Pubblicato il 24/12/2020

N. 08313/2020REG.PROV.COLL.

N. 09153/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 9153 del 2019, proposto dalla S.r.l. ITS Iniziative Turistiche Sansiviero, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati A B e Pasquale D'Angiolillo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A B in Roma, via Taranto, n. 18;

contro

Il signor M R, rappresentato e difeso dall'avvocato A D V, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato F S, in Roma, via G. Borsi, n. 4;
Il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, in persona del Ministro pro tempore , la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona del Sovrintendente provinciale pro tempore , e il Comando provinciale dei Vigili del Fuoco di Salerno, in persona del Comandante provinciale pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12.

nei confronti

Il Comune di Centola, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Annunziata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione Seconda, n. 1198/2019, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto il ricorso incidentale del Comune di Centola;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del signor M R, del Comune di Centola e del Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Salerno, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino e del Ministero per i beni culturali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 settembre 2020 il consigliere Daniela Di Carlo;

Nessuno è presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor Marco R, qualificatosi “proprietario dell’immobile di famiglia sito nella frazione Palinuro alla Via indipendenza n.100, dalle cui finestre e balconi si gode la libera veduta del mare e di Capo Palinuro”, ha chiesto l’annullamento del provvedimento autorizzativo unico n. 899 del 15 febbraio 2018 rilasciato dallo Sportello unico per le attività produttive del Cilento in favore della società Iniziative Turistiche Sansiviero (ITS) per “ la realizzazione del progetto di adeguamento igienico-sanitario, completamento ed ampliamento, attraverso la realizzazione di nuove unità destinate a residenza turistica, della struttura alberghiera esistente denominata albergo la Conchiglia in via Indipendenza, frazione Palinuro del Comune di Centola, come rappresentato negli elaborati tecnici allegati al presente provvedimento e che costituiscono parte integrale e sostanziale dello stesso, in conformità alla richiesta avanzata e agli atti tecnici prodotti ”.

1.1. Il ricorrente ha lamentato che “la realizzazione delle opere illegittimamente assentite con gli atti impugnati priverà l’abitazione natia del ricorrente di aria, luce e vedute, oltre che del suo unico e incomparabile panorama su Capo Palinuro e sul mare blu e incontaminato del Cilento” e, a sostegno delle proprie pretese, ha articolato in sintesi i seguenti motivi di ricorso:

a) sviamento di potere, perché il Comune ha assentito un’attività edificatoria diversa da quella oggetto dell’originaria istanza edilizia, e ciò senza rinnovare il procedimento autorizzativo (primo motivo);

b) violazione dell’art. 23 delle NTA allegate al PRG e dell’art. 14, comma 6 delle NTA allegate al PT del Cilento costiero, perché il rilascio del titolo edilizio esige la previa adozione del piano esecutivo (secondo motivo);

c) violazione della destinazione urbanistica, perché l’intervento ricade sulle particelle n. 104 e n. 106, che non consentono la realizzazione di interventi a destinazione turistica (terzo motivo);

d) illogicità del presupposto parere favorevole all’intervento n. 16812 del 30 novembre 2017, il quale non supera le perplessità manifestate dall’Amministrazione comunale in sede di rilascio del primo parere sfavorevole all’intervento n. 15976 del 15 novembre 2017) (quarto motivo);

e) violazione della destinazione urbanistica sotto diverso profilo, perché il titolo edilizio consente la ricostruzione dell’immobile, con destinazione turistica, ancorché quest’ultimo non abbia mai avuto tale destinazione, se non – esclusivamente - per il piano seminterrato (quinto motivo);

f) violazione del lotto minimo edificatorio, essendo l’area di interesse carente di potenzialità edificatoria (sesto motivo);

g) conflitto di interessi, perché il R.U.P. aveva l’obbligo di astenersi, in quanto “consulente tecnico di parte nell’ambito del giudizio che ha coinvolto gli immobili oggetto del provvedimento autorizzativo unico” (settimo motivo).

2. Il Tar per la Campania, sezione staccata di Salerno, con la sentenza impugnata di cui in epigrafe:

a) ha respinto la preliminare eccezione di difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere sollevata dalla controinteressata s.r.l. ITS, ritenendo che “la sussistenza della mera vicinitas tra fondi costituisca presupposto sufficiente per radicare la legittimazione e l’interesse ad agire”;

b) nel merito, ha esaminato prioritariamente il terzo motivo di ricorso, accogliendolo (il Tar ha ritenuto viziato il provvedimento autorizzatorio a causa dell’errata qualificazione dell’opera assentita quale residenza tout court , in luogo di quella – ritenuta corretta - di struttura ricettiva extralberghiera, con la conseguenza che si sarebbe illegittimamente consentita l’edificazione di una struttura sostanzialmente alberghiera sulle particelle nn. 104 e 106, ricadenti nella zona B3, che non prevede tale destinazione);

c) ha accolto anche il secondo motivo di ricorso, ritenendo l’intervento edilizio illegittimamente autorizzato in assenza della previa predisposizione di un piano esecutivo (il Tar è giunto a questa conclusione dopo avere disposto una verificazione ed avere appurato in punto di fatto che il lotto in questione è inserito in un’area caratterizzata da intensa, stratificata e non omogenea attività edificatoria, ma suscettibile ancora di completamenti);

d) ha assorbito le ulteriori censure proposte e ha compensato tra le parti le spese di lite.

3. La sentenza è stata appellata in via principale dalla s.r.l. ITS e in via incidentale dal Comune di Centola.

4. La società ITS ha riproposto l’eccezione – respinta dal Tar - di difetto di legittimazione attiva e di interesse a ricorrere in capo al signor R.

Nel merito, la società ha censurato il ragionamento logico-giuridico seguito dal giudice di prime cure, deducendo che la sentenza ha errato nel ritenere l’intervento non conforme alla destinazione urbanistica delle aree ed anche per aver ritenuto necessaria la previa approvazione del piano esecutivo, e inoltre per aver annullato il titolo abilitativo nella sua interezza, e dunque anche nella parte - nemmeno impugnata dal ricorrente - relativa all’adeguamento igienico sanitario e all’ampliamento dell’albergo ‘La Conchiglia’).

4.1. Più in particolare, la società appellante ha sostenuto che:

- il provvedimento abilitativo unico impugnato avrebbe legittimamente ascritto l’intervento in parola, nella parte afferente alla realizzazione delle unità residenziali sulle particelle n. 104 e n. 106, al novero delle “Residenze (R)”, atteso che le assentite “case per vacanze” non possono erogare servizi di tipo alberghiero, né ristorativo (art. 3 e Allegato B della L.R. n. 17/2001), non sono assoggettate ad alcun vincolo di destinazione d’uso turistico-ricettivo (artt. 1 e 5, comma 2, L.R. n. 16/2000), sono temporaneamente impiegabili per la locazione turistica con contratti aventi validità massima di 90 giorni (art. 3 L.R. n. 17/2001), sono “in tutto e per tutto simili, quanto a tipologia immobiliare, alle normali case di abitazione privata” (argomentando da Consiglio di Stato, Sez. IV, 31 maggio 2011, n. 3315).

- Non sarebbe necessaria la previa approvazione del piano esecutivo, in considerazione delle risultanze probatorie emerse all’esito della verificazione giudiziale disposta nel primo grado del giudizio. In particolare, il verificatore, dopo avere premesso che “in relazione al livello quantitativo di edificazione riscontrabile, già la stessa qualificazione della zona come zona Omogenea di tipo “B” denota un alto livello di edificazione suscettibile, però, ancora di completamenti” (pag. 12 della relazione), ha tuttavia precisato “nello specifico di quanto in esame, però, nell’area libera in argomento oggetto del proposto intervento costruttivo non si ritiene che sia possibile un intervento pubblico di realizzazione di urbanizzazioni” (pag. 13 della relazione);
e inoltre che “uno specifico intervento pubblico sull’area privata in argomento sia o impossibile (parcheggi, attrezzature scolastiche o di interesse collettivo, viabilità carrabile), o scarsamente utile sotto il profilo squisitamente tecnico per le sue caratteristiche dimensionali (verde pubblico);
o superfluo (viabilità pedonale) per i collegamenti già esistenti. Pertanto, circa i margini per interventi di completamento della zona attraverso opere pubbliche di urbanizzazione, si ritiene che per specifiche tipologie di opere detti margini non sussistano e per altre tipologie siano quantomeno di scarsa utilità pubblica” (pagg. 15 e 16 della medesima relazione). Tali esiti collimerebbero col parere urbanistico favorevole emesso dall’Ufficio tecnico, che ha qualificato il lotto come ‘residuo’.

- È incontestato che l’impugnativa ha riguardato la sola parte concernente la demolizione dell’immobile ubicato sulla particella n. 106 e la costruzione del nuovo edificio, di maggiore consistenza, esteso alla particella n. 104, suddiviso in n. 12 residenze destinabili a “case per vacanze”.

5. Il Comune di Centola ha articolato difese sostanzialmente omogenee a quelle prospettate dalla appellante principale, difendendo la legittimità del proprio operato.

6. Il signor R si è costituito in giudizio per resistere ad entrambi i gravami e ha espressamente riproposto i motivi dichiarati assorbiti dal Tar.

7. Si sono costituiti, altresì, la Soprintendenza archeologica provinciale e il Comando provinciale dei Vigili del Fuoco.

8. Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive, mediante il deposito di documenti, di memorie integrative e di replica.

9. All’udienza pubblica del 17 settembre 2020 la causa è stata discussa dalle parti ed è stata decisa dal Collegio anche tramite la riconvocazione della camera di consiglio nelle giornate del 30 settembre e del 16 dicembre 2020.

10. In primo luogo, va esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, respinta dal Tar e qui espressamente riproposta.

10.1. L’eccezione non è fondata e va, pertanto, disattesa.

10.2. La Sezione condivide il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice circa la sussistenza del requisito della vicinitas e dell’interesse attuale, personale e concreto a che gli interventi edilizi posti in essere o programmati dai vicini siano rispettosi delle vigenti normative edilizio-urbanistiche, in vista dell’ordinato sviluppo del territorio circostante i beni di cui si è proprietari o di cui si ha la disponibilità.

Il signor R ha puntualmente dimostrato l’esistenza del suddetto requisito, allegando la circostanza – non adeguatamente contraddetta dalle controparti processuali – secondo cui l’immobile è sito nelle immediate vicinanze delle aree ove deve realizzarsi l’intervento edilizio e rientra nella sua disponibilità.

In tale immobile, infatti, il ricorrente esercita la propria professione di medico da ventidue anni, giusta autorizzazione all’esercizio dell’attività extramoenia dell’AOU di Salerno e comunicazione alla ASL di Salerno territorialmente competente.

Ritiene al riguardo la Sezione che:

il criterio giuridicamente rilevante per verificare la sussistenza non solo della legittimazione, ma anche dell’interesse a ricorrere, è dato dallo ‘stabile collegamento’ tra il ricorrente e il contesto territoriale nel quale si trova l’area presa in considerazione dal provvedimento impugnato;

tale principio ha un rilievo generale, non solo quando si impugna un titolo edilizio (Cons. Stato, Sez. IV, 18 novembre 2014, n. 5662;
Sez. IV, 18 aprile 2014, n. 1995;
Sez. V, 21 maggio 2013, n. 2757), sussistendo indubbiamente una lesione della propria sfera giuridica – e non occorrendo la prova di uno specifico pregiudizio - quando si deduca che la violazione edilizia sia idonea a procurare un pregiudizio e ad incidere negativamente sulla qualità della vita o sulla salute (Cons. Stato, Sez. IV, 16 marzo 2020, n. 1882;
Sez. VI, 10 dicembre 2019, n. 8402;
Sez. VI, 23 maggio 2019, n. 3386;
Sez. IV, 24 aprile 2019, n. 2654;
Sez. IV, 26 luglio 2018, n. 4583;
Sez. VI, 21 marzo 2016, n. 1156;
Sez. III, 17 novembre 2015, n. 5257;
Sez. IV, 13 marzo 2014, n. 1217), ma anche quando si impugna un atto che pianifica diversamente un terreno vicino (Cons. Stato, Sez. IV, 13 dicembre 2019, n. 8492), o che localizza un’opera pubblica (Cons. Stato, Sez. IV, 9 novembre 2020, n. 6895) o una discarica di rifiuti (Cons. Stato, Sez. IV, 29 novembre 2018, n. 6777;
Sez. V, 22 gennaio 2015, n. 263) o una stazione radio base (Sez. IV, 5 novembre 2019, n. 7552) o un atto che consente l’apertura di una struttura di vendita o l’ampliamento di quella esistente (Cons, Stato, Sez. IV, 9 novembre 2020, n. 6895;
Sez. IV, 19 novembre 2015, n. 5278) e comunque qualsiasi atto che consenta la trasformazione del territorio (Sez. V, 14 febbraio 2011, n. 946);

va ribadita la perdurante attualità del consolidato orientamento di questo Consiglio, formatosi nel vigore dell’art. 10 della legge n. 765 del 1967 (che consentiva a ‘ chiunque ’ la legittimazione a ‘ ricorrere contro il rilascio della concessione edilizia ’), che – dapprima con la sentenza leading case della Sez. V, 9 giugno 1970, n. 523, e poi con sentenze conformi (Ad. Plen., 7 novembre 1977, n. 23;
Sez. V, 10 luglio 1981, n. 360;
Sez. V, 17 aprile 1973, n. 399) - ha attribuito decisivo rilievo proprio al criterio della vicinitas , per evitare che si giunga ad ammettere un’ actio popularis , che il legislatore non ha introdotto in materia di tutela del territorio.

11. Nel merito, va esaminato il terzo motivo dell’appello principale e dell’appello incidentale, essendo prioritario delimitare oggettivamente il thema decidendum .

11.1. Il motivo è fondato.

11.2. L’impugnativa ha riguardato il titolo edilizio autorizzatorio nella sola parte concernente la demolizione dell’immobile ubicato sulla particella n. 106 e la costruzione del nuovo edificio, di maggiore consistenza, esteso alla particella n. 104, suddiviso in n. 12 residenze destinabili a “case per vacanze”.

L’impugnativa non ha riguardato, invece, il progetto di ampliamento dell’albergo ‘La Conchiglia’ e il suo adeguamento igienico sanitario.

La motivazione che è stata posta dal Tar a sostegno dell’accoglimento del secondo e del terzo motivo di ricorso, con assorbimento degli altri motivi dedotti, ha riguardato esclusivamente le 12 residenze destinate a case per vacanze, senza alcun nesso di interferenza con gli interventi edilizi programmati per la vicina struttura alberghiera.

Malgrado ciò, l’annullamento del titolo è stato integrale.

11.3. L’evidente vizio di ultrapetizione determina la riforma, in parte qua , della sentenza impugnata.

12. Va ora scrutinato il motivo di censura con cui sia il Comune di Centola sia la S.r.l. ITS ritengono che non sia necessaria, ai fini del rilascio del titolo edilizio, la previa adozione del piano attuativo.

12.1. Il motivo non è fondato.

12.2. In primo luogo, è decisiva la classificazione urbanistica dell’area.

Il progetto d’intervento relativo alle particelle 104 e 106 ricade in zona B3 di PRG e, altresì, in zona RUA del PTP del Cilento Costiero, che esigono la previa adozione del piano urbanistico esecutivo.

L’art. 23/1 delle NTA allegate al PRG e l’art. 14 del PTP del Cilento esigono, prima di ogni intervento edilizio singolo, l’adozione del piano attuativo.

Le disposizioni in parola non risultano (o almeno non emerge il contrario dagli atti processuali) abrogate, modificate o sospese nella loro efficacia.

12.3. In secondo luogo, l’attività amministrativa che ha preceduto l’emanazione del provvedimento impugnato e che si è sostanziata nel rilascio del parere favorevole, contrasta con la precedente attività posta in essere dal medesimo Comune, il quale, inizialmente, provvedendo sulla prima istanza edilizia presentata dalla società ITS, ha emanato un parere contrario al rilascio del titolo abilitativo, motivando che “ dal punto di vista urbanistico…così come previsto dall’art. 23 della N.A. allegate al P.R.G. vigente:

- nelle zone omogenee “B3” (zona urbana della frazione Palinuro) non è prevista la realizzazione di immobili con destinazione Abitazioni Turistiche (AT) come indicato nella relazione di progetto;

- gli interventi in zona “B3” si attuano mediante piano esecutivo di iniziativa pubblica o privata, mentre nel progetto in esame viene utilizzato l’indice di fabbricabilità fondiario dell’area in concessione diretta ”.

Ritiene la Sezione che le iniziali perplessità manifestate dal Comune in relazione alla compatibilità dell’intervento con le vigenti disposizioni di piano non sono state adeguatamente superate, non avendo - il Comune medesimo - introdotto nel frattempo modificazioni o varianti al PRG (in particolare, all’art. 23/1 delle NTA allegate al PRG) o altrimenti giustificato le ragioni per le quali si stava, di fatto, disapplicando la propria strumentazione di piano.

12.4. In terzo luogo, pur seguendosi l’impostazione secondo cui potrebbe in astratto rilevare la situazione di fatto di una zona, occorre comunque considerare lo stato attuale dell’edificazione nelle aree interessate dall’intervento, come risultante dagli atti processuali e dagli accertamenti tecnici compiuti dal verificatore nominato dal giudice di prime cure.

La zona in cui si colloca l’intervento edilizio è caratterizzata dalla presenza di un tessuto edilizio notevolmente articolato, sia come epoca di realizzazione, sia come funzioni, sia come tipologie edilizie.

Il tessuto edilizio si presenta scarsamente omogeneo e fortemente caratterizzato da notevole stratificazione.

È stata riscontrata, altresì, una notevole articolazione e differenziazione delle destinazioni d’uso, sia rispetto agli edifici singoli, sia nello stesso edificio.

In relazione al livello quantitativo di edificazione riscontrabile, la stessa qualificazione della zona come Zona Omogenea di tipo “B” denota un alto livello di edificazione suscettibile ancora di completamenti.

Le modalità storiche e costruttive dello sviluppo edilizio dell’area si sono compendiate, nella sostanza, in interventi di tipo “diretto” e “spontaneo”, non frutto di una ordinata programmazione urbanistica, determinando così l’esistenza di “vuoti” nel tessuto edilizio.

In questi “vuoti” - e a determinate condizioni - è la stessa normativa del PRG a consentire i “completamenti”, che possono avvenire da parte di soggetti privati e per edilizia privata con diverse modalità: implementazione delle volumetrie preesistenti;
creazione di nuovi manufatti;
riammagli del tessuto edilizio esistente;
ulteriori sviluppi verticali o orizzontali;
complete ristrutturazioni con fusioni di aree ed immobili.

Il verificatore ha specificato che, in alcuni di questi “vuoti”, in quanto caratterizzati da specifica posizione nel tessuto urbanistico e da adeguata dimensione, è possibile anche l’intervento pubblico teso a realizzare le attrezzature pubbliche di standard.

Gli atti impugnati non recano alcuna puntuale motivazione in ordine alle suddette circostanze, limitandosi ad affermare - in special modo il richiamato parere urbanistico favorevole prodromico all’emanazione dell’atto autorizzativo unico del SUAP - che non sussiste la necessità dell’adozione del previo piano attuativo.

Il verificatore, invero, nel rispondere al quesito concernente le condizioni dell’edificazione privata, ha espresso talune considerazioni a sostegno – a suo avviso - della non necessità della previa adozione del piano attuativo, e segnatamente:

“ Nello specifico di quanto in esame, però, nell’area libera in argomento oggetto del proposto intervento costruttivo non si ritiene che sia possibile un intervento pubblico di realizzazione di urbanizzazioni per le seguenti considerazioni:

1. Quanto alla realizzazione di viabilità, ancorché secondaria, essa non appare proponibile come viabilità carrabile in quanto non comporterebbe un miglioramento degli attuali percorsi veicolari per le pendenze riscontrabili nonché per la difficoltà ad individuare un percorso coerente nella stratificazione e differenziazione localizzativa degli edifici esistenti in loco;
quanto a possibili percorsi pedonali, la zona in argomento è posta in una posizione ove il sistema di accessibilità alle varie aree e attrezzature pubbliche appare già idoneo.

2. La realizzazione di attrezzature scolastiche o di interesse collettivo è impossibile per la limitata estensione dell’area, che esclude in sé qualsiasi intervento di edilizia scolastica (anche di asili o scuola materna) non sussistendo le dimensioni areali minimi per tali interventi;
altre attrezzature pubbliche di tipo volumetrico sarebbero di impossibile inserimento nell’area se non realizzando lo stesso tipo di intervento “in aderenza” approvato al soggetto privato, ma in questo caso la dimensione dell’intervento sarebbe molto limitata e scarsamente compatibile con le eventuali funzioni pubbliche da localizzare.

3. La realizzazione di un parcheggio pubblico a rotazione è condizionata dalla sezione stradale di via Indipendenza, di esigue dimensioni e tale da rendere l’ingresso e l’uscita di un flusso veicolare connesso a tale tipologia di parcheggio oltremodo difficoltose e rese ulteriormente critiche dalla pendenza rilevabile dell’area;
una tale utilizzazione è quindi fortemente sconsigliabile e si rivelerebbe foriera di criticità superiori agli eventuali benefici.

4. La realizzazione di una area di verde pubblico è resa difficile sia dalla limitata dimensione dell’area che dalla sua pendenza, nonché dalla sua scarsa realistica fruibilità pubblica;
la sua localizzazione, infatti, dovrebbe attenere anche altre aree libere contermini che non siano già pertinenziali ad edifici privati, e dovrebbe comunque entrare “a sistema” con altre aree di verde pubblico (esistenti e di progetto) tali da configurare una rete di attrezzature similari in quanto limitare un intervento di tale tipologia alla area in argomento determinerebbe un onere manutentivo a carico dell’ente pubblico non commisurato alla utilità dell’intervento. Occorre inoltre evidenziare che nell’intorno dell’area in oggetto sono già presenti attrezzature pubbliche di rango locale o superiore (…) ”.

Tali considerazioni non possono essere utilizzate – come paiono prospettare, nelle rispettive difese, la società ITS e il Comune – per fondare un giudizio di non necessità del piano attuativo, e dunque di legittimità dell’atto impugnato, perché:

a) si tratta di valutazioni che esulano dal compimento di meri accertamenti tecnici, tipici della verificazione, per impingere nella sfera valutativa tipica, invece, della consulenza tecnica;

b) lo stesso verificatore, del tutto correttamente, ha definito tali valutazioni come “ considerazioni ” che lo scrivente ha avanzato “ nella qualità di ipotetico progettista urbanistico ed avendo operato in tale veste in ambiti similari come la Costiera Amalfitana – PRG di Praiano ” e che “ Tutto quanto esposto in relazione alla rilevata scarsa utilità pubblica deriva dalle opinioni dello scrivente scaturenti dalle esperienze effettuate ”, concludendo che - solo a suo dire - “ uno specifico intervento pubblico sull’area libera privata in argomento sia: - o impossibile (parcheggi, attrezzature scolastiche o di interesse collettivo, viabilità carrabile);
- o scarsamente utile sotto il profilo squisitamente tecnico per le sue caratteristiche dimensionali (verde pubblico);
- o superfluo (viabilità pedonale) per i collegamenti già esistenti” ;

c) in sede giurisdizionale è inibita la possibilità della integrazione postuma del provvedimento impugnato o degli atti presupposti, sicché – nel rispetto della riserva di amministrazione e secondo il tipico riparto delle competenze tra gli Uffici comunali – sarà l’Amministrazione competente che, in sede di eventuale riesercizio del potere, potrà esprimere le proprie valutazioni.

12.5. In quarto luogo, la Sezione condivide il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice in relazione al diverso aspetto concernente la qualificazione giuridica di ‘lotto intercluso’.

Più in particolare, il primo giudice fa osservare che, sull’argomento, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di chiarire che la fattispecie del lotto intercluso configura un’ipotesi eccezionale, poiché deroga alla regola della necessità del piano attuativo, ove previsto da quello generale.

Nel citare la giurisprudenza a sostegno ( ex plurimis , Consiglio di Stato Sez. IV, 14 novembre 2018, n. 6417;
T.A.R. Lazio Latina Sez. I, 02 novembre 2018, n. 554;
Consiglio di Stato Sez. IV, 20 aprile 2018, n. 2397;
T.A.R. Campania Napoli Sez. VIII, 24 marzo 2016, n. 1580;
T.A.R. Campania Napoli Sez. VIII, 18 dicembre 2015, n. 5801;
Consiglio di Stato Sez. V, 31 ottobre 2013, n. 5251), il primo giudice fa anche notare che è stato chiarito che “ L'esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia, si impone anche al fine di un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata. ” (Consiglio di Stato Sez. IV, 20 aprile 2018, n. 2397) e che “ In linea di principio, sono eccezionali e di stretta interpretazione i casi in cui il P.R.G. (o lo strumento urbanistico equivalente) consenta il rilascio del permesso di costruire diretto, senza previa approvazione dello strumento attuativo. Pure in presenza di una zona (in tesi) già urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo (ad es. il lotto residuale ed intercluso in area completamente urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi in cui per effetto di una edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona (ad esempio, completando il sistema della viabilità secondaria nella zona o integrando l'urbanizzazione esistente per garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l'armonico collegamento con le zone contigue, già asservite all'edificazione) ” (Consiglio di Stato Sez. IV, 08 febbraio 2018, n. 825 e Consiglio di Stato Sez. IV, 12 luglio 2018, n. 4271).

Il Collegio ritiene di confermare tale statuizione del TAR.

Va infatti richiamata e ribadita la pacifica giurisprudenza di questo Consiglio, per la quale, qualora lo strumento urbanistico generale subordini l’edificabilità alla previa emanazione di un piano attuativo, ai sensi dell’art. 9 del testo unico n. 380 del 2001 l’emanazione di questo va considerata indefettibile, tranne il caso pressoché di scuola in cui un terreno di ridotte dimensioni sia completamente circondato da edifici (Sez. IV, nn. 6814 e 6802 del 2020;
nn. 8490 e 7463 del 2019;
Sez. I, n. 1718 del 2019;
Sez. IV, n. 2707 del 2012;
nn. 6625, 2674 e 840 del 2008;
n. 3007 del 2007;
4812 del 2003).

L’art. 9 preclude radicalmente che in sede amministrativa o giurisdizionale si effettuino indagini di fatto – neanche tramite una consulenza tecnica d’ufficio - volte ad eludere la chiara disposizione contenuta nell’art. 9.

Nel caso di specie, il parere favorevole reso dal Comune di Centola motiva con la laconica affermazione secondo cui “in relazione al piano esecutivo per la zona B3 si rileva che effettivamente il lotto può considerarsi come residuo per cui non vi è possibilità di piano

esecutivo preliminare”, senza null’altro aggiungere o specificare.

13. In definitiva, viste le invariate previsioni urbanistiche e in difetto di specifica e puntuale motivazione da parte del Comune di Centola, non si può allo stato escludere la necessità di “rimagli” del tessuto urbano, i quali rappresentano - esattamente - lo scopo ultimo per il quale il pianificatore, nel dettare l’art. 23 delle NTA allegate al PRG, ha prescritto l’utilizzo del piano attuativo.

Già sotto tale aspetto, pertanto, l’atto impugnato si rivela certamente illegittimo.

14. Malgrado ciò comporti la possibilità di assorbire l’ulteriore motivo di appello dedotto in via principale dalla S.r.l. ITS e in via incidentale dal Comune di Centola, ovverossia il motivo riguardante la destinazione urbanistica delle residenze edilizie, la Sezione ritiene opportuno scrutinarlo nel merito, nell’interesse sostanziale delle parti (v. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria n. 5/2015).

Rileva anche l’ottica prospettica della conformazione del potere amministrativo in sede di eventuale suo riesercizio, di modo che, laddove il privato, ottenuto il piano attuativo o esonerato motivatamente dal richiederlo, intenda dar seguito al medesimo intervento edilizio, non vi sia più dubbio circa l’effettiva destinazione urbanistica delle residenze autorizzande.

15. Il motivo di appello non è fondato e va, dunque, respinto.

16. La Sezione ritiene decisive le seguenti considerazioni.

16.1. L’intervento progettato riguarda le particelle n. 104 e n. 106, le quali ricadono in zona residenziale B3 (cfr. il certificato di destinazione urbanistica e l’attestazione resa dal progettista).

Nella zona residenziale B3 non è prevista la realizzazione di immobili con destinazione “a residenza turistica” (cfr. il parere urbanistico comunale, inizialmente contrario al rilascio del titolo abilitativo, prot. n.15076 del 15.11.2017).

Il Comune ha rilasciato, in ultimo, il titolo, emettendo relativo parere favorevole (v. parere prot. n.16842 del 30 novembre 2017), ritenendo decisiva la scelta della S.r.l. ITS di mutare la destinazione d’uso delle 12 residenze previste in progetto, e cioè da Abitazioni Turistiche – AT (non consentite) a Casa vacanza.

Si tratta di stabilire, dunque, se l’utilizzo dell’immobile a Casa vacanza sia consentito nella zona B3 ovvero se lo stesso equivalga, agli effetti, a quello di abitazione turistica.

16.2. L’art. 16 delle N.T.A. allegate al P.R.G. di Centola suddivide il territorio nelle seguenti zone omogenee (distinguendo, poi, all’interno di ciascuna di esse fra diverse e ulteriori tipologie):

Zone residenziali;

Zone per attività produttive;

Zone agricole;

Zone di interesse generale;

Zone a destinazione speciale.

16.3. Nell’ambito delle zone residenziali, si individuano:

Zone storico ambientali e monumentale;

Zone urbane di completamento residenziale;

Zone residenziali turistiche;

Zona residenziale pubblica.

16.4. Nell’ambito delle zone a destinazione speciale, si individuano, invece, per quel che qui rileva:

Zona di riqualificazione dei servizi turistici;

Zone ricettive alberghiere ed extra-alberghiere esistenti;

Zone ricettive alberghiere ed extra-alberghiere di progetto;

Zone per attrezzatura turistica specializzata;

Zone per attrezzature balneari;

Zone per attrezzature turistiche complementari, commercio e servizi.

16.5. L’art. 17 delle N.T.A. definisce le zone residenziali come quelle “destinate prevalentemente a funzioni abitative”.

16.6. L’art. 5 delle N.T.A., rubricato “destinazioni d’uso”, elenca le varie destinazioni d’uso previste per le singole zone omogenee, rimandando ad un’apposita tabella l’individuazione di quelle che sono le predette destinazioni d’uso per ciascuna zona omogenea del P.R.G. del Comune di Centola.

16.7. L’art. 23 N.T.A., cui si riferiscono le parti della presente controversia, in relazione al lotto individuato dal foglio 44 particelle 104 e 106, dove dovrebbe sorgere l’edificio ospitante le “case-vacanza”, detta le prescrizioni urbanistiche relative alla “ zona urbana della frazione di Palinuro ” e, segnatamente, della zona residenziale parzialmente edificata, “ caratterizzata dalla commistione con numerose funzioni di carattere turistico ricettivo e complementare ”.

16.8. Nella tabella cui fa riferimento l’art. 5 delle N.T.A. del P.R.G. del Comune di Centola, si individuano le varie destinazioni d’uso che possono realizzarsi nella zona “B3”, che sono: attrezzature private (AP), attrezzature per lo spettacolo e lo svago (AS), attrezzature commerciali per la piccola distribuzione (CD), garages privati di uso pubblico (G), laboratori artigianali (LA), laboratori e depositi sussidiari alle attività commerciali (LD), pubblici esercizi (PE), residenze (R), uffici privati, studi professionali (U), attrezzature turistiche complementari (TC).

Non sono contemplate, invece, le abitazioni turistiche (AT) e le attrezzature turistiche-ricettive a rotazione d’uso extra-alberghiero (TR-2).

16.9. La tabella cui fa riferimento l’art. 5 menzionato è certa, obiettiva e contiene una nomenclatura chiara, univoca e oggettivamente apprezzabile.

16.10. Sulla base all’art. 23 delle NTA, non sono evincibili elementi di segno contrario.

Più in particolare, non è decisiva l’affermazione, che pure è contenuta nella rubrica dell’articolo in parola, circa il fatto che “la zona residenziale parzialmente edificata, è caratterizzata dalla commistione con numerose funzioni di carattere turistico ricettivo e complementare”.

La destinazione d’uso va declinata in base alle oggettive previsioni recante dalle vigenti disposizioni, e non sulla base, invece, del carattere misto assunto dalla zona omogenea per effetto delle varie stratificazioni articolatesi nel corso del tempo.

Inoltre, la tabella cui si riferisce l’art. 5 delle NTA menziona le attrezzature turistiche complementari (TC), con la conseguenza che le ‘funzioni di carattere turistico’ cui allude l’art. 23 delle NTA hanno natura complementare e non, invece, istitutiva di una concorrente destinazione urbanistica, ulteriore a quella residenziale prevista.

In altre parole, al di fuori delle univoche classificazioni tabellari, non è consentito ipotizzare in via puramente esegetica la coesistenza di destinazioni miste e funzionali.

16.11. Le case vacanze, in quanto “strutture ricettive extralberghiere” ex lege regionale n. 17/2001 (art. 3), sono suscettibili di rientrare nelle destinazioni d’uso individuate dall’art. 5 N.T.A. con la denominazione di “abitazioni turistiche” (AT) o in quella di “attrezzature turistiche-ricettive a rotazione d’uso extra-alberghiero” (TR-2).

La qualificazione di “abitazioni turistiche” era stata prescelta anche dalla società istante all’atto della presentazione della prima domanda edilizia e tradiva, già all’epoca, la vera destinazione d’uso degli edifici, ossia la destinazione turistica.

Il successivo mutamento nominalistico della denominazione non ne ha mutato la sostanza.

In particolare, non è dato riscontrare alcun mutamento progettuale sostanziale in base al quale inferire che la mutata denominazione abbia comportato anche un reale cambio della destinazione d’uso.

È accaduto, invece, che la società istante, preso atto del primo parere sfavorevole reso dall’Ufficio comunale (“ dal punto di vista urbanistico…così come previsto dall’art. 23 della N.A. allegate al P.R.G. vigente: - nelle zone omogenee “B3” (zona urbana della frazione Palinuro) non è prevista la realizzazione di immobili con destinazione Abitazioni Turistiche (AT) come indicato

nella relazione di progetto ”), ha proceduto soltanto a mutare la denominazione dell’ampliamento proposto da Abitazioni Turistiche (AT) a Casa Vacanza, ottenendo così il favorevole parere dell’Ufficio comunale.

Il Comune di Centola, a sua volta, ha provveduto a rendere il nuovo e favorevole parere, limitandosi a prendere atto del mutamento nominalistico, senza alcun accertamento istruttorio. Dello stesso, ove eventualmente compiuto, non vi è traccia nel parere presupposto e nell’atto finale impugnato.

Le considerazioni che precedono sono confermate anche dal contenuto sostanziale e funzionale del programma edificatorio presentato dal privato.

Il provvedimento autorizzativo unico impugnato ha riguardato il progetto di adeguamento igienico sanitario, completamento e ampliamento, attraverso la realizzazione di nuove unità destinate a residenza turistica, della struttura alberghiera esistente denominata albergo ‘La Conchiglia’ in via Indipendenza, frazione di Palinuro del Comune di Centola.

Il