evidente prevalenza o una posizione di assoluta superiorità dell’appellato, né una irragionevole o illogica sopravvalutazione dei pari grado, anche tenuto conto dei precedenti posizionamenti nei quadri di avanzamento, in cui l’appellato diversamente dagli altri non si è mai collocato nelle primissime posizioni. Anche i controinteressati hanno riportato giudizi “eccellenti” nelle valutazioni caratteristiche fin dai primi anni della carriera, alcuni anche precedentemente rispetto all’appellato (in particolare -OMISSIS-).

Pertanto i giudizi ottenuti nel 2011 dall’appellato non risultano manifestamente in contrasto con i precedenti di carriera e i giudizi riportati nelle precedenti valutazioni, i quali, pur essendo espressivi di un ufficiale di ottime qualità personali e professionali, non corrispondono ad una posizione di assoluta prevalenza rispetto ai controinteressati da cui fare derivare la illegittimità del giudizio ampiamente discrezionale espresso dalla Commissione.

In conclusione l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, devono essere respinto il ricorso in riassunzione in primo grado.

In considerazione della particolarità della materia in questione sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.